秦汉御史大夫的职能，本文主要内容关键词为：御史大夫论文,秦汉论文,职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容提要】 御史制度是我国封建社会的监察制度，秦汉时期是它的初创阶段。随着封建社会及皇权政治的不断发展，御史制度经历了一个由确立到逐步完善的过程，主要表现在：由职权混乱不清、主管事务繁杂到专门监察职能的确立。这种变化可从秦汉御史大夫职能的演变过程中略见一斑。御史制度的演进过程与封建政治的发展系系相关，研究秦汉御史制度的发展变化，对深入了解封建社会的监察制度乃至封建政治的沿革大有裨益。
【关键词】 御史大夫 监察制度
我国古代监察制度有一个历史演进过程，它是封建政治发展到一定阶段的产物，是进一步加强皇权的结果。很长时间以来，人们一般认为，御史大夫是从秦王朝起设立的“最高监察官”，①钱穆先生则认为，御史大夫“主管监察。御史大夫职权，不仅监察中央及地方政府，同时并监察及皇宫之内。”②所以一谈及御史大夫便自然与监察相连，往往把御史大夫当成监察总长。实际上，御史大夫在秦及西汉是副丞相，而不是最高监察官。这个问题对了解我国古代监察制度的起源、演变有不可忽视的意义，故论述如下：
一
御史之职最早见于商代甲骨卜辞，③先秦时期是国王的亲信，其职权就是掌管图书典籍，议定法令和传递诏书。④《汉书·百官公卿表》里并未谈及御史大夫具有监察职能，拥有监察权的是御史中丞。
《汉书·朱博传》对御史大夫的监临权有较详尽的记载，哀帝时，大司空朱博上奏“高皇帝以圣德受命，建立鸿业，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁。”文中指出，御史大夫是肃正法律政纲之官，总领二千石以下官吏，并对上对下都有监察之权。
从客观上讲，秦始皇是以专权闻名于世，所以侯生，卢生认为他“天性刚戾自用，……专任狱吏，狱吏得亲幸，博士虽七十人，特备员弗用。丞相诸大臣皆受成事，倚辩于上。”丞相在此时，不过是皇帝的御用工具，除了有上奏议事权之外，“天下之事无小大皆决于上。”既然如此，君权与相权的矛盾相对和缓，丞相根本无法构成对君权的威胁，皇帝就无需设监察官监督丞相。事实上，史籍中也的确找不出御史大夫监临丞相的事例。御史大夫和丞相共同上奏议事，具有行政职权。“秦初并天下，令丞相御史曰……”“丞相臣斯、臣去疾、御史大夫德昧死言……”⑤
汉初一改皇帝专权的局面，黄老思想主张“君道无为，臣道有为”，丞相的权力得到充分的施展，从而达到“丞相所请，靡有不听”⑥的局面，皇帝也无力设监察官监临丞相。据《汉书·萧何传》载：刘邦与萧何可算莫逆之交，萧何为汉代制定典章制度可谓功劳卓著。可刘邦对萧何存有戒心，萧何为了博得刘邦的信任，在楚汉对峙于京、索时，派遣“子孙昆弟能胜兵者悉诣军所”。而御史大夫周苛却因受汉王信任而独“守荥阳城”，周昌则“常从击破项籍”。⑦既然他们是监察官，为何不直接派在萧何身边，以备不测呢？曹参为相国后，“举事无所变更，一遵萧何约束。”从而成为人们经常使用，并借以证明汉初实行无为而治思想的典型史料。“惠帝怪相国不治事，以为‘岂少朕与？’便命参子曹窋质问参‘君为相，日饮，无所请事，何以忧天下乎？”曹参不但没有“改邪归正”，反而振振有词地说：“法令既明，今陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎？”惠帝对此大加称善。⑧这个例子反映出二个问题：一是惠帝非常软弱，缺乏胆识，更没有统治经验，他只有依靠丞相来治理朝政，而且对其言听计从，处于这种境况下的皇帝，自然不会派人去监临丞相，退一步讲，即使监察出丞相有错，对此也无可奈何，设监察官又有何意义呢？二是丞相应是“掌丞天子，助理万机”，“上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职。”⑨所以丞相应以“忧天下”为己任，“不治事”就是渎职行为，理当是监察官应监临的范围。按照正常程序，应该由御史大夫前去督责，可惠帝并没有派御史大夫，而是派身为中大夫的曹窋前去质问，至少可以说，皇帝并没有把御史大夫看成是监察官。
