试析美国能源多元化政策，本文主要内容关键词为：政策论文,美国能源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为能源需求大国，美国始终将能源问题同经济发展和国家安全紧密联系在一起。自布什政府上台以来，美国能源政策中的多元化趋势日渐明显，且颇具独特之处，对中美能源关系具有深远影响。
一、能源政策向多元化转变
布什政府之前的美国能源政策“以外为主、以武力为主、以中东为主”。历届美国政府对能源问题的关注集中于：如何调整美国能源的海外供给——特别是中东石油的供给；如何用武力攫取并保护更多海外石油。美国政府把石油置于能源核心，把海湾当作供油焦点，大多数重要的石油谈判、石油政治活动和军事行动都是针对海湾而来，以防止主要产油国采取激进的限产提价政策，化解产油国对美敌视情绪，压制不利于向美国提供石油的政治势力。
布什政府在能源问题上并没有放弃中东，更没有放弃武力，但其政策明显向多元化转变，从以外为主转向内外兼修，从一个石油生产地区转向多个石油生产地区，从单一能源供给转向多种能源供给，从依托国外能源转向依托国内能源。具体而言，其能源多元化政策主要包括以下四方面内容。
一是确立长期能源战略。以往的美国石油政策缺乏长期考虑，政策措施随着石油输出国的行动及美国对外政策需要而随时变动。例如，在20世纪70年代初的石油谈判中，美国政府不顾高油价对经济增长的负面作用，对石油价格上涨采取放任甚至是怂恿态度，以期通过石油价格上涨使阿拉伯石油生产国的收入和福利提高，从而平息阿拉伯世界的不满情绪，缓解阿以冲突。布什政府执政以来，更多从整体、长远角度来制定能源战略，不但制订连续的长期性计划以减少美国对中东石油的过分依赖，而且增强石油战略储备来应对未来可能出现的能源问题。值得注意的是，美国在石油战略储备启用问题上首次放弃了单边主义，强调与建有战略石油储备的西方国家协调立场。因为只有西方国家采取一致行动，才会对国际石油市场产生实质性影响，在危急时刻，一致行动可以减轻美国战略石油储备流失的压力，真正起到责任分担的作用，构成美国石油安全的最后屏障。
二是建立以国内为主的能源供应体系，并以此作为国家能源的基础保障。在扩大能源供给的过程中，美国以国内为主要依托，试图改变以往主要通过进口来平衡国内石油缺口的被动局面。根据2005年通过的能源法案，美国积极采用新技术勘探、开发国内油田和天然气，加强基础设施改造与建设；在依靠石化能源的同时，积极研究开发可再生能源，如氢能、太阳能、地热能以及风能等，重新考虑对开发资源方面的土地使用限制和优惠税收政策，以促进可再生能源的应用。这一政策取向体现了美国家能源安全战略的转变。从石油利益来看，在油价等敏感问题上，美国垄断性石油进口企业的利益与美国国家利益并不能完全保持一致，而美国政府虽能影响前者，却难以完全控制其行为。因此，布什政府建立多元国内能源供应体系，将减弱垄断性石油进口企业对美国能源体系的潜在威胁。从对外依赖度来看，近年来石油价格居高不下，导致美国与一些重要石油出口国和进口国的关系更为错综复杂，无论从时间还是从效果上来看，单纯的外交手段都不能完全解决美国石油供给问题。为了应对主要石油出口国随时可能出现的单方面行动，布什政府在国内能源政策上变得更加主动，积极为美国能源市场谋求更大的缓冲余地，以减少美国能源对外依赖度。
三是使能源品种多元化。美国政府对已有主流能源进行不同程度的并行扩张，以减少对单一能源品种特别是石油的过度依赖。一方面，美国不仅鼓励继续扩大国内石化能源供给，而且增大核电和可再生能源的供应力度。美国计划到2010年使天然气供应量增长1700亿立方米，非水力可再生能源的发电能力达到2500万千瓦以上；① 而核能供给将以更大比例增长。根据美国核能发展计划，到2020年美国安全可靠的核能供给将比2002年增加5000万千瓦。② 为了促使核能供给快速增长，布什政府建立了与之相配套的法规、科学的核燃料循环机制并引导美国民众正确认识核能；同时，美国还制订核能发展计划，着力于核基础能力的形成以及人力资源开发，为核能的更广泛应用奠定基础。另一方面，大力开展氢能、风能和太阳能的研究。仅氢电池研发推广一项，联邦财政就拟投入17亿美元预算。③ 值得注意的是，在扩张能源品种过程中，布什政府采取了鼓励和强制相结合的做法，在对可再生能源生产和利用给予投资优惠、价格优惠、税收优惠等多种扶持政策的同时，还采取强制比例约束措施——如用可再生能源发电配额制等方案来规定可再生能源在总能源中的份额，以消除可再生能源和现有主流能源在生产和利用上的成本差距，为可再生能源发展提供初始动力和更加公平的竞争环境。
