论学校与学生的行政法律关系，本文主要内容关键词为：行政论文,关系论文,学校论文,法律论文,学生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40-0118 [文献标识码]A [文章编号]1001-4799(2002)04-0072-04
教育法调整的领域十分广泛而复杂，因而教育法律关系也极为多样与繁杂。仅就学校 内部的法律关系分析，不仅涉及到学校与教师、学校与学生、学生与学生、教师与教师 等不同主体间发生的法律关系，而且某一对主体间如学校与学生间的法律关系也是极为 复杂的。在具体的情况下，它有可能是教育民事法律关系，也有可能是教育行政法律关 系，更有可能成为教育诉讼法律关系。储宏启先生认为，“学校与学生的法律关系就不 是行政法意义上的行政法律关系，而只能是民事法律关系……学校与学生之间所发生的 纠纷，因此也只能是民事纠纷”[1]，否认学校与学生间法律关系的多样性与综合性。 笔者认为，这种观点有失偏颇，学校与学生间的法律关系远非仅指民事法律关系，在民 事法律关系之外，应当还存在着行政法律关系。
一、行政与行政法律关系
行政在汉语中有二义，一是行使国家权力进行公共事务的管理，二是指组织内部的管 理工作。因此，为了公共利益而行使的外部行政与为了组织内部的效率而行使的内部行 政都是行政的应有之义，不可偏废其中之一。在行政的过程中，必然会产生行政关系。 不论是外部行政还是内部行政，都会使社会关系变成上与下不对等的关系，即不具备平 等、自愿的特性。这是行政关系与民事关系的本质区别。外部行政以国家强制力等国家 权力为基础，在行使行政权的过程中，人们只能服从，内部行政也是如此。例如，在企 事业单位中虽然员工平时有批评建议权，参与组织管理权，但在具体的管理过程中，被 管理者并无就此项指令与管理层讨价还价、协商解决的权力。他们的选择也只有一个， 服从，否则就是违规违纪。就行政关系本质特点而言，内部行政与外部行政都能体现。 因此，从理论上讲，行政法的调整对象是行政关系，既包括外部行政关系，也包括内部 行政关系。
但从现行法律法规考察，行政法实际调整的行政关系则是特定的。它只是一定范围的 行政关系，而不可能是全部行政关系。某些行政关系，特别是某些内部行政关系，往往 留给组织内部的制度、纪律、职业道德规范或政策去调整。因此，由行政法所调整的行 政关系即行政法律关系在现实形态上要比行政关系狭窄、具体。
现实中，行政法学意义上的行政法律关系是指行政法所调整的行政关系。所谓“行政 关系”，是指行政主体因行使行政职权和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制 监督主体发生的关系，以及行政主体内部相互之间的关系。所谓“调整”，是指法律赋 予关系双方当事人以实体和程序上的权利，规定双方当事人实体和程序上的义务，使相 互关系的进行能适应立法者所欲确定的某种秩序状态。行政法律关系主要有三种类型， 行政管理法律关系，行政法制监督法律关系及内部行政法律关系。行政管理法律关系是 作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织因行使行政职权而与作为行政相对人 的个人、组织而发生的关系。行政法制监督法律关系是作为被监督对象的行政主体和国 家公务员因接受行政法制监督而与作为行政法制监督主体的国家权力机关、司法机关、 专门行政监督机关以及人民群众等发生的关系；内部行政法律关系是指国家行政机关系 统内部上下级行政机关、平行机关之间，行政机关与所属国家公务员之间，行政机关与 被委托组织、个人之间以及被授以组织与所属执法人员之间而发生的各种关系[2](P12- 14)。因此行政法学意义上的行政法律关系并非只有行政管理法律关系。
尽管行政法律关系有数种类型，但不管何种类型的行政法律关系，其主体之一必为行 政主体。行政主体是指能以自己名义行使国家行政职权，作出影响行政相对人权利义务 的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中能作为被告应诉的行 政机关或法律法规授权的组织[2](P45)。最典型最主要的行政主体是行政机关。此外还 有被授权组织及被委托组织，如各种行业协会，它们往往依照法律法规的授权，管理本 行业广泛的行政事务；在我国城乡普遍设立的诸如治安保卫委员会和主要在一些大中城 市设立的联防队等等则是接受公安机关的委托行使某些行政管理职能。一般而言，社会 组织、团体、企事业组织、基层群众性自治组织被法律、法规授权后，被行政机关委托 后也能成为行政主体。因此判断一个非行政机关的组织是否有行政主体的关键，在于它 是否有因法律法规的授权或者国家机关的委托而赋予的行政权力。
二、学校的权能分析
学校在现代社会中的定位是事业组织，它接受教育行政部门的领导与管理。在与教育 行政机关的法律关系中，它是行政相对人。随着场景的变化，当它管理学生时它能否成 为行政主体呢?
