江苏农村养老保障模式的对策研究，本文主要内容关键词为：江苏论文,农村论文,模式论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文系江苏省社科院重点课题“江苏农村社会保障体系研究”的子课题研究报告。本文所研究的对象系指目前已达60岁及以上的农村老人的养老保障模式，而非全体农村劳动力人口。首先提出问题，即在江苏农村社会保障体系研究课题中为何要突出研究目前已达60岁及以上老人的养老保障，阐述了农村老人养老保障在农村社会保障体系中的地位和作用。然后建立在实证研究基础上，对目前江苏农村60岁及以上老人养老保障现状、自身的特点及存在的问题作了较详细的阐述，为读者勾画了一幅江苏农村60岁及以上老人养老保障的现实图景。最后作者提出要建立一种具有“制度化”和“社会化”特征的新的养老保障模式，也就是要建立一种以“家庭保障为基础，社区保障为核心，自我保障为补充”的新型农村养老保障模式。
一、问题的提出
我国的农业经济长期以来是一种自然经济的形态，在较为传统落后的生产方式影响下，家庭成为生产和生活的最小单位，老人多由家庭承担起养老的职能。在我国江苏省苏南地区由于村级经济发展较好，较早地推行了农民自助式保障体制，其特点是以家庭作为社会保障主体，并通过家庭保障与土地保障相结合的形式，承担起社会保障的主要职能。①由家庭来承担农村60岁及以上老人养老职能的模式，在较长时期内未发生根本性的变化。
党的十一届三中全会以后，江苏农村普遍实行了多种形式的生产承包责任制，集体经济在新的责任制冲击下出现了衰退的趋势。在苏北部分经济比较落后的农村，集体经济的基础原本就较脆弱，一些地区集体经济处于崩溃的边缘，经济的发展变化使得社会各个方面均发生深刻的变化，对原有小农经济条件下以家庭为单位的封闭式的老人赡养模式产生了冲击和挑战。在新的历史发展时期，仅仅依靠传统意义下的家庭保障能否达到老有所养、稳定社会、推动社会进步的目的？我们认为，江苏农村已经出现和将要出现的一些新情况、新问题，会促使我们将已进入人口老龄化的江苏农村60岁及以上老人的养老保障问题提到议事日程上来，它在整个江苏农村社会保障制度建立和完善中占据着极其重要的地位。
调查表明，江苏农村60岁及以上老人对养老保障的需求主要来自以下几个方面。
一是随着江苏农村经济发展、社会进步，农民的生活水平日益提高，人均的预期寿命延长，在出生率逐渐降低的情况下，江苏农村人口老龄化的趋势将日益严重，老年人口的绝对数量增加较快。这些60岁及以上老人和即将步入老年行列的“准老人”的养老如何解决？是完全由政府包下来，抑或完全依赖家庭养老？我国的国情是人口的80%在农村，因而农村60岁及以上老年人口的数量要远远高于在城镇生活的老人。据调查，江苏省现有60岁以上老人845万，占全省人口总数的11.9%，其中城镇老人为182万，农村老人有663万，占农村人口的12.5%，在全国已先期进入了人口老龄化阶段，老人的基数在不断地增加，家庭承担赡养老人的义务日益加重。
二是农村经济的改革促进了农业生产的发展，推动了农村产业结构的调整，广大农民不再局限于从事单一的种植业，农村中的青壮年劳动力大量流入乡镇企业或流入城镇非农产业部门。据对江苏苏南农村调查，自1978年至1991年短短的十多年间，苏南农村有400多万剩余劳动力流入到了乡镇企业，成为乡镇工业发展的新的生力军。②广大农民脱离了土地的束缚，进入商品生产的各个领域，由过去单一的“种田人”角色向从事各行各业生产经营的多角色过渡。他们的活动领域扩大了，生产经营方式也不同，要参与商品生产的竞争。对他们来讲，正是较为忙碌的年龄，对老年人的照顾自然减少，因此仍然完全依靠家庭来解决目前已达60岁的老人养老问题是极不现实的，应探寻一种新的养老保障模式。
