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一、社会保障制度的性质
社会保障制度是市场经济中一种保护社会弱势群体的制度，是社会现代化和文明化的重要特征。社会保障制度从人人都可能成为弱者（生病、失业、衰老等）的层面上体现了公平原则，从工作者免除了由于市场竞争失败而无法生存的后顾之忧，因而积极参与竞争和承担风险的层面上体出了效率原则。从这个意义上说，社会保障制度是现代社会兼顾公平与效率协同发展的一种先进制度。
不过，在社会一体化解决社会保障问题的操作实施过程中，社会保障制度其实是以名以上的经济公平（每个工作者平等缴费或交税而获得平等的受保障权利），引导出实际上的道义公平（经济弱者受到经济强者平等的扶助）和经济上的不等价交换（实际收入转移发生在较富人流向较穷人、多工作者家庭流向少工作者家庭、年轻一代流向年老一代、少病者流向多病者、工作能力强者流向工作能力弱者等等）。因此，社会保障制度存在着“过度实施”的隐患，在实施中必须注意道义公平与经济公平之间的协调与平衡。一旦社会保障实施水平过高，使得经济上的不等价交换超过了道义上的公平，社会保障制度也会损害效率。这种效率损害通常发生在两方面，一是因正常工作者承担过高的社会保障成本而降低其工作的积极性；一是因受保障者享受过高的社会保障而人为降低其在生产活动上的贡献。尽管中国目前的社会保障实施水平普遍不高，但仍然需要注意“过度实施”的危害。在当前，尤其需要防止某些地区存在的受保障者平均收入超过工作者平均收入的现象的蔓延。
总之，社会保障制度是经济社会发展到一定水平上的必然产物。但是，它的实际发展状况离不开具有一定社会历史和文化背景的具体经济环境。它在发展过程中还需要根据其与经济增长的互动关系进行相应的调整。只有同时适应一定社会的公平价值观和效率准则的社会保障制度，才可能是一个稳定、规范和有效的社会保障制度。
二、当前社会保障制度的最大困难
中国的市场化改革和建成社会主义市场经济的目标提出了建立社会保障制度的要求，经过十余年的努力已经取得了一定的进展和成就。如据最新统计，最低生活保障制度已经在全国全面建立（近100%的城市和97%的县）。基本养老保险的覆盖面达到86%，企业离退休人员的养老金按时足额发放率已达到98%。国企下岗职工进入再就业中心率达96%，进入中心者签订社会保障和再就业协议比率达94%，下岗职工基本生活费领取率达到90%。1999年的全部基本养老保险基金、失业保险基金、基本医疗保险基金、职工大病医疗和离退休医疗社会统筹基金、公伤保险基金和生育保险基金都全面收大于支，扭转了前几年出现的社会保障基金当期赤字的现象。
但是，对于中国的社会保障制度建设和运行中的问题，我们还是不容乐观，要意识到其中的严重困难和潜在危机。我国社会保障制度中目前存在的最突出问题是，社会保障开支增长迅速，社会保障基金来源不足，社会保障面临收不抵支而可能难以为继的危险。
一个社会究竟需要多大规模的社会保险基金？首先，从社会保险支出方面来看。在理论上，社会保障支出的规模与社会就业者的规模和实际保障支出对象的规模之间存在一定的客观比例关系。任何试图人为地改变社会保障支出的余地都是很有限的。这可以用一个简单模型来说明。