学校是培养年轻一代健康成长的重要场所，其社会价值在于促进年轻一代的社会化， 使其身心受到符合社会要求的影响。为达此目的，我国的教育法明确了学校对学生的管 理权力。《中华人民共和国教育法》第18条2、3、4、5款规定，学校有权“组织实施教 育教学活动，招收学生或者其他受教育者，对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处 分，对受教育者颁发相应的学业证书”。而《普通高等学校学生管理规定》及《技工学 校学生管理规定》等教育行政法规更是明确学校对学生从入学到毕业在校阶段的管理权 限和管理制度。因此，学校对学生的管理是经过相关的法律法规授权的，而依法治教也 要求学校管理学生必须依据相关的法律法规，不得与其相违背。
学校对学生的管理，从内容上看分为学籍管理与日常行为管理。学籍管理包括入学与 注册，成绩考核，升级与留级、降级，休学、停学、复学与退学，毕业证的发放等内容 ，它是学校对学生实施管理的主要内容，也是学校行政的重中之重。学籍管理的重要渠 道是制度管理，即校方通过建立一套规范、严密、科学的规章制度来规范、教育每一个 在校的学生。制度管理的特点在于它的权威性及不容置否性，任何个体在制度面前都是 渺小与微不足道的，都处于绝对服从的地位。这样一来，作为制度管理者的学校与作为 被管理者的学生之间的关系，就是上与下的不对等的行政关系。除了学籍管理外，学校 还必须通过教师具体的教育教学行为来对学生进行日常行为管理。尽管现代教育理论一 再强调教师与学生之间的平等、民主的人际关系，并把它作为实施有效的教育行为的先 决条件，但教育社会学的理论却断然否决真正的师生平等。因为教师与学生在学校组织 中是异质成员而非同质成员，他们的社会学特征完全相背。教师在学生面前，既有作为 高文化阶层的一面——文化传递者，又有作为高社会阶层的一面——社会代表者与成人 。更为重要的是，教师也是班级的正式权威，或日常制度的权威——组织管理者，而学 生则是文化学习者，社会未成熟者及被管理者。因此，教师与学生不是一般意义上的异 质成员，而是在社会责任上(文化传递者与文化学习者)与社会地位上(社会代表与社会 未成熟者)都分属两极的异质成员，这样，师生之间就易于形成以支配——服从为普遍 特征的人际关系。这是任何人都无法回避的社会事实。即使教师本人努力谋求师生关系 平等，也很难根本改变这一事实。教师与学生之间的平等说到底只是作为公民的平等， 它不可能取代或完全弥补师生之间的社会角色差异，只要这种差异依然存在，那么，师 生之间便容易形成支配——服从关系。这种不对等的特殊人际关系具有很强的行政色彩 ，在一定程度上说，它是一种行政关系。师生之间基于角色差异而产生的行政关系，既 是教师受学校委托组织管理学生的结果，也是他们行使《教师法》所赋予的教育教学权 利所必须的。
可见，为了促使学生向着符合社会要求的方向变化，学校的中心工作是对学生进行有 效的组织与管理，以保证教育活动的顺利展开。学校对学生无论是制度的宏观管理，还 是通过制度权威——教师的微观管理，都会使学校与学生形成行政关系，而不只是民事 关系。
三、学校管理学生的属性——是外部行政抑或内部行政
储宏启先生认为学校的行政管理与行政机关的“行政管理”有区别，指出前者是“私 人行政”，是一般社会组织对其内部事务的组织和管理，带有勤务性质；而后者是“公 共行政”，是国家行政部门基于公共利益对公共事务的组织和管理[1]。由此，我们可 推论，判断行政管理内外属性的关键在于管理的目的——为“大家”还是为“小家”及 管理对象的身份属性——是组织内部成员还是组织外部成员上。
如上所述，校方对学生的管理以学籍管理为主，同时辅以日常行为管理。而学籍管理 不带有勤务性质，它不是服务性的，不含有使学生更好地生活的目的。其着眼点在于代 表国家要求具有特定身份属性的对象——作为受教育者的学生更好地社会化。另外，学 校对学生的组织和管理其根本目的在于保障教育活动的顺利开展，以实现自己的办学宗 旨——为国家和社会培养造就合格的年轻一代。因此，学校对学生的管理，从根本上说 ，是为了国家和社会的公共利益，并非为了学校自身的利益。因为学校严格管理学生的 最大受益者是社会而非学校本身，基础教育阶段尤其如此。学校严格管理的结果是使在 校学生受到更好的教育，形成更加良好的素质，这样的学生是社会的一笔宝贵财富，是 无可估量的隐性价值所在。但已是潜在人才资源的学生对学校的用处远远逊于对社会的 用途，绝大多数学生为社会所用，并没有留下来为学校工作。当然，在现实社会中，学 校严格管理的结果会使自己的办学声誉良好，社会地位提高，从而为校方赢得较好的经 济效益和社会利益。但办学的宗旨绝不可能是为了一校之私，在为社会与为学校的问题 上如没有一个正确的选择，就很可能本末倒置，而无法得到社会的认同。我国的《教育 法》对此有明确的规定，办学不得以营利为目的，必须为了社会的公共利益。