三是随着我国计划生育政策及各项措施的贯彻落实，农村家庭规模正向核心家庭转变，家庭人口数量正逐渐减少。据调查，1995年江苏省家庭平均人口为3.41人，比1990年减少0.45人。据分析预测，随着计划生育国策的进一步贯彻实行，在相当长的时期内，农村家庭人口将会形成“四、二、一”结构，即一对夫妇在抚养一个孩子的同时要赡养四位老人。在这种背景下，如果农村中60岁及以上的老人养老仍依赖于家庭，对核心家庭来说是难以承受的，会大大加重这些核心家庭的经济负担，最终必然会阻碍农村经济和社会的正常发展。
二、江苏农村老年人口养老保障模式的现状及特点
（一）江苏农村老人养老保障模式的现状
我们在对江苏农村分苏南片和苏北片作了多次调查后得出的结论是：一个地区的经济发展水平对农村60岁及以上老年人的养老保障水平起着决定性的作用。由于苏南和苏北地区农村经济发展水平差距较大，因而表现在老人的养老保障方面的差异也较明显。
调查表明，江苏省目前已达60岁的农村老人的养老保障模式有以下几种类型。
第一种类型是对五保户的供养，具有政府行为。一般地说，对无依无靠、无生活来源、无劳动能力的农村老人实行五保。由集体从五个方面对五保户保证供给：一是保吃，供应粮、油及零花费用；二是保穿，提供衣服被褥等必需品；三是保住；四是保医；五是保葬。对这些孤寡老人，主要由乡（镇）、村安排在敬老院享受养老保障。据调查统计，江苏省在敬老院的老人现有50200人，全省现有敬老院3000家。其中乡（镇）兴办的有1980家，村办敬老院1020家。1993年苏南农村共有敬老院620个，为乡镇总数的110%，不仅达到了每个乡镇有敬老院，部分村也创办了敬老院。在苏南，对五保户的集中供养率平均达到50%以上，集中供养的标准平均为每年1100元左右，对分散供养的“五保户”，则让其享受包户服务，保证他们老有所养、安度晚年，分散供养的标准平均为每年600元左右。相比之下，苏中部分经济欠发达地区和苏北地区对“五保户”的供养水平较低，主要体现在敬老院的硬件设施条件和供养的生活费标准等方面。
第二种类型是一部分原先在乡（镇）、村企业工作的老人，属于乡镇企业职工。他们在80年代中期参加了由当地乡镇实行的养老金统筹，主要集中在苏南地区和苏中部分经济较发达的地区。现在他们到了退休年龄后，由乡镇发给一定的退休金以维持他们的日常生活。由于当时乡镇企业职工的收入普遍较低，故统筹的养老金数额也偏少，因而现在发给退休职工的养老金难以维持职工正常的生活水准。据调查，这些乡镇企业职工退休后每月领取的养老补贴费（或称退休养老金）仅有50元～60元，养老金额明显偏低，因而这部分老人的养老保障仍存在一定的困难。
第三种类型是较少部分老人没有在乡镇企业工作过，也未享受退休养老金，多从事农业生产劳动，且曾担任过村支书或其它村干部。对他们实行的养老保障是由社区给予一定的援助，即由所在村从集体提留的公积金或公益金中拿出部分来予以补助，补助的标准各地是有差别的。据调查，苏南的补助标准高于苏中、苏北，在苏南各村所给予的补助标准平均为每人每月50元，而据我们在苏北阜宁县调查得知，由村级经济所给予的补助标准为每人每月10元～20元，补助的费用是较低的。
第四种类型是除上述三种类型以外的占整个农村60岁以上老人总数绝大部分的老人，他们的养老保障主要是依赖家庭养老。近年来，在苏南部分地区出现了一种新的养老模式，即农村敬老院扩大了收养范围，面向社会开放，实行“自费供养”的养老方式，乡镇加大投入改造了敬老院，被收养老人的生活待遇不断改善，子女也比较放心，一心一意地安于工作，形成一种良性循环。③在苏中和苏北地区，这些老人仍主要由家庭及其子女、亲属来赡养。这一方面是因为当地的养老设施尚未扩大到对社会开放收养老人，另一个原因在于当地经济发展水平较低，乡镇工业尚不发达，村级经济及家庭经济条件较差。目前只能依靠家庭中的子女或亲属实现其养老保障，而非依赖社区或政府。这部分占农村老年人口总数绝大部分老人的养老保障是我们在本文中要研究的重点。