据《史记·吕太后本纪》载：
“平阳侯窋行御史大夫事，见相国产计事。郎中令贾寿使从齐来，因数产曰：‘王不早之国，今虽欲行，尚可得邪？’具以灌婴与齐楚合从，欲诛诸吕告产，乃趣产急入宫。平阳侯颇闻其语，乃驰告丞相、太尉。……太尉行至，将军吕禄亦已解上将印去，太尉遂将北军。
然尚有南军。平阳侯闻之，以吕产谋告丞相平，丞相平乃召朱虚侯佐太尉。太尉令朱虚侯监军门。令平阳侯告卫尉‘毋入相国产殿门’。吕产不知吕禄已去北军，乃入未央宫，欲为乱，殿门弗得入，徘徊往来。平阳侯恐弗胜，驰语太尉”。
这条史料同样说明了两个问题：第一，御史大夫掌国家机要，这是由他所处的地位决定的。他是皇帝的家臣，就在宫中办事，吕产等人没有必要背着他议论国家机密，平阳侯才能“颇闻其语”。第二，御史大夫曹窋在其中只是个通风报信的角色，他既无行政决策权，也无军事权，在遇紧急情况时，除了“驰告丞相、太尉”外，便一筹莫展。可是对相国吕产来说，吕产与人密谋发动宫廷叛乱，可是大逆不道之事，因为吕产并没有把曹窋当作监察官，所以才使曹“闻之”。由于曹窋泄密，吕氏之乱才遭败露。
如此说来，秦及汉初，御史大夫并没有对丞相实行过监察，对上的监临自然也就不存在了。
秦汉时期，对中央及地方的百官有较严密的监察制度。在封建政治中，宰相的基本权力有两方面：一是议政权，另一个则是监督百官执行权。⑩前引《史记·陈丞相世家》在谈到丞相的职责时说“使卿大夫各得任其职焉”就已包括了监督权。丞相是掌管行政的最高长官，他具有这两种职权，表明在封建政治中行政与监察权并没有完全分离。御史大夫是“丞相之副，九卿之右”，他自然与丞相一样都具有对下的监察权，所以，秦汉时期在日常政治生活中，主持监察百官工作的是丞相，而不是御史大夫。需要行施监察权时，皇帝总是诏令丞相、御史大夫共同行施。汉文帝时，淮南厉王刘长“不用汉法，出入警跸称制，自作法令，数上书不逊顺”。丞相张苍、御史大夫冯敬等共奏请“论如法”。于是“上即令丞相、御史逮诸县传淮南王不发封馈侍者，皆弃市”。(11)《汉书·景帝纪》载：中元六年，景帝下诏“车骑从者不称其官衣服，下吏出入闾巷亡吏体者，二千石上其官属，三辅举不如法令者，皆上丞相御史请之”。武帝时期依然如此，元狩六年，武帝下诏，“遣博士大等六人分循行天下……详问隐处亡位及冤失职，奸猾为害，野荒治苛者，举奏。郡国有所以为便者上丞相、御史以闻”。(12)据《汉书·车千秋传》载：“巫蠱始发，诏丞相、御史督二千石求捕，廷尉治。”
据《西汉年纪》卷三引《汉仪》载：“惠帝三年相国奏御史监三辅郡，察以九条，察有司讼者，盗贼者，伪铸钱者，恣为奸诈者，论狱不直者，擅兴徭赋不平者，吏不廉者，吏以苛刻故劾无罪者，敢以踰侈及弩十石以上者，作非所当服者，凡九条。”由此可知，汉代御史监三辅郡源于惠帝时期，但此时并没有形成定制。值得注意的是，御史大夫监三辅郡并非它自身的职能，而是相国提议他去执行的。《汉书·景帝纪》载，景帝后元二年，景帝以“岁或不登，民食颇寡”，认为是“或诈伪为吏，吏以货赂为市，渔夺百姓，侵弁万民。县丞，长吏也，奸法与盗盗，甚无谓也。其令二千石各修其职，不事官职耗乱者，丞相以闻，请其罪。”这条诏令明令丞相监督二千石等官吏，官吏不遵法度，御史可闻，也可不闻，丞相则必须过问。至少可以说，在实行监察的过程中，御史大夫不过是丞相的副手。如果御史违法，丞相有权督察。“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史。”(13)