四是使油气来源多元化。美国石油触角已经遍及世界各个角落，美国政府不仅要保持在中东地区的战略石油利益，而且更关心如何在世界其他地区攫取新的石油。在中亚地区，美国借助巴库—第比利斯—杰伊汉输油管道逐步把触角伸进欧亚大陆心脏部位。巴—杰管道耗资30多亿美元，初期输油能力达每天100万桶，中期输油能力达每天180万桶，约占全球日原油总产量的1.2％，相当于美国日原油进口量的1／10。④ 在非洲，美国石油大公司争先恐后同西非产油国签订合约，进军几内亚湾大油田。继尼日利亚和安哥拉之后，美石油公司又进入几内亚比绍、乍得以及圣多美和普林西比，并逐步向整个几内亚湾地区扩张。目前，美国在几内亚湾地区的石油勘探和开采活动已覆盖20万平方公里，涉及近10个国家。美头号石油巨头埃克森—美孚公司耗资37亿美元，铺设了一条长达1000公里的输油管道，将乍得的石油输往喀麦隆的大西洋沿岸。美国第二大石油巨头雪佛龙公司则计划在近5年内投资200亿美元，扩大其在非洲的石油生产能力。⑤
二、美国能源多元化的深层原因
表面看来，能源多元化政策仅是美国降低单一能源品种依赖和海外能源依赖的一种解决方案，但从美国所处的国内外环境分析，该政策出台的背后隐藏着更为深刻的原因。
首先，美国单纯依靠武力的石油政策面临失败是其调整能源政策的直接原因，不论是民主党还是共和党的决策层，历来都坚持认为武力是解决海外石油问题的最佳方案。自罗斯福以来，美国就不断在盛产石油的地方建立和加强军事存在。海湾地区是美国最重要的石油来源地，为保证海湾利益，美国政府从未放弃过武力。美国历届政府深信，军事干预越强，美国获得的石油就越多。但事实恰好相反：美国动辄诉诸武力反而减少了其海外石油的获取量，美国往往能取得战斗胜利，却不能在对外石油政策上获得成功。以美国第二次入侵伊拉克为例，美国政府一直希望通过控制伊拉克油田来削弱OPEC整体实力，使阿拉伯国家在对抗以色列时处于劣势。战争结果表明，美国政府高估了战争的经济利益：白宫认为，一旦伊战胜利后油田恢复生产，伊拉克石油投资额和出口量都将大幅上升，巨额石油收入足以弥补战争消耗。但事实上，自美国入侵伊拉克以来，伊拉克实际石油产量反而下降。据美国能源部统计，伊拉克2005年5月的原油总产量为190万桶／日，比2003年1月美国入侵前夕下降了70万桶／日。
美国企图依靠武力解决石油问题遭遇失败，迫使布什政府不得不认真考虑其石油战略。虽然一部分美国高层决策者仍崇尚军事力量对石油供应的保障，但单纯依靠武力显然已不能解决大多数问题。相比军事行动而言，社会之间的多渠道联系，包括政府部门之间、领导人之间、跨国公司之间等各式各样的联系，往往能更好地处理美国的石油问题。例如，相比海湾地区，新兴的非洲产油区对美国更具吸引力，因为非洲显然没有伊拉克局势那样棘手。从美国的角度看，对非洲石油投资是减少对中东石油依赖的手段；从非洲产油国的角度看，美对非投资是改变非洲命运的机会，双方都有潜在利益，因此经济交往和外交谈判要容易得多。
此外，武力解决中东石油的失败一方面迫使美国把能源重点从国外转向国内，另一方面则促使美国政府对能源安全问题做出预测性的长期规划，增加国内石油储备以应对突如其来的能源危机。在油价上涨和面临石油危机的时候，国内供应和90天的石油储备能起到良好的缓冲作用。