（二）江苏农村老人养老保障模式的特征
通过调查，我们认为现阶段江苏农村60岁及以上老人的养老保障存在着自我封闭性、低层次性、不规范性及无保证性的特征。
1.自我封闭性。作为农村养老保障制度，就其实质而言，应该面向全体农民，具有广泛的社会性、开放性。而江苏农村老人的养老保障一是依赖集体，以集体经济为依托来实现部分老年人的养老保障，二是依赖家庭，通过家庭经济为其养老提供必要的基础。这就具有自我封闭的特征和倾向。它表明不允许任何外部成员加入享受养老保障，而只能局限于它内部的社会成员，这与社会的发展是不相符的。
②低层次性。在对外封闭的情况下，社区和家庭的养老保障水平主要取决于家庭收入的高低和集体经济的强弱。就江苏农村经济发展水平来看，目前农业劳动生产率和农民收入整体水平还不太高，只能满足老年人最基本的生活需求。在遭受自然灾害的情况下，可能连最起码的生活保障都会丧失，不得不依靠社会救济。
③不规范性及无保证性。调查表明，目前江苏农村老人养老保模式最显著的特征是它的不规范性和无保证性。对绝大多数60岁及以上老年人来说，主要是依赖家庭的子女或亲属来养老。子女赡养年迈的父母是天经地义的，但是多数子女处于既要抚养下一代，又要赡养老人的中间层，经济条件和个人精力决定了他们在赡养老人方面的无奈性，因而对绝大多数的老人来说，其养老保障带有无保证和不规范的特征，并不是真正意义上的养老保障。
目前江苏农村60岁及以上人口的养老保障真正覆盖到的范围是“五保户”和由村里（或乡镇）从其提留的公积金或公益金中拿出部分来负担的极少数老年农民。在苏南和苏中部分经济较发达地区，乡镇企业仍旧负担着原先在企业工作过的退休职工，企业承担了他们养老的职能。而占农村60岁及以上人口绝大多数的老人则主要依赖家庭养老，社会化程度低，保障面相当狭窄，养老保障的功能很不完备。
现今全国推行的《县级农村社会养老保险基本方案》，坚持自助为主、互济为辅；坚持养老保险资金个人交纳与集体补助相结合，国家予以政策扶持；坚持社会养老保险与家庭养老相结合，符合我国农村实际情况。它的资金运行实行积累制，而不是现收现支制，这有利于应付人口老龄化高峰期的挑战。但是实行这种基金积累制，要获得一定的保险金，必须经过较长的现值积累期，它规定投保年龄为20～60周岁，60周岁开始领取养老金。所以，它只能解决“未来老人”的养老保障。60周岁以上老人不能参保，就是现已50～60岁的“准老人”，多由于投保年龄太短，届时领取的养老金太少而不愿投保。因此，对目前江苏农村663万60岁及以上老人以及今后10～20年内陆续进入老年期的庞大群体，如何使他们处于“社会安全网”内，提高晚年生活质量，是一个亟待研究解决的问题。
三、江苏农村老年人口养老保障模式新探
对江苏农村60岁及以上人口养老保障现行模式的调查表明：在江苏农村，随着经济发展水平的逐步提高，广大农民生活日益富裕，卫生医疗状况也有了明显的改善，人口寿命延长，人口老龄化程度提高，加上农村广泛推行计划生育这一基本国策，使得广大农民逐渐认识到“养儿防老”是不科学的、错误的观念，生育率的降低、核心家庭的日益增多，使得老年农民的养老问题变得更加突出，传统的家庭保障模式受到较为强烈的冲击。
鉴于此，我们认为江苏农村60岁及以上人口养老保障应向“社会化”和“制度化”的模式转变。也就是说要建立一种“以家庭保障为基础，社区保障为核心，自我保障为补充”的养老保障模式。同时加大逐步向社会养老保险过渡的力度，进一步完善农村60岁及以上人口的养老保障制度。
