论农民工子女义务教育政策有效执行的路径选择，本文主要内容关键词为：农民工论文,义务教育论文,路径论文,子女论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1001-4608(2007)02-0089-06
20世纪80年代中期，随着中国城市化进程的不断加快和农村产业结构的进一步调整，农村进城务工人员的人数迅速膨胀，形成一股声势浩大的“民工潮”，农民工子女在城市接受义务教育的问题也随之而来，并不断扩大而上升为政策问题，进入政府政策议程。但时至今日，这个问题仍然没有得到妥善的解决。政府虽然已经制定了不少相关的政策法令，包括于2006年9月1日施行的新的《义务教育法》中也有相关条款明确了民工子女接受义务教育的法定性，将公益性、统一性和义务性作为义务教育的基本性质，但从目前情况来看这些政策执行的效果并不理想。这不仅影响了农民工家庭的生活和工作，而且也违背了教育公平原则和我国建设和谐社会的基本价值取向。因此，深入分析影响农民工子女义务教育政策有效执行的深层原因，积极探讨农民工子女义务教育政策有效执行的现实路径，对于解决农民工子女义务教育的具体困难，构建和谐社会，都具有特别重大的现实意义。
一、农民工子女义务教育政策执行的现状分析
义务教育是塑造国民灵魂的事业，也是社会弱势群体改变命运的重要途径。众所周知，农民工也是当前中国社会弱势群体的一个重要组成部分，据估计，中国的流动民工总数在8,000万人至12,000万人之间，而且还是一个规模不断增长的群体[1]，他们为城市建设和经济发展作出巨大贡献，但是，“他们没有享受到城里劳动者的同等待遇”[2]。而义务教育则是他们改善子女教育、实现代际流动的希望所在。自1986年通过义务教育法以来，中国政府始终坚持将普及九年义务教育作为教育工作的“重中之重”，并制定一系列重大方针和政策大力推进“普九”目标的实现。各地也相继颁布了一些政策措施及实施细则，如2003年9月，国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发改委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，意见把占流动儿童少年的绝大多数、处于弱势地位的“进城务工就业农民子女”，从“流动儿童少年”群体中单独提出，突出强调，这是我国政府首次直接把政策焦点对准农民工子女。新出台的《义务教育法》第十二条也明确规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”然而，农民工子女的义务教育政策的实际执行情况不容乐观，主要表现在以下几个方面。
首先，农民工子女的失学率高，义务教育政策执行有悖普及性。义务教育的实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育的制度，具有普及性的特征，尤其是新法更将推进教育的公平均衡作为其灵魂和核心。所以，即便是处于弱势地位的农民工子女也理应能够同样接受义务教育。根据全国第五次人口普查结果，中国有超过1.2亿的流动人口，有近2,000万随父母亲进城的农民工子女，这些孩子的失学率高达9.3%，近半数适龄儿童不能按照正常年龄升入适当的年级上学。我国流动儿童状况抽样调查结果也显示，流动儿童的受教育状况低于全国平均水平。流动儿童中，适龄儿童近10%处于失学辍学状态，近半数不能及时入学，“超龄”上学现象比较严重，不在学儿童的“童工”现象也比较突出。近来有相关调查也表明，约有100万农民工子女处于失学、辍学状态，不能完成九年义务教育阶段的学习[3]。
其次，经费筹措保障机制乏力，义务教育政策执行缺乏可持续性。义务教育的一个重要特征是免费性，即国家对接受义务教育的学生免除其全部或大部分的费用。我国对接受义务教育的学生免收学费，新法颁布后免收杂费的举措也已经从农村开始向全国有步骤的铺开。在市场经济体制下，农民工处于次要劳动力市场，劳动强度大，工作环境差，收入低，而且还存在着被“拖欠工资”的现象，工作稳定性和保障性不高；在现行政府管理体制下，由于缺少城市户口，所以他们无法像城市人那样可以享受到社会保障、社会福利等优惠待遇。相反，由于户籍制度的人为区隔，使得他们反而要额外交纳借读费、赞助费等歧视性费用。