其次，美国之所以调整其能源政策，也是出于调和国内能源市场中各方矛盾的需要。要彻底解决美国的能源问题，需要把能源供给重点从国外转向国内，而且必须在国内能源市场各参与者之间寻找最恰当的利益平衡点。从能源选择方面来看，只有以发展可再生能源为特征的能源品种多元化，才能解决利益平衡问题。对于布什政府而言，解决外部能源问题的最佳方案只有一个——在中东地区之外寻找新的油气产地；而解决内部能源问题则面临两种选择：一是限制某些能源（如煤和石油）的生产，并强制性地要求企业和国民使用更多的非石化能源；二是鼓励核能、清洁煤、太阳能、氢能、水能、风能、生物能、潮汐能等多种能源的生产，以扩大国内能源供给。为了平衡国内能源市场各方之间的利益，第二种方案比第一种方案更有效，因为限制生产将损害美国经济利益。目前，美国一半的电力来自煤，如果布什政府限制用煤，由于国内还没有大规模的可再生能源来替代，供暖或发电的费用将会上升。更为严重的问题在于：如果美国国会在能源问题上拿煤开刀，最先面临停产和关闭的将是美国东南部和俄亥俄河流域的老式燃煤发电厂，地区电价将因此而快速上升，就业率会随之降低，地方经济将面临萧条。另外，减少煤电会陡然加大天然气发电的压力。由于电力需求量快速增大，供应紧张，天然气价格波动加剧，将导致美国东南部电力价格急剧上升，造成大量失业。因此，如果没有充足的替代能源，国会绝不会把限制某种能源当作解决能源问题的良方，“没有哪个称职的参议员会听任国会让其选区的选民丢饭碗或坐视电价扶摇直上”⑥
从地区差异来看，能源品种多元化也是一种政治上较好的方案。美国各地区能源生产和消费存在差异，在能源政策变化过程中，不同地区所面临的问题和挑战截然不同，依赖水力发电的西北部、由州和地方政府垄断电力的东南部、越来越依赖外地生产能源的东北部地区等有着各自的利益关注点。因此，布什政府在制定政策时就必须讲求实效，不仅要考虑能源政策的合理性，而且要考虑其在政治上的可行性，在各利益方之间形成折衷，确保能源政策公平合理。建立在可再生能源基础上的能源品种多元化不仅可以扩大美国能源构成，而且使美国为未来能源发展做好充分准备，能够承受突如其来的能源价格变化，还能保护生态环境。
三、能源多元化对美国的影响
能源多元化政策对美国经济、政治和外交的影响是多重的：它一方面使美国实现了多种政治经济利益；另一方面也给美国带来外交和财政困难。
从积极面来说，其影响主要表现在；第一，美国能源多元化有助于充分保证美国海外石油的安全。虽然从长远来看，美国必须摆脱对海湾的依赖，但放弃中东地区并不明智。因此美国能源多元化并不是要缩减海湾石油进口的绝对数量，更不是完全放弃海湾石油，而是一方面继续在海湾地区扩大自己的石油控制范围，另一方面在全球寻求更多的油气来源。自伊拉克战争结束以来，位居世界已探明石油储量前列的沙特阿拉伯、伊拉克、阿联酋、科威特都已经处于美国掌控之中，但布什政府仍在积极开展与更多石油生产国的合作与对话，争取从非洲、里海、俄罗斯、中南美获取更多的石油。通过与主要产油国和相关机构的合作，加深美国在他国石油领域的渗透力，扩大供应来源，这在一定程度上降低了中东供油不稳定的风险。
第二，借助能源多元化干涉别国内政，获得政治优势。布什政府不但以提供经济援助、技术援助和发展经济合作等方式同里海国家加强联系，而且与里海国家开展军事合作。布什政府一边争夺里海石油资源开发权，一边积极谋求石油运输管道控制权。由于石油供给和需求在地域上分离，供给和需求地区的连接线就成了能源政治的焦点，对能源运输线的关注往往可以成为介入他国经济和政治事务的借口。在共同石油利益的驱动下，美国和相关合作国家之间的矛盾变得不再尖锐，为美国介入他国事务提供了更有利的环境，美国正是借助巴—杰石油管道实现对油管过境国的全面监控并干涉其内政。另外，通过巴—杰石油管道，美国还削弱了俄罗斯对中亚—里海地区的控制力。事实上，自20世纪90年代以来，中亚国家就已经存在脱离俄罗斯而倾向美国的趋势，而能源的地域联系是抑制这一倾向的重要因素：中亚—里海地区主要产油国的能源输出管线大都途经俄罗斯，因此摆脱俄罗斯的影响要冒极大风险。而美国绕开俄罗斯另修一条管道，成功地把阿塞拜疆等产油国和过境国拉入己方阵营，从而压缩了俄罗斯的战略空间。
第三，开发可再生能源给美国带来了多种经济利益。首先，鼓励私人部门研究、开发和使用可再生能源不仅促使美国能源开发应用技术进一步提高，而且推动私人部门进行能源革新，生产和采用新的、更有效率的能源。使用新能源意味着美国企业产品成本下降，而产品符合的环境保护标准进一步提升，有助于美国产品形成更强的国际竞争力。其次，鼓励家庭使用可再生能源可以开创新市场，为可再生能源生产企业提供广阔发展空间，而后者发展又将促进可再生能源消费市场深化，从而使国内能源生产—消费链形成良性循环。再次，通过研发可再生能源，美国可以在能源标准和环境标准的制定上领先一步，从而为美国在国际贸易中争得更多筹码。