我们在此所提“社会化”的含义是强调农村60岁及以上人口的养老保障应体现在“社区保障”上，这是核心。它符合国家提出的“农民养老保障以家庭保障为主”、“农民养老保障要与社区扶持相结合”的政策。具体就是逐渐改变现行的家庭分散养老模式，将目前较分散的家庭养老向相对集中的村、乡（镇）社区养老过渡，由社区组织来承担老年人养老保障的职能，以减轻家庭的负担，这有助于家庭成员一心一意抓经济发展，以更好地改善自己的生活水平。
所谓“制度化”的构想基于这样一种思路：作为社会保障制度，它对社会成员具有一定的强制性，养老保障是社会保障制度中最重要的内容之一。但是由于我国是一农业大国，保障的基础薄弱，水平不高，因而对广大农民养老保障的强制性较难付诸实施。但是目前已达60岁的老人（尤其是高龄老人），多丧失了劳动能力。他们的养老保障又迫在眉睫，完全依赖家庭保障或集体保障较难得到保证，因此可以在江苏农村部分地区推行“制度化”的养老保障模式来先行试点，待条件成熟后再逐步向全省推广。具体做法就是根据试点地区的实际情况，制定出一套较为可行的制度规定，要求有60岁以上老人家庭中的子女从自己的劳动所得中拿出一定数量的资金来替老人投保，或者交纳一定的养老费用（生活费），由村、乡（镇）通过社区养老，使老人安度晚年，这样就可以制度化的形式来约束老人的子女，对那些不愿承担赡养责任的极个别不肖子孙更是较好的、较为可行的制约的办法。
1.稳定家庭保障机制，强化家庭保障职能。
在传统的中国向现代化的中国转变过程中，其新的社会保障制度必须与传统的保障形式相结合。由于我国现阶段经济实力尚不强，完全由国家或集体来承担老年农民养老保障的职能是不现实的。因此在相当长的时期内，我国传统社会保障制度中家庭保障机制必须稳定，家庭养老功能还需大大加强，这是一种基础性的保障。
①对赡养老人的子女及家庭给予一定的物质补贴，同时给予精神上的鼓励。对不尽赡养义务、歧视、虐待甚至遗弃老人的子女，进行批评、教育。被子女遗弃的老人由乡（镇）、村有关组织送福利院供养，所需养老费用由乡（镇）、村通过行政手段，采取强制性措施，向其子女征收，真正体现“制度化”的特征。对虐待老人触犯刑律的子女由司法部门来追究其法律责任。
②《老年人权益保障法》的颁布实施是老年人的福音，它以法律的形式把家庭保障机制固定下来。认真宣传、贯彻《老年人权益保障法》是各级政府一件重要的事情。作为子女应履行赡养老年人的义务，因为家庭仍然是社会中最有安全感的场所之一，是老人向往的必然归属。
2.逐步建立社区保障机制，提高老年人的养老质量。
家庭保障机制固然是必须存在的，但它毕竟是一种自然保障机制，仅仅是老年人的基础性保障。它难以应付一些突发事件，包括天灾、人祸造成的家庭损失。因此我们认为要逐步建立以社区保障为核心的社会（或称集体）保障机制，以提高老年人的养老保障质量。
①各级政府要对农村贫困地区给予更多的资金投入，并在政策上作一定的倾斜，帮助它们发展经济、脱贫致富。现阶段，在贫困地区要逐步提高对孤寡老人的供养标准，确定科学合理的最低生活保障线，保障老年农民的养老生活。
②乡镇社区成立老年基金会，通过各种途径吸纳、广泛筹集社会资金、鼓励社会慈善事业、国有经济、集体经济、民营经济、私营经济、中外合作经济各企业及个人资助助老工程，所筹资金用于目前已达60岁的老人及将步入老年行列的“准老人”的养老，帮助他们解决生活中的困难。
③在有条件的乡镇可以将属集体所有、目前尚未承包的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，所获得的收益供老年人养老。
④作为乡镇，应从本社区的特点出发，根据社区发展的需要和可能，积极地创造条件，鼓励60岁及以上人口中的低龄老人在自愿和量力的前提下，从事生产经营及其它社会服务工作，获得一定的经济收入，增强自我保障能力。