针对农民工子女教育的特殊性，我国政府相继出台了一系列保障农民工子女接受义务教育的政策，2004年中央“1号文件”就要求保障农民工子女享受义务教育的权利，要建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制。新法中也明确规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”新法还要求，地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列。实际上，教育经费不足长期以来一直是制约我国教育事业发展的重要因素，虽然政府部门努力增加教育投入，但仍然无法兑现在教育投入方面做出的承诺。在政府投入不足、教育经费严重短缺的情况下，教育系统为了能够继续维持，主要依靠收取学生赞助费和其他费用，很多学校从民间获得了一定的资源补偿。然而，这种资源补偿措施在某些地方和某些学校往往超出了合理的限度，演变成了备受社会质疑的“乱收费”现象，政府部门又制定了“一费制”政策对学校乱收费问题进行治理。然而“一费制”政策在执行过程中又遇到了许多现实问题。
第三，教育资源匮乏，义务教育政策执行有失公平性。义务教育是由法令形式规定的适龄儿童和青少年必须接受的教育，它具有公共产品的性质。这一性质决定了义务教育工作主要由政府开展。既然是通过政府的财力举办，政府就有义务尽可能地保证其公平性，可以说，公平公正是义务教育的本质要求。然而，专门为农民工子女组建的民工子弟学校教育资源匮乏，办学条件比较差、办学水平不高。2000年底，由中国农村劳动力资源开发研究会主持，对北京市114所流动人口自己举办的学校作了调查，调查结果为：(1)学校分布：多在城乡结合部、流动人口聚集区，房租低廉。(2)学校基本特征：私人办学，没有合法手续，条件简陋，很大部分学校处在生源饱和状态，一间教室可以挤上70人。(3)收费情况：学费一般每学期300元到600元左右，另收书本费，除了上课，其他花钱的活动（春游、打疫苗）基本不搞，故其他费用基本没有。而在公办学校就读的民工子女，除学费外，赞助费和借读费总费用在千元以上。(4)教师情况：教师普遍是半路出家，65%没有教学经验，流动性很大。(5)校长情况：文化程度：文盲2人、大专16人，其余基本上都是中专学历[4]79-81。义务教育的公平公正就是要通过相关法规和政策确保未来公民接受同等教育的权利和义务，调整资源配置为他们提供相对均等的教育机会和条件。坚持义务教育政策的公平正义既是公共政策本质属性的题中应有之义，也是为社会弱势群体提供社会支持的一个根本性措施。
二、影响农民工子女义务教育政策执行的深层原因
影响公共政策有效执行的因素是多方面的，既有公共政策问题本身的因素，也有公共政策制定的因素，还有公共政策以外的因素。美国学者托马斯·史密斯认为，在政策执行过程中，有四个因素至关重要，即理想化的政策、政策环境、目标群体和执行机构。“具体地说，政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象；执行机关的结构和人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力和信心；目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。”[5]203-205我们认为，一项完整的政策是包括政策主体、政策客体和政策资源三个部分的有机系统，其中任何一个方面子系统出现了问题都会影响政策执行的效果。从农民工子女义务教育政策的执行情况来看，主要存在着以下几个方面的问题：
1.政策主体方面的因素
其一是政策制定主体在制定政策时缺乏应有的前瞻性和严密性，致使政策内容存在弹性空间，缺乏权威的约束力。1986年4月12日颁布的《中华人民共和国义务教育法》中，没有一个款项是涉及到农民工子女的义务教育问题的，然而正是那个时候，“民工潮”已经成为社会一股不可逆转的力量而蓬勃发展。1998年3月，国务院颁布《流动儿童少年就学暂行办法》，国家教育委员会和公安部印发关于《流动儿童少年就学暂行办法》的通知中指出：“由于各地情况差异很大，解决流动儿童少年就学问题面临一些实际困难。希望各地挖掘潜力，广开思路，根据《暂行办法》，参照我国户籍管理及地方性流动人口管理政策，认真总结经验，从实际出发，制定解决流动儿童少年就学的具体实施办法。在实施《暂行办法》的过程中，有什么困难、问题和建议，请及时反馈。”