如果以r代表缴费率，以n代表实际受支付者占相关缴费总体的比率，以s代表受保障者原有收入的替代率，那么，三者之间客观上保持这样一种函数关系。r=f(n,s)(0 假定有一个由十个人组成的社会，每个人的工作月收入为1000元。现在开始建立社会保障制度，重点在养老、失业和医疗方面。这个社会面临着一个退休，退休率(n)就是10%。为了维持退休者的原来90%的收入水平（目前，中国已满35年工龄者的平均退休收入替代水平为88%），即s=90%，其他工作者的养老保险缴费率(r)就必须是工资的10%。如果是两个人退休（退休率20%），为了维持其80%的原来收入水平，其他工作者的养老保险缴费率就必须是20%。这一理论推导，与当前城镇养老保险的现实状况基本相符。即目前离退休职工占城镇职工和离退休人员之和的比例为19.7%，同时企业平均负担的养老保险金支出与工资总额的比率为20%左右（个别城市还初步建立有个人账户养老金，其缴费比率为6-7%，但这在全国来看并不普遍），离退休人员的收入替代率为80%左右。这样，从模型中可得到的第一个结论是，养老金缴费率必须与退休率基本相等。 当然，这里的理论思路是现收现付制而非积累制。虽然，从理论和长远上看，个人性的积累制在保障资金来源上比较稳妥。但是，我们的现实困难却是现收现付制性质的。到1999年底，养老保险基金收支平衡后仅有滚存余额734亿元，仅够支付当年基本养老金的38%，根本谈不上积累制（当然，个人帐户制和积累制可以进行试点，但是要发展到实际起作用的规模尚须时日——如有专家估计要到20年以后）。问题还在于，由于企业数量和企业职工的减少以及企业效益的改善困难，养老金停缴和欠缴状况严重，政府财政为了实现“两个确保”经常救急。近几年，养老基金在总量上出现了当期赤字，在结构上困难地区和行业发放拖欠时有发生。关键的问题在于，养老基金赤字在短期内可以用“救火”的方式应对，中长期要解决每年1925亿元的基本养老保险支出，怎么办才最好？ 回到模型，假定现在出现了一个失业者。为了对他进行救济，工资总额中需要另外拿出10%以保障他70%的原来收入水平（目前，德、法、意、西班牙等国的失业救济金上的收入替代率为60～70%）。如果把两个退休者暂时算入工作者，这里的失业率就是10%。因此基于同样原理，我们可以得出第二个结论：失业保险缴费率必须与失业率基本相等。目前，城镇的登记失业率为3.1%，失业保险基金的缴费率为3%（单位的2%和个人的1%）。所以，二者基本上是平衡的，可以满足现收现付的需要。从1999年的情况看，全年月平均的失业保险发放对象为101万人，不到登记失业人数的20%，所以失业保险基金还可用于救济下岗职工和进行培训等方面。 目前在这方面的最大问题是，下岗职工的救济水平与下岗职工规模是失衡的。据目前所见到的中等计算口径，1999年底有国企下岗职工652万人（暂不计算其他企业下岗职工约285万人），每人每年需要基本生活费和各项保险缴费5400元，每年共需352亿元。按照我们从模型得出的结论，以652万人加入失业人口（570万人左右）则会将失业率提高到6.6%左右（或再加入其他企业的285万人则失业率达到7.1%左右），因此，失业保险缴费率也需要达到6.6%（或7.1%）。但是，目前除了3%的失业保险基金以外，并没有一个补充下岗保险部分的其缴费率必需在3.6%（或4.1%）左右的“下岗保险基金”。按照目前的职工工资总额的规模（9875亿元），这个“下岗保险基金”的规模也应当保持在每年355亿元（或40亿元）以上。不过，作为一种替代，国家推行的是下岗职工基本生活保障机制。 从1999年全年的下岗职工基本生活保障金“三三制”筹资情况看，失业保险基金调入企业就业服务中心的金额为40.9亿元，远没有达到1/3（即117.3亿元）。有下岗职工的企业70%左右为亏损企业，根本无法完成其1/3的筹资任务。财政筹资的部分在经济发展较好的地区完成较好，但在东北、西北和内地一些地方财政较为困难的地区，也有拖欠等不良情况发生。