对区域分配中的中央与地方关系问题探讨，本文主要内容关键词为：分配论文,区域论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，在我国经济改革和经济发展取得前所未有辉煌成就的同时，国民收入分配领域也发生了剧烈而深刻的变化。随着改革的不断深入和推进，国民收入分配流向和流量都发生了很大的变化，分配主体呈现多元化的趋势，地方利益主体的地位和作用日渐突出，收入在区域间横向转移极为活跃，经济利益摩擦和分配关系矛盾也伴随着区域间经济合作和联系的密切而频繁起来，并深刻影响着中央与地方关系的协调状态。因此，与地方利益主体相关的国民收入区域分配以及由此而形成的区域分配格局问题愈来愈受到社会的普遍关注，并成为研究分配领域中中央与地方关系问题的焦点之一。
一、区域分配及其格局对中央与地方关系的影响
国民收入区域分配是指国民收入在区域间的分配活动和关系的总和，从本质上看体现了不同区域利益主体的关系。它所形成的分配格局是指在一定时期内国民收入在区域之间分配所形成的基本比例关系，亦即指不同的区域利益主体各自在国民收入实际分配中所占的份额。区域分配格局从本质上看还体现了地方利益主体与中央之间的利益分配关系。区域分配格局是一个发展变化的动态结构，在不同的历史时期具有不同的特点。
在计划经济体制下，社会再生产以产品经济论为指导，国民收入分配是以中央政府为本位，实行单一利益主体的分配，地方只能在中央的“大锅”里舀饭。因此，中央政府采取高度集中统一的分配管理体制和与区域平衡发展战略相适应的区域收入均衡分配管理制度。历史地看，这种高度集中的计划经济管理模式，国民收入的区域均衡分配，曾经有效地集中了全国有限的资源，建立起比较完整、地区布局比较合理的工业体系和国民经济体系，奠定了国民经济的物质技术基础。但是，这种高度集中的计划经济管理体制和“大锅饭”的分配制度，因替代过多，压抑了地方和企业行为主体的积极性和创造性；因区域贡献与利益脱节，地方缺乏自主发展经济的内在动力和压力；因超越了管理的合理跨度，结果既管不了，也管不好，造成宏观经济不稳，微观经济缺乏生机和活力，经济效益和效率低下。
党的十一届三中全会以后，尤其是进入80年代以来，实行经济体制改革和对外开放政策带来了根本性变化。旧有的以中央行政权力为主体的国民收入分配方式失去一统天下的地位，市场分配方式得到迅速发展。中央对地方统收统支的“大锅饭”也改为“分灶吃饭”的财政分配办法。传统计划经济体制下以平衡为目的的区域“平衡”发展战略转向以效率为目标的“倾斜”发展战略，带来区域分配由均衡分配格局转为非均衡分配格局的变化，并呈现出非垄断化、非集中化、非凝固化的特点、地方、企业、个人所得占国民收入的比重明显增加。区域分配出现纵横交错的结构变化，包括国家的纵向分配和区域间收入横向移动的复杂运动。在市场机制作用的不断刺激下，要素、资金、信息、技术及人才在区域间的横向转移更加频繁，推动了区域间的联系、协作和资源流动，使社会资源在区域间得到重新优化配置，国民收入在全社会范围内的高效率分配和运用成为现实，从而大大提高了区域分配的效应和经济运行的效益。
改革开放以来，市场作用日益明显下的区域分配机制和区域分配政策，在鼓励人们千方百计地把国民收入“蛋糕”做大，充分动员人力、物力和财力，尽可能多地创造物质财富方面起到有效的作用，它有力地促进了生产力的发展和综合国力的增强，促进了国民经济以前所未有的速度增长，促进了新旧体制转换的进程和人民生活水平的改善与提高，这种区域分配的正效应对改革、发展和稳定诸方面产生着广泛而深刻的影响。但同时，伴随着区域分配市场化的进程和区域分配格局的变化，中央地方及相关权益主体在适应这种变化过程中产生了新的利益矛盾，各权益主体原有职能范围格局与新的区域分配运行机制间也发生激烈的摩擦，这些负效应的存在和发展，一定程度地阻碍着体制的转换，并制约着中央与地方关系的整体协调和经济的均衡发展。
（一）中央地方权益关系在总体上从集中走向分散，中央宏观调控能力有所削弱。我国的经济体制改革是从放权、减税、让利起步的，并走了一条市场取向的权力资金分散化的路子，必然从总体上带来分配结果的变化，削减中央政府集中掌握的财力。一是国家收入占国民收入分配的比重有较大幅度的下降。二是中央政府组织的财政收入在国家财政总收入中的份额不断缩小。这两个比重下降，是由传统计划经济体制向市场经济体制转变，由高度集中统收统支的国民收入分配体制向分散性分配体制转变的必然结果，它有力地支持了经济的各项改革，但与此同时，也给国家财政平衡带来严重困难，以至造成与需求膨胀、支出扩张相联系的赤字的增长。