2003年9月30日，国务院办公厅转发教育部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，《意见》中指出：“在评优奖励、入队入团、课外活动等方面，学校要做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁”，“进城务工就业农民流入地政府要制定其子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。”新法第十二条最后也补充规定“具体办法由省、自治区、直辖市规定”。这些政策条文都是宏观的、抽象的，没有规定具体的操作办法，在实际中缺乏指导性和可操作性，具有很大的回旋空间和选择余地。虽然给地方留出一定的政策空间是需要的，但是政策空间不宜留的过大，应该在尊重地方自主权的同时，强调中央政策的权威性，不然，地方会以种种借口拒不执行中央政策，或者有选择的执行中央政策，久而久之，中央政策就会变成一纸空文。
其二是政策执行主体在执行政策时权责利不明确，权力分配不合理。新法规定由流入地当地政府负责民工子女的上学问题，《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中也规定：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作”，“流入地政府要制定有关行政规章，协调有关方面，切实做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作”，“进城务工就业农民流出地政府要积极配合流入地政府做好外出务工就业农民子女义务教育工作”，这样的职责划分很明确，但问题在于，国家在赋予流入地政府主要管理职责的同时，并没有赋予同等的权益，这样导致流入地政府工作积极性不高且无法承担管理职能所带来的无形压力。同样，流出地政府只有“配合”的义务而没有“管理”的职能。面对权责利不明确的政策，一些基层干部的基本对策就是“不折不扣”地执行政策，因而也就出现了所谓不计实际政策效果的机械执行。
其三是政策制定主体和政策执行主体的利益取向不吻合。保罗·萨巴蒂尔和丹尼尔·马兹曼尼安认为，任何政策的执行都可以从三个完全不同的角度来看：(1)初始政策制定者（中心）；(2)执行层官员（外围）；(3)计划指向的私人行动者（目标团体）。“尽管外围的官员很少明目张胆地违反（中心）法律，但是很多研究已表明，他们还是要大胆地行使权力实现自己的目标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。”[6]119政策制定主体制定该项政策的出发点是要把解决农民工子女的教育问题作为流动人口综合管理中的重要内容切实抓好，有利于和谐社会的构建。但是，作为政策执行主体的地方政府来说，他们并不是对流动少年儿童的教育权利漠不关心，而是担心民工子弟学校一旦合法化，办学环境得到改善，就会有更多的农村孩子流入城市就学，进城务工的农村人员更会长期呆在城市，就会给城市流动人口管理带来更大的困难[7]31-35。正是基于以上不吻合的利益取向，地方政府不得不对中央政策进行有选择的执行，尽管新法规定由流入地政府管理民工子女入学事宜，但是“择优录取”、“借读费用”等名目还是将民工子女婉拒在校门之外。哈里·哈丁(Harry Harding)在分析毛泽东时代中国的政策过程(policy process)时，将一般的政策成功执行归结为“自上而下”派学者所强调的因素，即确保组织纪律的一套重叠强化的机制。但是他同时也提到，“当政策的指示模糊不清时”，“党中央的政治精英们对政策存在严重分歧时”，以及“当有关问题的政策方案与官员自身利益相对立时”，政策的执行通常比较糟糕[8]350-351。我国各地的基层干部在实际工作中常常执行一些政策而不执行另一些政策，这已经是众所周知的事实，农民工子女义务教育政策的执行过程中也不例外。
2.政策客体方面的因素
从政策客体看，存在着政策所指向的目标群体信任度缺失的情况。政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策能否被认同在很大程度上取决于作为政策目标群体的社会公众对作为政策执行者的政府官员是否信任以及信任的程度[9]91-93。现代社会是一个不断趋于精细分工和高度专业化的社会，人们所拥有的知识只能是某一个或多个领域的知识，在一个领域的追求就意味着必须放弃其他领域知识的钻研。同样，现代政府功能的扩张，使得解决公共问题的决策具有越来越强的专业性。罗伯特·达尔更认为，政治事务最好交给那些积极参政的少数人，这些人靠他们的知识、兴趣、判断力，显示他们有能力管理一个现代化国家。为了制衡少数人统治，统治者必须从社会各部分选取，他们必须为得到一个职位而公开竞争，向选民解释他们的所作所为[10]47。