所以，尽管为弥补另外两个来源的不足，政府财政在下岗职工基本生活保障资金上的贡献实际上达到71%（1999年），但是据调查，目前仍有80%左右的下岗职工得到的月平均收入处在300元以下的水平，有的地方甚至仅为150元左右。为了实现这方面的“两个确保”，中央财政也不得不经常进行应急性“兜底救济”。 在医疗保险方面，目前医疗的社会保险方面的大问题，虽然主要是实行医药分开和医政分开改革，以提高医疗行业的效率和杜绝医疗腐败和浪费的问题，但是，在基本实现医药分开和医政分开以后，要建立城镇的统一基本医疗保险制度和农村的合作医疗保险制度，资金的缺口也会非常巨大。从医疗保险的支出方面看，首先是基本医疗保险。按照已经正式实施基本医疗保险制度的城镇职工为469.9万人和年支出保险金16.5亿元的水平（1999年），全国11773万城镇职工需要开支基本医疗保险金约为413亿元。这个金额占城镇职工工资总额（9875亿元）的4.19%。其次，看职工大病医疗保险和离退休医疗统筹保险的支出情况。目前该方面基金的总参加人数为1471万人，全年从基金支出的医疗费用为53.9亿元，按此水平人均须支出366.42元，以全国有关人员15503万人（在岗职工11773万人和离退休人员3730万人）的规模计算，这方面每年需要开支的医疗保险金潜在数额约为568亿元，占职工工资份额的5.75%。这两个方面需要的医疗保险全年支出规模为981亿元，占城镇职工工资总额的比重为9.94%。这意味着，职工的综合患病率也在9.9%左右的水平。应该指出，这个医疗保险支出的水平是不高的，尤其是考虑到个人必须支付一定比例的医药费的改革和医药费大幅度上涨以来，有病不上医院看的城市居民的比例已达到50%左右（《北京青年报》2000.7.24）。 但是，按照目前实行的医疗保险缴费制度，即使是这一医疗支出水平都可能难以维持，面临医疗保险基金入不敷出的危机。依照前面的理论模型，不难推论出第三个结论，即医疗保险的总缴费率必须与医疗保险的实际支出比率基本相等。但是，目前企业或单位负担的医疗保险缴费为工资总额的6%，个人的医疗保险缴费为2%，二者之和为8%。尚有约相当于1.94%工资总额规模的所需医疗支出没有来源保证。在实行中，这表现为企业、单位或财政的额外开支，医疗费报销的长期拖欠等不规范现象。从将来建成覆盖全国城镇范围的医疗保险体系来看，每年需要弥补这个空缺的资金量约为192亿元。从医疗费的收入方来看，这一资金规模大致上与目前全国医院每年靠售药获得的盈利即200亿元相当。这意味着，建立医疗方面的社会保险制度也需要大量资金，而目前尚无确定的资金来源。 三、关于当前困难解决思路的探讨 从以上养老、失业、医疗保险的目前发展情况看，要在我国建立社会保障制度，首先面临的就是如何确立一个稳定、规范、有效的资金来源问题。作为建立社会保障制度第一步，在全国城镇范围内建立覆盖全体城镇职工的一体化的基本社会保障制度，需要为每年约3700亿元的社会保障开支建立稳定的基金来源。按照市场经济国家的通行做法，以及中国十几年来的改革探索，中国目前大致确定的目标是建立所谓“三支柱”式的社会保障制度。但是，由于收入水平和观念的限制，个人商业保险和个人帐户保险的普遍建立步覆艰难。但是，未来相当长一段时期看来还是需要以社会统筹保险为主。按照目前的工资总额，3700亿元的社会保障开支意味着37%左右的缴费率。在社会统筹的各类保险基金中，国有和其他企业目前承担的缴费率按照要求为30%左右，但因经营困难、国企大幅缩减和非国企缴费机制尚未规范等原因，这方面的缴费率一直没有达到要求，基金来源也难以为继。个人在社会统筹中的缴费率是3%。剩下的部分来源于政府财政，按照规定应当为4%的缴费率，金额为395亿元。但是，由于政府财政的“兜底”义务，1999年政府在社会保障方面的支出占财政收入的比重已接近11%，金额为1100亿元左右。