综上所述，御史大夫作为副丞相并不是最高的监察官，这种论断并不会因为以下事实而改变：
一是自秦以来就有监御史，很明显，他是执行监察作用的御史，虽归御史大夫管辖，但仅为多种职能中的一种，不能因此认为御史大夫就是专职监察官。因为汉代御史常以其职掌而名为“××御史”，如“符玺御史”就是掌管符玺的御史，“治（持）书御史”是“掌以法律当其是非”。(14)尤其是“绣衣御史”就更为明显，《汉书·百官公卿表》师古注曰：“衣以绣者，尊宠之也。”这根本就是一个带职执行其种特殊任务的御史，一般是“逐捕‘盗贼’，治理大狱”。(15)它并不是御史大夫的固定属官，其他官吏“衣绣衣”也同样具有这种职能。
《汉书·咸宣传》载：
盗贼滋起，……大群至数千人，擅自号，攻城邑，取库兵，释死罪，缚辱郡守都尉，杀二千石，为檄告县趋具食；小群以百数，掠卤乡里者不可称数。于是上始使御史中丞、丞相长史使督之，犹弗能禁，乃使光禄大夫范昆、诸部都尉及故九卿张德等衣绣衣持节，虎符发兵以兴击，斩首大部或至万余级。”
监御史不过是监察郡国守相的御史而已，正如不能因为御史府有“符玺御史”“持书御史”就认为御史大夫是符玺、持书总长一样，也不能因为有个“监御史”就认为御史大夫就是监察总长。
二是朱博所谓的“总领百官，上下相监临，历载二百年。”《汉书·朱博传》紧接朱博这句话的是“故事选郡国守相高第为中二千石，选中二千石为御史大夫，任职者为丞相，位次有序，所以尊圣德，重国相也。今中二千石未更御史大夫而为丞相，权轻，非所以重国政也”。综观西汉前期的13位御史大夫，任职前秩在中二千石者只有4位，即中尉周昌、典客冯敬、太仆刘舍和卫尉直不疑，占总数的1/3还不到。这种为朱博所赞美的制度在汉初根本就没有很好实现，说明朱博的说法并不十分严谨，我们自然有理由怀疑“上下相监临”在当时的可信性了，大概应归结为朱博本人对二百年前的事也未必完全了解。当然，至于朱博为何有此断论，还有待作进一步的探讨。
那么御史大夫作为副丞相在秦及汉初究竟具有哪些职权呢？
从《汉书·百官公卿表》中可以看出，御史大夫是兼有家、国两任的一个特殊官吏。他具有两种职能：一是家臣中的“侍御史之率”，二是国臣中的“副丞相”。在秦及汉初，不是皇帝专权，就是丞相权重，御史大夫作为家臣的特色极为浓烈，国臣的特性反而被掩盖了。
御史是由先秦时期国王的亲信发展起来的，秦及汉初依然保留了这种特色。秦灭楚后，秦王“以其冠（楚冠）赐近臣御史服之”。(16)《史记·李斯列传》载：秦二世时，丞相李斯下狱后，赵高为了置他于死地，“使其客十余辈诈为御史、谒者、侍中，更往覆讯斯。”谒者是“掌宫殿掖门户”的官吏，侍中则是在宫中侍奉皇帝的人，均属于皇帝身边的亲信，御史的地位自然也很明显。赵高就利用这一点，采取逼供的手段，使李斯不辩真伪，当秦二世真派使者来试探时，李斯“以为如前，终不敢直言，辞服”，而招来杀身之祸。由于御史是皇帝的亲信，他基本是皇帝的代表，反映皇帝的意图，经常接受皇帝临时性的指派。《史记·秦始皇本纪》载，始皇三十五年，因侯生、卢生“造谣惑众”而逃之夭夭，“使御史悉案问诸生。”三十六年，为东郡陨石之事，“遣御史逐问。”《史记·蒙括列传》又云：秦二世胡亥欲杀蒙毅“遣御史乘传之代”。