就普通公众来说，现代国家普及的基本教育保证了其具有基本的政治知识，提高了公众的政治意识，但这并不意味着公众在政策参与中都是具备充分知识能力的行为主体，而获取专业知识和政策信息的难度使得公众在正常状态下表现出一种基本的政策参与冷漠。在公众对政策的好坏、利弊无法理解、无力影响的情形下，公众常常只能选择沉默和漠然，出现所谓“政策冷漠”。如前文所述，农民工属于城里的弱势群体，由于身份原因和法律知识欠缺，该群体所面临的问题常常很难及时得到有关部门的重视和解决，长久以往，民工就对于与他们自身利益相关政策的执行不再关注，减少了对政府部门的督促，政策的执行情况也就每况愈下了。
3.政策资源方面的因素
公共政策执行的资源是指执行主体实施既定政策所需具备的客观与主观条件，如人力资源、财物资源、权威资源、信息资源和制度资源等。其中，制度因素具有至关重要的影响作用：民工子女教育问题实质上就是植根于传统体制与政策决定的身份、收入与待遇不平等的进一步延伸。这一问题形成的原因是多方面的，其中最根本的就是日益扩大的城乡差距以及与市场经济日益不相适应的体制弊端。具体表现在以下几个方面：
首先，户籍制度是影响农民工子女教育政策有效执行的显性因素。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度；1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。几十年来，中国推行户籍制度，虽然目前计划供应的商品粮已不复存在，但城市和农村二元社会结构依然存在。人们由于出身的区域不同，导致了身份上“天然”的差异，这使得农村和城市人口在经济、政治文化、教育方面享有社会赋予的不同权利，户籍制度中僵硬的、不适合时代发展的部分成了诸多矛盾和问题的“源头”之一。目前农民工子女上学遇到很大的障碍，原因就在于他们没有城市户口，于是流入地政府往往把这些孩子接受义务教育的责任推到他们户口所在地。如果户籍制度问题得不到解决，那么这些孩子即使能够暂时在城市公立学校上学，但是在升学时还会遇到障碍，无法彻底改变“边缘人”的尴尬境地。实际上，许多教育问题都与户籍制度有关。
其次，城乡条块分割的义务教育体制是影响农民工子女教育政策有效执行的因素之一。由于流动人口中占相当比例的人口举家流入城镇，使他们的子女离开原户籍所在地和受教育地。根据《中华人民共和国义务教育法》，义务教育由地方负责，分级管理。适龄儿童接受义务教育主要由其户籍所在地政府负责，教育经费则按照户籍学生数下拨。这样，当儿童随父母迁徙到城镇，原户籍所在地政府不可能再负责他们的教育，而当地政府并没有义务负责他们的教育。大量流动人口子女在离开户籍所在地的同时，也就往往意味着失学。
最后，不健全的财政制度也是影响农民工子女教育政策有效执行的重要因素。与教育体制相适应，现行的教育财政制度也是分级管理、地方政府负责。我国适龄儿童的义务教育费用在城市基本上由各级政府财政负责，而农村的义务教育费用则由乡镇级人民政府以教育统筹的形式向农民征收，这实际上就等于由农民自己掏钱解决国家要求的义务教育问题。当大批民工子女离开了农村后，由于交纳的教育统筹费用没有根据民工的就业流向在地区间划转，而民工就业所在地的城市财政体制在义务教育支出中并没有包含民工子女的教育经费，这就等于在义务教育体制中出现了一个真空地带，使一大批民工子女的义务教育失去了财政支持。
三、农民工子女义务教育政策有效执行的现实路径
义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，其实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育的制度。与其他教育制度和教育工作相比，义务教育有国家强制性、普及性、公共性等特征。全面建设小康社会、构建和谐社会等目标的提出，把解决农民工子女义务教育的困境这一问题提到了前所未有的高度。义务教育制度和政策的公平正义，是我国实现社会和谐稳定的必然要求。我们认为，有效推进农民工子女的义务教育政策的实际执行效果有以下一些主要的现实路径。