（二）区域发展由平衡走向不平衡，差距在逐步拉大。改革开放以来，国家给东部沿海地区一些发展商品经济的特殊政策和区域分配中较大的自主权，使这些地区的经济迅速发展起来，对全国的商品经济发展起到了带头和示范的作用。伴随着东部沿海地区经济的超常发展，计划经济体制下区域发展平衡格局被打破，由差距在逐步拉大的不平衡状态所代替。这种区域发展中拉大的差距打破了传统区域均衡分配模式，代之以效率倾斜为基础的非均衡分配新格局。区域分配上的差别，又进一步加剧着区域发展的不平衡。一是由于国家对东部沿海地区实施财税、信贷、外资、外贸、价格等政策倾斜和对外开放由沿海向内地的梯度倾斜发展战略，使东部地区的商品经济迅速发展，市场机制逐步完善，在全民所有制经济发挥主导作用的前提下，社会所有制结构出现了多元化的变化，由此带来国民收入结构的多样性，与中西部地区收入结构有着明显差异。二是改革开放以来，一方面由于国家重点投资发展东部沿海地区，国民收入的纵向分配东部倾斜，使东部地区自80年代以来获得国家投资的比重不断提高；另一方面由于投资的利润率存在着较大的区域差别，中西部地区的资金受高回报率的吸引纷纷流向东部地区，使区域收入的横向转移呈现出单向流动的非均衡态势，不断扩大着东部地区的收入份额。三是由于体制转换过程中价值比例关系的严重扭曲，使得要素横向流动中区域利益补偿不足。东部沿海等发达的加工工业区利用中西部地区价值构成不全的原材料、初级产品和基础工业产品生产出多受市场调节的价格高于价值的产品去挤占市场，使中西部地区在不等价的交换中资金与价值的双重流换。
（三）产业结构由基本合理走向区域趋同与宏观失衡并存，阻碍统一大市场的形成。改革开放以来，随着国民收入分配格局的变化和利益机制的刚化，生产要素的分配出现新的倾斜，主要是多元的投资主体在利益动机支配下，片面追求速度和短期效益，投资多向加工工业倾斜。分散化的资金无序地涌向加工工业，使得一些国家用高税率限制的产品在各地竞相发展起来，导致税收杠杆产生逆向调节的负效应。在“分灶吃饭”、“地方包干”的利益格局中，地方为培植自己的财源，往往把经济发展的重点放在某些利高税大的产品产业上。而农业、能源、交通、通讯等基础产业和产品的投入不足，发展滞后，成为制约整个国民经济协调发展的“瓶颈”，形成“短线”制约与“长线”拖累并存的局面。在扭曲的比价关系和市场利润的导向下，为防止原材料和大量的特价补贴外流，地方多采取经济保护主义措施，竞相出台优惠政策，使得区域物资自我配套、产业结构趋同，市场分割愈演愈烈，严重阻碍着商品生产和商品流通及统一市场的形成和宏观产业结构的优化，导致国家整体利益损失，并最终制约着区域经济的发展。
从过去那种中央高度集权下的“均衡”区域发展战略和分配格局转变到中央、地方分权下的“倾斜”区域发展模式，无疑是一种巨大的历史进步，它反映了经济体制上的重大变革。但这也只是我国新旧体制转换过程中的过渡阶段，在“倾斜”模式走完了利大于弊的历程之后，区域发展战略还要进行改进和完善，实行非均衡结构优化发展战略。与这种区域发展战略相适应，区域分配也要进行调整，既要注意到我国区域经济发展不平衡的现状，将区域经济贡献与区域分配挂起钩来，也要充分考虑到宏观经济与全局发展的需要，实行“适度差距分配”模式。
二、正确处理中央与地方分配关系的政策思考
要正确处理中央与地方关系，防止区域分配格局变化带来的负效应成为经济进一步发展和社会稳定的制约因素，消除或减弱市场经济条件下权益主体间的摩擦与矛盾，就要从宏观上积极探索新形势下的新规律，掌握新特点，制定新对策，以促进中央地方关系的整体协调和整个国民经济的持续健康发展。
在我国实行社会主义市场经济条件下，财政作为国民收入分配的主渠道和国家调控国民收入分配的有力杆杠，以及制定分配政策引导与制约各种分配关系的主导环节和财力分配的调控中枢，其职能范围比过去广泛得多，对经济的稳定和发展有着至关重要的作用。财政政策变化对区域分配及其格局也有着极为重要和直接的影响作用。由于财政分配是以国家为主体的分配，所以财政分配行为实际上是政府行为的外化，体现着国家政策、规定和反映着政府的活动范围和方向。在国民收入分配中，要正确处理中央与地方政府的分配关系，就要以财政分配关系为中心内容来研究，并从总体上把握如下几方面的基本政策与要求：