汉景帝时期，国家渐入多事之秋，当时所面临的问题主要有两方面：一是对外的匈奴问题，一是对内的诸侯王国问题。此时的诸侯王国已构成对专制主义中央集权国家的严重威胁，其尖锐性已达到白热化的程度，御史大夫就成了协助皇帝解决这种危机的合适人选，这是由御史大夫的特性所决定的。升任御史大夫的人一般资历较浅，与丞相相比，地位较低，丞相为“金印黄绶”，御史大夫是“银印青绶”。他虽有家、国两任的双重性，却没有行政实权。皇帝既可以临时授予他某种特殊权力，也可以根据需要随时收回，灵活性很大，主动权完全操纵在皇帝手中。况且御史大夫本身就是皇帝亲信，他掌握国家机密，“实居主任秘书的地位，以直接于天子”。(17)他对皇帝忠心耿耿，绝无两心，皇帝从中选拔“任职者为丞相”。御史大夫为了升迁，竭力讨得皇帝的赏识，他对皇帝只能唯命是从，哪里还敢有非份之举？汉初，丞相多以功臣入相，文景时期，升任丞相，首先要按高祖时大臣的功劳大小，论资排辈。皇帝所面对的都是以父辈自居的丞相，皇帝召见丞相的礼仪非常繁琐，“丞相进见圣主御坐为起，在舆为下”，还有谒者为之赞唱，(18)而见御史大夫的礼节却简单得多，况且他们就在宫中，指使极为方便，他便成了皇帝的御用工具，完全听凭皇帝的指挥。
晁错的事例极为典型。据《汉书·晁错传》载：“晁错为内史，错数间言事，辄听，幸倾九卿，法令多所变更。”他出任御史大夫后，即“请诸侯之罪，削其支郡。”当景帝按惯例“令公卿列侯宗室杂议，”他们对此却“莫敢难”，只有身为“皇亲国戚”的窦婴才敢“争之”。显然，晁错此时所凭借的并不是御史大夫的权威，而是身后景帝的皇威，他的权限已大大超越了丞相，如与皇帝“议出军事”，甚至“欲令上自将兵，而身居守”。这种状况充分体现了封建政治中人治的特色。御史大夫才华横溢者，皇帝可以授权让其施展；无才能者，只“承上旨”也无伤大局。陶青任御史大夫长达七年，舆论对其并无异议，而任丞相后，却被认为是“娖娖廉谨，为丞相备员而已，无所能发明功名著于世者”。(19)
然而，御史大夫权重于丞相的行为毕竟不合常规，终究会触犯到丞相和其他大臣的利益，从而引起他们的强烈不满，结果必然是由丞相名正言顺地发动大臣弹劾御史大夫，以各种名义奏请皇帝诛杀。这反映出景帝对相权过重的事实已表示不满，希望御史大夫能助他一臂之力，当然，真正的变化则在汉武帝时期。
秦及汉初，御史大夫的职权，主要有以下几项：
1.掌图书计籍 这个职权是继承先秦御史职权的结果。《汉书·张苍传》载：“（张）苍乃自秦时为柱下御史，明习天下图书计籍。”《萧何传》又云“沛公至咸阳，诸将皆争走金帛财物之府分之，何独先入收秦丞相御史律令图书藏之。”才使刘邦“具知天下阨塞，户口多少，强弱处，民所疾苦者。”所以刘邦路过曲逆，“顾问御史曰：‘曲逆户口几何？’对曰‘始秦时三万余户，间者兵数起，多亡匿，今见五千户。’”(20)御史大夫掌握着天下的图书计籍，所以了解各郡县户口的变化情况，从而可以为统治者的行军作战及制定政策，提供准确的数据和情报。刘邦之所以能占据敖仓这个粮食基地，最终战胜项羽，与他占有秦的图书计籍是分不开的。
2.起草审议奏章 御史即所谓的主文书起草的“草制之官”。丞相及大臣的意见，均由御史大夫上奏皇帝。形成诏书的程序是这样的：皇帝认为可行的便直接“制曰‘可’”，否则均要下群臣议，然后由皇帝决断。皇帝决断后，往往要“制诏御史”，其作用有二：一是让御史奉诏起草，然后交御史大夫审阅；二是由御史府下发“丞相承书从事下当用者，如诏书”。(21)据《汉书·高帝纪》十一年二月诏：“御史大夫昌下相国，相国酇侯下诸侯王，御史中执法下郡守。”1961年日本学者大庭脩利用出土于居延地湾的八枚简，按照诏书的书写格式，将下达诏书的时间及简文内容的内在联系，完成了复原元康五年诏书册的基本研究。他认为御史大夫在实施皇帝的政策方面，发挥着秘书官的作用。(22)所以，《汉书·高帝纪》王先谦补注引沈钦韩曰：“是时未有尚书，则凡诏令，御史起草，付外施行。”这种“制诏御史”的文字在史书中大量出现，不胜枚举。(23)在起草诏书的同时，御史大夫还要对诏令进行最后审核，如果认为不合理，有权拒绝接受。《汉书·周昌传》：周昌任御史大夫后，刘邦欲废太子立赵王如意，“昌庭争之强，盛怒曰：‘陛下欲废太子，臣期期不奉诏。’”