《中华人民共和国教育法》明确规定，学校有对受教育者进行学籍管理，实施奖励或 处分的权利，学校管理权限的范围，只能是本校学生，这是不言而喻的。本校的学生， 是学校的组织内部的一员还是外部的一员呢?从教育学的角度来看，学生当然是学校内 部的组成人员，因为撇开教育对象，学校教育便无从谈起，学校以学生的存在为前提， 学生是构成教育活动的一个基本要素。但从社会学及法学的角度来看，学生在学校中的 身份并末如此肯定。第一，如前所述，学生是不同于教师的异质成员，不仅在社会学特 征上分属两极，而且在法律特征上也极不相同。学校及教师享有教育权，而学生则享有 受教育权；学校与教师的法律关系是内部法律关系，因为教师为学校所聘任，与学校之 间有劳动合同关系，二者在组织目的上同一，经济利益上一致：而学生与学校之间在组 织目标上不一致，学生上学是为了自我实现，而学校办学是要通过对学生的加工改造而 贡献于社会，而且学生上学并非为了从学校获取经济利益，也不可能将求学作为当前的 谋生手段。因此，国外很多学者认为学生并非学校的内部组成人员，是学校的顾客(Cli ent)。我们可以说学生与学校之间没有行政隶属关系，从法律上讲，学生是学校组织以 外的社会成员。但学生又不可能将教育当成商品与学校平等交易——学生不能说不要教 育尤其是义务教育，在“交易”中他们只有买的权利没有弃权的权利；学生不能就商品
(即教育)的属性提出要求，如选择课本、教师、教学组织形式等等。学生只能在现有的 教育制度中接受管理与教育，正是基于此，他们才与学校发生联系。学校与学生就如同 派出所同其辖区内的居民一样，只不过学校与派出所所管理的事务有所不同而已。学校 是教育制度的执行者，实施者，而教育制度的执行与实施，正是国家教育行政的重要内 容。因此，从这个意义上看，学生与学校不能形成平等的民事法律关系，我们不能否认 学校与学生之间行政法律关系的存在，这种行政法律关系是基于行政管辖而产生。同时 ，我们必须看到学校对学生的行政权与教育权紧紧相连，在很多情况下，行政权是由教 育权转化而来的。比如，对学生予以勒令退学是学校行政权的一个方面，其基础就是对 学生进行处分教育的权利，在教育权的行使达不到管理的目标时，就会有行政权的形成 与使用。
综上所述，笔者认为学校对学生的管理不是内部管理，是为实施国家的教育制度而进 行的外部管理，从本质上看，它就是行政法学上所谈的公共行政。因此，学校与学生在 有些场景中的关系肯定是行政法意义上的行政法律关系，它在学生以其独特的身份属性 (受教育者、文化接受者、被管理者)与学校发生关系时而产生，此时，学校是行政主体 ，如毕业证、学位证的发放、开除学籍、推荐保送生等等环节中所体现的校生关系。这 些行政法律关系相当特殊，与教育关系紧密相关，前者以后者为基础。从这个意义上讲 ，我们必须强调学校行政权的行使应该遵守教育规律，以育人为基本原则。
近年来，各地都有高校与学生就毕业证的发放、学位的授予、开除学籍等问题发生法 律纠纷，这一类型的案件被称为新型的行政诉讼案。在全国首例大学生诉学校拒发“两 证”行政诉讼案发生后，全国行政法学会会长应松年指出：“学校，尤其是国家设立的 、在教育部备案的高等院校，应是国家法律法规的授权机关。……特殊行政部门的行政 权利，应受国家行政法规的监督与制约”，“法院能够受理这个行政案件，是一个突破 ，是我们国家依法治教，依法治校的良好开端”[3]。而另一位资深的行政法学家也指 出：“学校与学生这类关系不同于普通民事主体之间平等的法律关系，而是具有管理与 被管理，命令与服从等性质的行政关系。在很多国家，这类关系引发的争议通常均纳入 行政诉讼范围，所以用行政诉讼解决此类争议不仅必要，而且可能”[4]。正是由于这 些学者的努力，才有后来的刘燕文诉北大拒授学位案，王青松诉北科大侵权案等多宗教 育行政诉讼案。因此，如果在理论上不承认学校与学生间的行政法律关系的存在，势必 在司法实践中导致处于弱势群体的学生维权无门，救济权利得不到保障；也势必使学校 成为无人监督的特殊行政主体，严重影响我国教育法制的建设。
收稿日期：2000-11-22
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