从消极面来说，其影响主要表现在三方面：一是美国对油气能源进口的依赖性在短期内不减反增。即便能减少对中东石油的依赖，也并不意味着美国油气供给从此可以高枕无忧。为了满足国内日益增长的能源需求，美国必须寻求更多的能源进口。因此，美国对中东地区的油气依赖性相对减弱完全是建立在对整个海外石油依赖性绝对增强的基础上。美国不但需要传统产油地区，而且更需要富有潜力的新兴油气产区，布什政府和石油企业在非洲和中亚地区的积极行动正好说明了这一点。以非洲为例，近年来美国企业为了石油不但每年向非洲投入100亿美元以上的巨额资金，而且美国政府也不得不调整对非政策，甚至不惜同传统敌对国（如利比亚）缓和关系以保证在非洲的石油利益。
二是美国借助能源战略干涉他国内政遭到强烈抵制和反对，给美国政治和外交制造了很多麻烦。由于美国在中亚—里海地区推动“颜色革命”，引起该地区政府和国民的强烈抵触。这些国家并不希望把能源生产和输出置于美国控制下，它们只是为了经济发展而暂时妥协，不可能完全按照美国利益行事。除了中亚产油国以外，美国在非洲石油问题上还遇到来自欧洲特别是法国的阻力。法国历来重视非洲石油，希望与非洲伙伴共享利益，绝不会坐视美国在几内亚湾地区的行动。
三是加重了美国财政负担。联邦财政是布什政府能源多元化政策的后盾。为了保证新油气产区利益，美国不惜大举增加海外军事开支。以非洲为例，自2002年以来，美国大幅修改非洲军事计划，在非洲新设美军基地，同当地部队进行联合演习，并向部分国家提供攻击性重武器。仅2004年美国花在马里、尼日尔、乍得和毛里塔尼亚4国的军事训练费就达6500万美元。巨额军费开支使美国财政雪上加霜。
四、能源多元化对中美能源关系的影响
中美都是能源需求大国，在能源领域存在错综复杂的关系，美国能源多元化既对双方能源关系产生了负面影响，又为能源合作提供了发展契机。
一方面，美国能源多元化战略引发中美能源矛盾。中美之间的能源利益冲突既源于两国对石化能源日益增长的需求，又源于两国能源政策的某些相似性。据估计，未来10年中国石油需求量将以每年5.8％的速度增长。⑦ 由于国内石油产量无法满足经济增长需要，中国自1993年起已成为石油净进口国，近年来，随着经济强劲增长，中国石油需求急速攀升，为了获取更多海外石油，中国也采取石油进口多元化的战略，且与美国石油进口的主要来源国相重叠，因此，中美双方存在一定的石油利益冲突。
存在石油利益冲突已经使双方有可能围绕能源而产生矛盾，而有着显著排他特征的美国能源多元化政策直接导致双方能源矛盾从可能走向现实。一方面，美国希望在一定程度上控制石油生产国，以保证自身石油进口的稳定和安全，而中国正同这些国家开展石油领域合作，增大了它们石油出口的选择性，从而降低美国对其控制力。伊朗和苏丹这类国家始终同美国政治利益不协调，一旦它们和中国开展石油合作，不但会进一步增强它们同美国抗衡的实力，而且客观上有助于中国获得稳定的石油来源。另一方面，为了经济增长，美国并不希望自己的能源进口长期建立在高价基础上，因此在未来的石油谈判中可能持较强硬的态度；而中国为了尽快拓展石油来源，极有可能在石油价格谈判中做出让步。长期以来，中东石油出口国都希望与石油进口国企业单独谈判，以达到逐个击破的目的。而且油价上升和石油出口国利益总体上是一致的。布什政府认为，中国在国际石油市场上主动出击找油，势必对油价上升形成压力，从而损害美国利益。
布什政府出于对海外能源控制力的担心，在国际上宣扬“中国能源威胁论”。由于石油商品的特殊性，中国海外寻油行动在客观上对美国在中东、美洲、非洲和里海地区的能源利益造成了潜在影响。并促使美国政府对中国能源战略形成误解。从美国政府的角度来看，中国的能源战略与美国截然不同：美国能源战略目标已经不再具有控制石油源头的涵义，而更多涉及全球能源市场和能源价格问题；但中国的能源战略目标恰恰相反——不是为了获取更多的石油进口量，而是为了控制石油产地，因此中国石油企业海外投资行为也带上了兼并色彩。美国政界甚至一度声称中国石油海外扩张是“新殖民主义”。⑧ 布什政府强调，美国的能源政策必须做出针对性反应，改变中国通过石油海外投资控制油产区和囤积原油的做法，要求中国建立合理的能源应急储备。