⑤随着年龄的增长，高龄老人的生活自理能力逐渐衰减，患病率愈来愈高，他们的医疗保障成为养老保障工作中较重要的一个方面。乡（镇）、村应定期对高龄老人发放一定的医疗补助费，并把它作为制度规定下来，这也是社区保障的重要内容之一。
3.延长农村社会养老保险的投保年龄，鼓励低龄老人强化自我保障意识。
随着我国经济的发展和改革的不断深入，我国城市以“就业保障”为主要特征的社会保障制度与社会主义市场经济发展的要求越来越不相符，已成为阻碍经济进一步发展的要素之一。国务院于1991年作出关于企业职工养老保险制度的改革的决定，提出要改变过去养老保险完全由国家、集体包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要交纳一定比例的养老费用，不同所有制企业的职工均需参保。这一决定是科学的，我国人口众多，财力又有限，完全依赖国家、集体来养老是不现实的。城市企业职工的养老保障尚且由过去国家、集体包下来的模式向国家、集体、个人三方共同负担的模式转变，那么占全国人口80%以上的农村中的老人的养老保障更应该发挥个人的自我保障，无论是中青年农民，还是老年农民均应该强化自我保障的意识。
①就现阶段情况来看，适当延长农村社会养老保险投保年龄是60岁及以上人口中低龄老人自我保障较为可行的办法。
据调查，1995年江苏农村60岁及以上老年人口为663万，其中80岁以上的高龄老人有61,8600人，占老年人口总数的9.33%。由于生活水平、生活质量的提高和医疗条件的改善，人们的预期寿命有了较大提高。60岁及以上人口每年以3.2%的速度递增，而高龄老人更以5.4%的速度递增。江苏农村60～69岁的低龄老人占农村老年人口总数的62%，他们在家庭中仍担负着家庭副业、家务劳动、照料孙辈等多重义务，有些老人还在乡镇企业或其它岗位上继续就业，干一些年轻人不愿干或干不了的工作。因此把农村社会养老保险现行的投保年龄从60周岁延长到70周岁，是较为可行的。解决了这部分低龄老人的参保问题，就会使现在农村大部分老年人获得了享受社会养老保险的权利，使他们安度晚年。
②延长养老保险的投保年龄，则相应的要延长开始领取养老金的年龄，就现阶段来看延长开始领取养老金的期限以五年为宜，最长不宜超过十年。只是需要有关部门作充分的宣传，60岁以后投保，存期较短，享受延长支付养老金的机会就减少，投保人应酌情增加养老金投保的数额。
我们按12%的养老保险基金增值率来测算：若20周岁一次性投保200元，60周岁开始领取，每月可领取养老金185元；50周岁一次性投保2000元，60周岁开始领取，每月可领取养老金61.8元，若延长到70周岁开始领取，则每月可领取192元。60周岁时一次性投保4000元，推迟到70周岁开始领取，则每月可领取123.6元。
③低龄老人家庭中的子女应主动为老人拿出自己的劳动收入为老人办理养老保险，这是尊敬老人和赡养老人最直接的表现。更何况低龄老人们在家庭中仍从事着生产性和消费性家务劳动以及培育后代的劳务，子女对他们从经济上、生活上及精神上给予扶持、照顾和慰藉是天经地义的。
④延长农村养老保险投保年龄并相应地延长开始领取养老金的年龄是可行的。事实上，江苏省阜宁县等地已将投保年龄推迟到65周岁，开始领取养老金的年龄推迟到65～70岁，受到了广大农民（尤其是老年农民）的欢迎。
但是我们认为这样做应坚持自愿原则，并积极宣传引导。从目前江苏农村的实际情况来看，为了使这项措施得以顺利推行，延长投保年龄可先自60～65岁年龄段开始试点，待取得经验后，再逐步向全省以及全国推广。
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