1.完善教育政策，提高政策的权威性和严密性
公共政策具有原则性与灵活性相统一的特点，它决定了任何公共政策目标的执行都具有一定的弹性。詹姆斯·安德森指出，“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。”[11]84但是同时，公共政策作为社会行动的规范，又具有强制性和刚性，也就是说，公共政策的弹性是有一定限度的。中央政府作为决策的制定机构要对现有的某些教育政策进行适度调整，尽量避免使用“应该”这类约束性不强的词汇，增加政策条文的可操作性，缩小留给地方政府“自由活动”的弹性空间，增强国家政策的权威性。同时，国家应加强调控人口流动的政策力度，在制定流动人口宏观政策的同时，必须同时考虑城市可以承受的流动人口负担，其中重要内容是流动儿童少年的流动教育负担。流动儿童教育政策必须与国家整体发展、人口流动政策相一致。对于政府允许流动的人口，政府要承担并保护他们的合法权益，包括他们的子女在流入地学校享受与户籍地居民同等受教育权利。
2.明确政府职责，建立权力分配体制
政策执行的权力配置机制包括两方面：在纵向上，表现为执行权在不同层级之间的配置，即在中央和地方政府之间，地方各级政府之间，以及同一组织内部各个层次之间存在执行权的分配问题。在横向上，表现为执行权在不同地区和不同职能部门之间的配置，我们主要将之界定为党政部门的权力配置。上述两个方面权力配置机制的不协调、不明确已经成为政策执行梗阻的重要原因[12]195-196。因此，地方各级政府要站在讲政治的高度，从大局出发，在吃透中央政策的前提下，促使其他职能部门明确分工，承担好各自的职责，加强协调，密切合作，并建立相应的权力分配体制。教育部门主要是对政策的执行进行监督和指导，基础建设部门重点关注教育基础设施的建设，财政部门要尽一切力量确保教育经费的到位，组织部门则要安排好民工子弟学校教职员工各方面的事宜，各个部门分工安排，通力合作，在可能的条件下尽量实现农民工子女的入托、入学权利，并在费用方面享受与城市学区内居民子女同等的待遇，解决农民工子女的教育问题。
3.消除城乡差别，开发新的教育资源
根据哈里斯—托达罗模型(Harris-Todaro Model)，只要城市的预期工资高于一个有保证的农村工资，农村劳动力就会在城市失业已经存在的条件下继续向城市流入。这里，城市工资有政府法令规定而高于市场均衡工资时，预期工资就可能对农村移民有刺激力[13]。所以，只要城市的预期工资高于一个有保证的农村工资，农村劳动力就会在城市失业已经存在的条件下继续向城市流入。同样，只要城市的教育条件和教育资源优于农村，也就必然会吸引越来越多的农民工子女设法进城就学。因此，从根本的方面来说，要通过政策等多种途径增加农民收入，改善农村义务教育的资源供给，以消除城乡差别，真正实现教育公平；另一方面，要充分利用现有的城市教育资源，积极鼓励社会力量创办农民工子弟学校，并要努力开发新的教育资源，这是解决农民工子女教育问题的一条有潜力的途径，但目前有些城市的管理部门对此并没有正确的认识，竟然全盘否定，这是极不可取的。对于民工子弟学校应坚持认真规范、积极扶持的态度，以政策的形式规范下来，引导其健康发展。同时，各级政府要尽一切可能保证民工子弟学校的经费、校舍、师资等资源的供给到位。
4.实现制度创新，消除执行中的梗塞
除了义务教育制度，中央应开始同时着手进行户籍制度和财政制度的改革，使之适应民工子女教育的需要。首先，以流入地政府为主推行民工子女接受义务教育的施行，在减免其杂费的同时，采用强制性手段停止借读费用的收取，若无特殊情况，学龄儿童在监护人的督促下必须完成九年义务教育；其次，淡化户籍意识和改革户籍制度，建立全国联网的电子户籍登记系统，实现城乡互通，使个人户籍成为确认公民基本身份的凭证，而不是民工子女接受城市教育的“绊脚石”；最后，建立健全财政拨款制度，合理分担公共教育经费[14]282。在教育政策的研究中最流行的是关于“金融问题”的研究……即：谁出钱?出多少?为什么付钱?[6]447针对现阶段我国农民工子女的义务教育问题，中央政府、流入地政府、流出地政府和社会各界应通力配合，采用各种资金筹措手段，保证农民工子女教育资金的落实，让农民工子女从此可以沐浴“教育公平”的阳光。
收稿日期：2006-09-07
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