（一）保证全国统一政策和中央宏观调控能力。我国是一个地域辽阔、人口众多、地区经济发展不平衡的发展中国家。坚持中央的统一领导和保持全国政令的统一，是保持国家统一的前提。在社会主义市场经济形成和运行过程中，在分配领域强调保持全国的统一政策和中央掌握宏观调控权，是指基本的、重大的政策、政令、法规等全国必须统一，不得变通。坚持了这一点，就是坚持了中央在分配上的领导权和调控权。
在社会主义市场经济条件下，国家的宏观调控是国家对国民经济运行的总体管理，引导国民经济的运行走势和方向，消除各种消极因素，为微观经济的运行创造一个公平合理的、既充分竞争又可控有序的宏观环境。也可以说，国家宏观调控的作用是校正市场自身存在的缺陷和局限，弥补市场作用的失效和失灵。所以，宏观调控主要以全社会的利益为本位，以解决社会经济发展中的矛盾为主要内容，以间接管理、运用经济法律手段为方式。保证中央宏观调控能力的主要方面有：一是要保证具有调控经济总量平衡的能力。这是中央政府为实现宏观平衡，保持经济稳定协调增长，而对货币收支总量、财政收支总量和外汇收支总量的调节与控制。市场经济运行表现出周期性波动的特点，中央运用财政、货币等分配手段进行需求管理，以缩小经济周期性波动的幅度，抑制通货膨胀，促进充分就业，从而保障经济的协调稳定发展。二是要保证具有调控经济结构优化的能力。这种能力主要是通过财政预算和税收杠杆来实现的。中央通过财政税收手段的有效运用，对产业的区域布局进行宏观调控，促进区域间的横向经济联合和分工协作以及区域经济网络的形成，促进区域经济协调发展和宏观经济结构优化，使资源在区域间进行均衡有效地配置。中央还要对跨地区部门的社会公共需要，诸如关系到国民经济命脉的能源、交通、通讯等社会基础设施的适应性发展和不断进步，基础科学、尖端科学的不断提高等予以全社会范围的组织和保障。三是保证具有调控利益关系配置的能力。中央要运用财政货币政策和经济法规等手段，调节社会分配关系，弥补和纠正市场机制作用下分配过程中出现的不尽合理状态和缺陷，从根本上解决收入分配不公和交换不等价等弊端，理顺地区利益分配关系。
（二）坚持中央财力主导地位和兼顾地方利益。一个强有力的中央政府是管理国家大事，凝聚全国各地区、各族人民的组织保证，所谓“强有力”的重要内容之一，就是强大的财力。中央实施宏观经济调控也需要必不可少的财力作保证。财政是实现国家统一政策、统一政令和宏观调控的基础，财权、财力过度分散，中央政府依靠地方生活，要保证政令统一是困难的。因此，中央掌握必要的财力是国家统一，经济发展，社会稳定，长治久安的需要。
1994年我国通过实行分税制财政体制改革，确立了中财力的主导地位，使中央在财力有上较多的机动余地，并能通过财力利益机制的诱导作用影响地方财政，改变财政包干体制下“资金向上流动”为“资金向下流动”。中央通过建立科学合理的财政纵横调节的再分配机制，对地方实行规范化的转移支付制度，运用各种不同形式的返还、补贴等措施，强化财政杠杆作用，强化中央宏观调控能力，体现国家的宏观决策意向，形成中央对地方实施宏观调控的新格局。在坚持中央财政主体地位的同时，也非常照顾地方利益，给予地方一级财政所必须具备的财权，并划给一定的主体财源。地方政府除承担本地区公益事业外，还承担一部分经济建设的任务，这就在事权上同西方市场经济发达国家有很大的不同，财政支出的范围比西方公共财政要宽，没有与事权相适应的财力是难以成事的，因而，必须保证地方财政掌握必要的稳定收入，并在保证政令统一的基础上，地方享有充分的自主权。做到既注意“适当集中”，又强调“依法自主”，既考虑保证中央必要的支出和宏观调控能力，又充分照顾地方利益和考虑区域经济差别，兼顾中央和地方的双重利益。