3.举荐官吏权 御史大夫举荐官吏的权力，据《通典·选举一》卷十三载：“汉高祖初，未遑立制。至十一年，乃下诏曰：“贤士大夫既与我定天下，而不与我共安利之，可乎？有肯从我游者，吾能尊荣之。以布告天下。其有称明德者，御史、中执法、郡守必身劝勉，遣诣丞相府，署其行、义及年，有其人而不言者，免官’”。又据《史记·萧相国世家》：“秦御史欲入言征何，何固请，得毋行。”
4.肃正朝仪 关于这一职权仅见于《汉书·叔孙通传》，叔孙通“定汉诸仪法，……御史执法举不如仪者辄引去”。
除此之外，御史大夫与丞相具有一些共同的职责，如上朝奏议、弹劾百官等等，但这均是在丞相率领下，共同执行的，而非御史大夫的独立职掌。御史大夫，虽然在丞相之下励行一定的监督权，但这仅仅是他作为副丞相的职能之一。所以，御史大夫不是最高的监察官。
二
西汉中期，尤其是汉武帝时期，“朝廷多事，”武帝在政治、经济和军事等方面实行了一系列的改革，一改过去清静无为的政策，希望大有作为：一是进一步打击和削弱诸侯王国的势力，使之不再构成对专制主义中央集权的威胁。二是调动全国的人力物力，大规模地进行反击匈奴的战争，制止匈奴贵族的野蛮掠夺，为封建经济的发展创造一个和平安定的环境。三是实行选官和吏治方面的改革，以培养选拔更多的人才，维持统治机构的活力，提高办事效率。四是在经济上实行一系列旨在限制土地兼并，稳定小农经济，保证封建政府财政来源的改革措施。
武帝改革官僚体制的关键是建立“中朝制”，旨在削夺丞相的权力，所以自任出身布衣的公孙弘为丞相之后，“李蔡、严青翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈氂继踵为丞相。自蔡至庆，丞相府客馆丘虚而已，至贺、屈氂时坏以为马厩车库奴婢室矣。”(24)但中朝成员的职权并不大，他们只是皇帝的参谋，不可能代替外朝官执行行政职能。只有加强御史大夫的行政职能，才能达到限制丞相权力的目的，御史府的行政职权使愈来愈强化，其组织也日趋庞大。“（武帝）元封元年，御史止复监。后御史职与丞相参增吏员凡三百四十一人，分为吏，少吏属。”(25)
在相权受压制的同时，御史大夫却极为活跃。张汤就是这个特殊历史时期的产物。张汤任御史大夫后，“每朝奏事，语国家用，日旰，天子忘食。丞相取充位，天下事皆决汤。”他甚至直接“承上指”主持经济改革事宜。(26)武帝时期，其他御史大夫亦如此，据《汉书·石庆传》载：元封四年，“关东流民二百万口，……公卿议欲请徒流民于边以适之。上以为（丞相石）庆老谨，不能与其议，乃赐丞相告归，而案御史大夫以下议为请者。”儿宽“位至御史大夫，御史大夫未有及宽者也。”(27)而在武帝死后，御史大夫桑弘羊实际成了外朝的总领，才出现了在盐铁会议上舌战众儒的场面。尤其是《汉书·霍传》中，武帝疾，在“并受遗诏，辅助少主”的大臣中，有大将军霍光、车骑将军金日碑，还有御史大夫桑弘羊，唯独没有丞相车千秋，尽管霍光后来提到与车千秋“并受遗诏”，但至少可以说御史大夫桑弘羊在武帝眼中地位比丞相车千秋重要。