按此计算，政府财政实际负担的缴费率为11%，企业实际负担只有23%。 由此可见，“三支柱”的社会保障制度，其实只有一个支柱在起支撑作用。大多数学者担心，由于“一个支柱”中的企业资金来源的不稳定和财政支出缺乏专户和大量来源，按照目前的目标难以建立一个牢靠的社会保障制度。因此，需要寻找建立中国社会保障制度的其他途径。 目前较为流行的，是一种所谓“归还欠帐”或“归还欠债”思路（据《中国保障》杂志近期对全国有关专家的一次调查，86.6%的人对此持赞同态度）。在此，有必要对这一思路作出一些分析。该思路认为，城镇40岁以上的职工和退休人员，是一个特殊的群体。他们在改革以前参加工作，得到政府关于终身就业和各种福利的承诺，同时工资中的保障部分被“预先扣除”，只是得到维持基本生活的低工资。改革后，政府的承诺随着市场化推进而取消，变成主要由企业来负责职工的社会保障。但是，随着传统企业在竞争中越来越处于不利地位，这些职工纷纷下岗和失业。于是，这些没有工作的人员既没有市场经济下的个人因过去缴费和积蓄而有权享有的社会保险和商业保险，又没有计划经济下政府承诺的各种福利待遇。这些人的社会保障处于某种“体制真空”状态。作为解决的办法，应当将改革前其工资中“预先扣除”而没有用于他们的福利，而是用于国有资产投资的那部分资金，再以某种方式（变现、上市或给所有权等）来“归还”给他们。 这种思路的优点，看起来是可以从现有国有资产中切除一块，以“一次总付”的方式，一次性全面解决社会保障制度建立的问题。这样，既可以减轻企业和个人的负担，又可以免除各级政府频频“救火”的压力。但是，如果从理论上看，其负面效应可能比正面效应更为明显。 一是不大符合公平原则。改革前的建设成就，是全国社会各阶层工作者在低收入低报酬原则下共同努力工作和作出贡献的结果。把这里的“贡献”视为“欠帐”是不妥当的。如果仅仅补偿国企职工的“贡献”，那么中老年农民、公务员、教师、士兵等其他阶层的“贡献”怎么办呢？在建立和建设新中国的过程中以青春、鲜血和亲人生命作出过贡献的所有人士，现在都面临住房、教育、交通、通讯等基本需求方面的市场化的冲击，对这些人怎么办？是不是也要从国有资产中切除更大的一块来补偿这部分更大比例的国民呢？如果回答是肯定的，国有资产的承受能力显然不足。如果回答为否，那么现代社会保障制度的公平原则不就被付诸东流了吗？ 二是不符合效率原则。中国当前的许多问题需要在经济增长和发展中解决。如果切除一大块国有资产（约为1/5，即1.8～2万亿元，社会保障支出以其20%的收益率计算），将会严重影响中国的投资和经济发展速度，使得目前面临的诸多问题（如失业、企业效率不佳、技术升级缓慢、通货紧缩等）更是雪上加霜。目前国有经济在基础设施、国防建设、高新技术、基础产业和重化工业领域仍然发挥着举足轻重的作用。国有资产缺乏效益的部分预期收益很差，不大可能转移作为社会保障基金的来源；国有资产有效益的部分往往在国家的基础设施和基础产业中发挥着重要作用，具有庞大的社会效益和经济效益，对其大幅度地缩减或其收益的大幅度转移，将可能会对国民经济增长全局产生较为不利影响。 三是不大符合中国特有的渐进改革思路。中国改革的成功不是来自完全打破过去既有的利益格局，而是在基本不改变既有利益格局的前提下，通过利用经济增长和发展的收益增量，在增长和发展过程中，来解决改革所面临的困难问题。而给少数人大幅度地切除和转移国有资产，就意味着巨大的收入分配变化。使得全社会绝大部分的利益受到不平衡分配方式的冲击。利益的巨大不平衡将会使人们对改革产生抵触情绪，从而妨碍改革的进一步推进。 四是不具有现实可行性。“切块”手段并不是符合市场经济原则的解决办法。