根据美国政府的观点，中国的寻油行动属于主动出击，缺乏合理性且具有威胁性；而美国的能源政策是为了保护能源安全，不具威胁性，因此双方的能源矛盾归咎于中国。事实上这种理论难以自圆其说：（1）美国能源进口规模、 进口地数量以及对海外能源公司的控股总额都远远超过中国。根据2004年统计，中国13亿人口，进口石油1.68亿吨；而美国仅2.8亿人口，进口6.4亿吨。⑨ 相比之下中国进口量并不算多，何以能对美国强大的海外能源业造成威胁？（2）中国仍然是一个发展中国家，能源经营经验、对国际能源市场的影响力和抗风险能力都无法同美国相抗衡。美国拥有近一个半世纪石油经营经验和全球最大能源输入份额，即便如此，布什政府仍频繁出兵海湾和插手里海地区，由此看来美国的能源政策不仅具有很强的主动性，而且富于侵略性。相反，如果中国在能源战略上放弃主动，则本国能源安全将无法保障。（3）美国称中国的能源政策不合理，其潜台词是中国能源政策没有追随美国，所以中国海外寻油被美国政府认为是“非市场化”的能源进口战略。事实上，国际能源市场风险巨大，即使是美国也不得不扩大能源储备以应付紧急情况。在缺乏强大能源储备体系的条件下，中国积极开展海外石油合作以稳定本国石油进口，不论对中国经济还是对世界石油市场都有利无弊。
但另一方面，美国的能源多元化政策也为中美能源领域合作提供了契机。近年来，中美之间进行了广泛对话，不断加强双方在高质能源、核能、可再生能源及能源信息交流等方面的双边合作。中美两国先后签订了《推动煤液化和环境保护方面的技术交流》、《中美能源效率和可再生能源科技合作协议》等协议，并于2005年6月30日进行了第一次能源政策对话，双方就政策内容、目标等方面进行了深入探讨并交换意见，取得了良好效果。对于中国而言，在可再生能源利用、提高能效和可持续发展等方面与发达国家相比还有一定差距，富含发展潜力。对于美国而言，在可再生能源领域同中国开展合作一举多得，既可以促使中国能源的生产与使用从高污染向环保型转变，减缓其石油需求的增长速度，减轻中美之间争夺海外油源对美国造成的压力；又可以推广美国的节能与洁能标准，为美国的新型节能和洁能产品开辟新的市场；还可以借助能源合作调整、改善中美经贸关系，并为双方在核问题、反恐问题上加强合作提供有利的外交环境。事实上，自2006年以来，中美之间在能源问题上的矛盾已趋缓和。虽然中美双方在能源利益上的矛盾没有根本消除，但从长远看，两国的共同利益远大于冲突，合作和双赢将是中美能源关系的长期趋势。
注释：
① 王山言：“美国能源的多元化战略”，《中国石油报》，2005年6月6日。
② 黄钟：“2020年美国核能发展计划”，《核电站》，2003年第3期，第5页。
③ Hydrogen Fuel,“A Clean and Secure Energy Future,”Whitehouse Org.News,Office of the Press Secretary,U.S.,Jan.30,2003.
④ 戴严：“美国通过‘管道斯坦’把触角伸进里海”，《中国经济时报》，2005年9月19日。
⑤ 汤水富、王笛青：“石油让非洲成了香饽饽，美高官频频造访”，《新华每日电讯》，2005年7月25日。
⑥ Peter V.Domenici,“Energy Diversification Finding the Right Balance,”Economic Perspectives,May 2004,p.2.
⑦ U.S.Energy Department,Energy Information Agency, International Energy Outlook 2005,Washington,DC,2005,p.9.
⑧ 2005 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission,U.S.
⑨ 龚雯：“商务部驳斥中国石油威胁论”，《人民日报》，2005年11月18日。
标签：可再生能源论文; 石油论文; 能源论文; 中美战略与经济对话论文; 石油污染论文; 石油投资论文; 石油美元论文; 战略控制论文; 核能发电论文; 市场战略论文; 清洁能源论文; 新能源论文; 原子能论文;