显而易见，雄才大略的汉武帝此举是别有用心的。他在使用中朝官分割丞相议政权的同时，又利用素有近臣职掌的御史大夫来分割丞相的付外执行权。其实，御史大夫本来就是副丞相，实施行政职责也是合情合理的，但对御史大夫本身来讲，一但具体接触了外朝事务，他的内朝职掌也便宣告结束。他若参与内朝事务，须由皇帝加“给事中”，(28)如不参与内朝事务，便俨然成为纯粹的外朝官员，命运也因此与丞相紧紧相连了。与此同时，御史中丞这个内外相维的官吏，便在日常政治生活中显得日趋重要，占据了御史大夫作为皇家近臣的位置，并充分发挥其监察职能。御史中丞“受公卿奏事，举劾按章”(29)甚至对御史大夫也有监临权。(30)在霍光诛杀桑弘羊之后，再没有出现过权重于丞相的御史大夫，这并不在御史大夫本身，而是霍光专权的结果。
由于御史府和丞相府在职能上的日益靠近，时人习惯称其为“两府”或“二府”。这种称呼大概出现于昭宣时期，因为至少在武帝后期，“两府”还不是丞相府和御史府的专称。据《汉书·刘屈氂传》：“其以涿郡太守屈氂为左丞相，分丞相长史为两府，以待天下远方之选。”师古注曰：“待得贤人当拜为右丞相。”武帝之后，“两府”的称谓大量出现于史籍。如《汉书·杜延年传》中有：“常与两府及廷尉分章”的字句。如淳注曰：“两府，丞相、御史府也。”另见《汉书·萧望之传》：“西羌反，汉遣后将军征之。”张敞以“国兵在外……国事颇废”建议让罪犯入谷边地以赎罪，“于是天子复下其议两府，丞相、御史以难问张敞。”《汉书·刘向传》有“今二府奏佞谄不当在位，历年而不去”的记载，如淳注曰：“二府，丞相，御史大夫府，亦曰两府。”《汉书·翟方进传》中也有“故事，司隶校尉，位在司直下，初除，谒两府”的记载。谷永在推荐薛宣为御史大夫时，则有“宣考绩功课，简在两府，不敢过称”的说法。
在处理一些重大事务时，丞相和御史大夫均是“共奏言”，然后，皇帝“章下丞相御史案验”。(31)《汉书·丙吉传》记载：宣帝“诏召丞相、御史，问以虏所入郡吏，吉具对，御史大夫卒遽不能详知，以得谴让”。这与汉初文帝问政于右丞相周勃、左丞相陈平(32)不谋而合，说明丞相和御史大夫已充当了过去左右丞相的角色。
然而，这一时期，御史大夫和丞相虽并称“两府”，但在职权上仍然存在许多异同。我们不妨参照安作璋先生《秦汉官制史稿》一书所列丞相的职责范围，与御史大夫作一比较研究。
首先谈谈相同之处：
1.选用官吏之权 御史大夫和丞相一样具有选用官吏之权。每遇地震等灾异，皇帝便下诏丞相御史荐举“贤良方正”，以备参选。《汉旧仪补遗》卷上载：“武帝元年，令郡国举孝廉各一人，诣御史举试，拜为郎中。”御史府似乎还有考核官吏之权。在实际政治生活中亦是如此，《汉书·孙宝传》载：“御史大夫张忠……上书荐（孙）宝经明质直，宜备近臣，为议郎，迁谏大夫。”所以，御史大夫韩安国因“所推举皆廉士贤于己者”，“士亦以此称慕之。”(33)
2.弹劾、诛罚百官之权 汉武帝时，“博士徐偃使行风俗，偃矫制，……御史大夫张汤劾偃矫制大害，法至死。”后来终军奏“请下御史征偃即罪”。说明御史大夫也具有弹劾、诛罚百官之权。有时甚至是丞相和御史大夫共同弹劾。《汉书·韦玄成传》，韦玄成在父亲死后，“当袭爵，以病狂不应召。……而丞相御史遂以玄成实不病，劾奏之。”
3.封驳、谏诤之权 御史大夫的封驳、谏诤之事屡见于史籍中。如《汉书·公孙弘传》“迁御史大夫，时又东置苍海，北筑朔方之郡。弘数谏”。《汉书·夏侯胜传》载：宣帝即位后，欲为武帝立庙乐，夏侯胜却认为武帝“亡德泽于民，不宜为立庙乐。”“于是丞相（蔡）义、御史大夫（田）广明劾奏胜非议诏书，毁先帝，不道。”而御史大夫薛广德“为人温雅有酝籍，及为三公，直言谏争”。(34)御史大夫有时也和丞相一起封驳。如《汉书·王嘉传》，汉哀帝欲封宠臣董贤，“心惮（丞相嘉），乃先使皇后父孔乡侯傅晏，持诏书视丞相、御史，于是嘉与御史大夫贾延上封事。”因为这是御史大夫的职责，所以在儿宽任御史大夫后，“以称意任职，故久无有所匡谏于上，官属易之。”(35)师古注曰：“易，轻也。”