因此，运用该手段来解决社会保障问题，会不恰当地引导人们“向后看”和“算旧帐”，引导人们向政府清算自己所承担的改革成本或代价。从而，容易将人们的注意力转移到改革的负面影响上，而忽视了改革带给人们的巨大福利和将来更大的社会进步。此外，“切块”式建立社会保障基金的思路，基本上是将基金盈利的希望寄托在证券市场的持续溢价收益上。换言之，主要寄托在股市的泡沫成分上。当股市持续走强时，基金获得的盈利实质上来源于财产再分配，即一般无力购买股票的受保障对象得到较为富有的炒股者的“转移支付”。但是一旦股市低迷或下跌，社会保障基金就会贬值。这对于社会保障基金的收入来源而言无疑是具有灾难性的。 笔者认为，目前较为可行的思路是，通过国家的“发债、征税、收租”来解决社会保障基金的来源问题。 （一）发行特种国债 由于作为现行筹资来源的财政、企业和职工的经济状况都不好，挖掘潜力有限，不如将社会保障基金的缺口即每年1000～2000亿元左右作为特种国债发行，吸纳社会较富裕人员和家庭的资金，在目前社会保障较困难的阶段可发行10年左右，以渡过这个困难时期。我国的国债负担率（国债余额/GDP）目前仅有10～12%，离国际通行的60%的警戒线还较远；财政赤字负担率（财政赤字/GDP）也在1～2%左右，没有达到3%的国际警戒线。所以，中国尚有较大的社会保障债券发行空间。社会保障国债的发行，对于购买国债的人是有偿地推迟实现自己的购买力，这体现了市场经济中的等价交换原则。对于作为发债方的国家是运用了政府信用，以后的还债负担分摊则体现了社会保障上的年轻一代支持老一代的原则。 （二）提高缴费率或征税率 社会保障基金的不足就是因为缴费率不够高和覆盖面不够广。可以设想将目前社会的三种缴费（养老、企业和医疗合并为一种社会保障税，税率随着人们收入水平的提高而适当提高，由税务部门依据税法向所有类型的企业、事业机构、个体户和工作者个人强制性征收。按照市场经济国家通行的惯例（例如在美国等西方国家中），在现收现付的社会保障资金满足不了支付需要时，就必须通过立法适当提高社会保障缴费率或征税率。从理论上说，征税是政府尽其提供公共产品的义务的同时，所拥有的一项公共权力。征税的目的是为了维持社会共同体的存在、稳定和发展。当一个社会面临社会保障方面的危机时，现代政府为了保证社会成员的基本生活条件的满足，有权利运用征税的手段来提供基本的社会保障。当然，古代国家为了维持社会的稳定和发展，也可能作出另一种选择，即消灭老人、病人和流放无业人员，这在人类历史上也曾经发生过。但是，这种处理方式与现代社会和保护人权，以及中华民族尊老爱幼和扶贫助弱的价值观念和优良传统是背道而驰的。因此，在适度的范围内，国家有充分理由征收社会保障税。 （三0征收国家土地地租 中国的土地实行的国家所有制。国家对农村土地拥有终极所有权，对城市土地拥有直接所有权。但是，几十年来国家的城市土地所有权在经济上并没有得到实现。国家土地的单位占用和使用是无偿的。据有关学者计算，实行地租收归国有，按现有城市建成区土地每平方米收取一角钱计，如果这笔地租能够全部收上来，每年可得到1400～1700亿元地租（洪唯一，1999）。这笔资金也可以大为缓解社会保障基金的不足。 通过以上“发债、征税、收租”三方面综合实行的改革措施，就可以统筹解决目前社会保障资金不足这个棘手的难题。如果把这三方面措施作为一种制度，用法律的形式固定下来，就不难解决社会保障制度“稳定、规范、有效”的问题。 标签：社会保障基金论文; 退休职工医疗保险论文; 医疗保险基金论文; 社会医疗保险论文; 个人医疗保险论文; 社会保障支出论文; 政府支出论文; 社会改革论文; 社会问题论文; 医疗论文; 