（三）注意发挥中央和地方两个积极性。市场经济是以社会分工为前提的，地方作为相对独立的经济主体，体现了社会分工。地方政府做为经济主体承担着一定的社会职能并具有特殊的经济利益。这种由社会分工形成的职能和利益，既是市场经济得以广泛发展的条件，也是市场经济发展的内在动力。承认和维护地方政府的这种职能作用和特殊利益，使地方能够成为真正独立的利益主体，充分发挥能动性，实行自主经营和对外开放政策，因地制宜地发展地区经济是具有非常重要意义的。市场经济条件下的中央与地方政府的分配关系也以分工为前提，各级之间是分工协作关系，处在不同层次的权益主体都有各自的经济目标和经济利益，属于大系统中的子系统，可以相对独立运行。有关全国性基本的重大财经分配政策法规的立法权，应由中央集中掌握，以保持全国的政令和政策统一；有关区域性的财经法规的操作权、解释权的办法与制度，应该给予地方适度的自主权和立法权，按照一级政权、一级事权、一级财政、一级预算的原则，中央和地方各司其职，各负其责，因地制宜，分级理财，建立起上下协调的新型分配关系。分税制财政体制根据中央地方政府间的事权划分，按照税种划分中央、地方财政收入，规定与之相适应财权与财力，并设立中央、地方两套税务机构，建立中央税收和地方税收体系。但中央与地方财政的关系仍然是主从关系，不是并列关系。即使实行彻底的分税制，中央财政的功能作用仍然大于地方财政，并能通过各种形式引导影响地方财政。这时中央与地方的职责划分趋于明确，地方政府和财政的自主权大为增强，在保证中央统一领导、统一政令的前提下，在基本法规定的范围内，地方人大可以根据本地实际制定实施办法和某些地方税种的单项法规，有确定征收范围、税率、税额、起征点以及开征、停征、减免税的权利。地方可以独立审定财政预算，根据经济发展水平和生活习惯规定地方预算支出结构和开支水平等。从而建立起新型的、与市场经济相联系的、充分调动中央和地方两个积极性的政府间收入分配制度和分配运行机制。
（四）坚持效率优先和兼顾社会公平。我们在处理中央与地方分配关系坚持效率优先，就是要在分配制度、分配政策等方面有利于促进社会生产力的发展，促进社会经济效益的提高，鼓励把国民收入分配的蛋糕做大，为实现社会公平，实现共同富裕创造物质基础。低效率只能带来社会的普遍贫穷而不能带来真正的社会公平。由于国民经济作为一个整体，它的发展要求生产要素在全国范围内流动保持一定的均势，这就要求政府必须正确处理不同区域的比较利益，在效率优先的前提下兼顾社会公平。如果区域发展差别任其扩大，形成发展的“两极”，则引发出的不仅是经济问题，还将对政治和社会的稳定产生不利的影响，同时，区域间也难以形成分工协作的格局，地区优势、资源潜力难以得到充分的发挥和挖掘，从而在整体上阻碍现代化的进程。
逐步缩小区域经济发展差距的重要手段之一是建立科学的财政转移支付制度。但不发达地区的发展，除中央财政给予转移支付资金补贴以外，最关键的是给予与发达地区相同的政策待遇、享有充分的自主权，让地方因地制宜，自主经营，不断增强“造血”机能和自我发展能力。所以，在一部分地区先富起来，从而带动其他地区也富起来的波浪式前进的共同富裕过程中，除了事关全局的发展战略和产业政策的特殊需要外，一般应严格遵循价值规律所要求的等价交换、公平竞争原则。中央对地方纵向分配要为地区之间的平等竞争创造条件，其办法自然不是要减缓发达地区的发展，而是要加快不发达地区的发展，既资助不发达地区，也鼓励发达地区，使各区域经济和居民生活大致有同等条件，促进区域间开展平等竞争。中西部不发达地区在享有充分自主权的前提下，可以制定各种优惠政策，放活所有制，利用自己的优势与特长，广泛吸引各方面的资金和技术，大力发展市场经济，不断拓展财源渠道，改善经济财源结构，根据自己经济发展优势建立支柱产业和培植主体财源。同时，国家要把对区域的政策倾斜和产业倾斜有机地结合起来，特别是要对中西部地区的经济发展给予重点扶植，纵向投资重点要逐步西移，加大对中西部地区的投资力度，对农业、能源、交通、通讯、原材料等基础产业和基础设施的发展给予重点支持。也要鼓励和扶持中西部原材料产地发展加工工业，从而迫使东部地区的加工工业向高附加值、高技术含量、外向型发展，推动全国的产业结构升级。在理顺价格、实行等价交换的价格政策基础上，解决区域利益补偿不足的矛盾，缩小或消除“政策差”的影响。促进地区经济合理分工、各展其长、优势互补、协调发展，形成分工协作的发展格局。逐步实现生产力布局的合理化和各种资源的有效利用，从而实现共同富裕和高效率基础上的社会公平。
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