4.总领百官之权 御史大夫同样具有总领百官之权。史籍中有御史大夫“总领百官”的说法，在日常政治生活中依然如此。据《书汉·公孙弘传》载：公孙弘为御史大夫后，有人指责他“位在三公，奉禄甚多，然为布被、此诈也”，公孙弘不但承认自己“为布被”，还声称“自九卿以下至于小吏无差”。
《汉书·萧望之传》中有“（杨）敞幸得备列卿，以辅两府为职，不敢不尽愚”的说法。正因如此，昭帝时，在霍光等人策划的盐铁会议上，助御史大夫桑弘羊与“文学贤良”舌战的人，除了御史府的成员外，还有丞相府中的丞相史。
其次谈谈不同之处：
1.秩禄在丞相之下 御史大夫为丞相之副，地位自然低于丞相，《汉书·百官公卿表》臣瓒注引《茂陵书》曰：“御史大夫秩中二千石。”与自太常到执金吾的九卿相同，其秩禄之低是显而易见的。所以在成帝绥和元年（公元前8年）改制时，御史大夫改大司空，与大司马，“皆增奉如丞相。”(36)御史大夫“朝奏事会庭中，差居丞相后，丞相谢，大夫少进，揖”。(37)他要格外尊重丞相，“丞相有疾，御史大夫三日一问起居。”(38)《汉书·萧望之传》云：萧望之以“百姓或乏困，盗贼未止，二千石多材下不任职”为由婉转地指责丞相不称职，宣帝却认为萧望之“意轻丞相”，不但将其下官“诘问”，而且左迁太子太傅”。
2.辅佐丞相 实施行政权 御史大夫从两方面辅佐丞相：一是在政治上以典章制度为依据，为丞相提出施政建议。据《汉书·刘屈氂传》载：武帝征和二年秋（公元前91年）戾太子叛乱，“会夜丞相司直田仁部闭城门，坐令太子得出，丞相欲斩仁。御史大夫暴胜之谓丞相曰‘司直，吏二千石，当先请，奈何擅斩之。’丞相释仁。上闻而大怒，下吏责问御史大夫曰：‘司直纵反者，丞相斩之，法也，大夫何以擅止之。’胜之皇恐，自杀。”暴胜之阻止丞相斩司直是以典章制度为依据的，丞相认为合理，才采纳了这个建议。二是监督百官的违法行为，为丞相提供可靠的考功依据。宣帝时，“诏使丞相御史问郡国上计长吏守丞以政令得失。”(39)说明丞相御史都有掌管郡国上计的权利。但承相实行的是行政监督，他根据百官政绩优劣，“岁竟，丞相课其殿最，奉行赏罚而已。”(40)可对百官政绩“殿最”是否属实，丞相并不详知。其实，一些地方官往往在上计时，弄虚作假“欺谩”朝廷，“以辞其课。”“郡国恐伏其诛，则择便巧史书于计簿能欺上府者，以为右职。”(41)鉴于这种状况，“御史察计簿，疑非实者，按之，使真伪毋相乱。”(42)这是从法律角度协助丞相，检查百官政绩虚实。
3.丞相掌握外朝的最高权力 御史大夫与丞相虽然充当了汉初左右丞相的角色，但两者的职权却有差异，丞相掌握外朝的最高权力。政绩出现失误，皇帝指责丞相、御史，但常常受处罚的却只有丞相害。据《汉书·于定国传》载：“上（元帝）始即位，关东连年被灾害，民流入关，言事者归咎于大臣。上于是数以朝日引见丞相、御史。入受诏，条责以职事。……丞相于定国上书谢罪。”同样，《汉书·薛宣传》“会邛成太后崩，丧事仓卒，吏赋敛以趋办。其后上闻之，以过丞相御史。遂册免（丞相）宣”。因为御史大夫仍然是丞相的副手，他自然没有理由受到处罚。
这种政治下的御史大夫，在某种程度上改变了过去相权过重的局面，也弥补了丞相才干的不足。他要对丞相的论议有“所拂”，他和丞相均要对皇帝的决策“有所匡谏于上”。(43)在人治的政治生活之下，皇帝认为丞相“明习政事”，则御史大夫“数处駮议，……率常丞相议可”。(44)反之，则“赐丞相告归，而案御史大夫以下议”。当然，皇帝更希望他们“同心辅政”。所以“凡丞相有阙，则御史大夫以次序迁”。(45)武帝之后，两府命运相连，丞相的地位受到压制，御史大夫也同样受到排挤，因为他已没有了近臣的特权。武帝死后，昭帝继位，外戚霍光以大司马大将军身份兼领尚书事。“政事壹决于光。”“视宰相亡如也。”(46)
然而，丞相掌握外朝最高权力的结果，并没有从本质上改变丞相一人统领外朝事务的局面，也没有最终达到提高工作效率的目的，所以迫使成帝在绥和元年实行改制。关于改制的原因，祝总斌先生认为根源不在所谓的君权与相权的矛盾，而是为了保证统治质量的结果。这种看法是符合当时的历史实际的，这可以从丞相与御史大夫之间的关系中得到证明。据《汉书·朱博传》载：何武奏请改制的理由是“政事烦多，宰相之材不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治也”。为此建议改御史大夫为大司空，其目的是为了“备三公官，各有分职”。实际却是有其名而无其实，大司空并没有独立的职权，与御史大夫的职能并无差别，从而造成“御史吏百余区井水皆竭”的混乱局面。时人以为改三公“职事难分明，无益于治乱”。哀帝时，大司空朱博建议恢复御史大夫原名，可不久又复改为大司空。几度反复，终没有从实质上解决问题，直到东汉光武帝时，去“大”名司空，其职责为“掌水土事，……凡四方水土功课，岁尽则奏其殿最，而行赏罚”。(47)其他二公，司徒主民事，司马主军事。至此，三公职责的划分才算明确。划分的结果，既达到了加强君权，分散、削弱相权的目的，又解决了“职事难分明”的问题。
注释：
①张晋藩：《中国法制史》。
②钱穆：《中国历代政治得失》。
③参见陈梦家的《殷虚卜辞综述》及张亚初、刘雨的《西周金文官制研究》。
④关于前两种职能，安作璋在《秦汉官制史稿》中有详尽记述。第三种职能参见《周礼正义》卷32索隐“周秦皆有柱下史，谓御史也，所掌及侍立恒在殿柱之下”。《战国策·赵二》“敝邑秦王使臣献书于大王御史”。
⑤《史记·秦始皇本纪》。
⑥《后汉书·陈忠传》。
⑦《汉书·周昌传》。
⑧《史记·曹相国世家》。
⑨(20)(32)《史记·陈丞相世家》。
⑩祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》。
(11)《汉书·淮南厉王刘长传》。
(12)《汉书·武帝纪》。
(13)《通典·职官14》卷32。
(14)(47)《后汉书·百官志》。
(15)安作璋等：《秦汉官制史稿》。
(16)(38)卫宏：《汉官仪》卷上。
(17)曾资生：《中国政治制度史》。
(18)《汉书·翟方进传》师古注引《汉旧仪》。
(19)《汉书·申屠嘉传》。
(21)谢桂华等：《居延汉简释文合校》。
(22)大庭脩（日）著、林剑鸣译：《秦汉法制史研究》。
(23)参见严可均《全汉文》卷一至卷九，皇帝共下“制诏××”27条，其中“制诏丞相、太尉、御史大夫”有2条，“制诏丞相、御史（大司空）”5条，而“制诏御史”为20条。
(24)《汉书·公孙弘传》。
(25)卫宏：《汉官旧仪》卷上。
(26)《汉书·张汤传》。
(27)《汉书·刘向传》。
(28)《汉书·魏相传》。
(29)《汉书·百官公卿表》。
(30)《汉书·萧望之传》载：因萧望之暗指丞相不称职，宣帝以望之“意轻丞相，乃下侍中、建章卫尉金安上，……御史中丞王忠并诘问望之。”
(31)《汉书·韦玄成传》。
(33)《汉书·韩安国传》。
(34)《汉书·薛广德传》。
(35)(43)《汉书·儿宽传》。
(36)《汉书·朱博传》。
(37)《汉书·萧望之传》。
(39)《汉书·王成传》。
(40)《汉书·丙吉传》。
(41)《汉书·贡禹传》。
(42)《汉书·宣帝纪》。
(44)《汉书·于定国传》。
(45)永瑢（清）：《历代职官表》卷18。
(46)《汉书·霍光传》。