规模效应、人口素质与新型城镇化的战略考量，本文主要内容关键词为：城镇化论文,效应论文,规模论文,战略论文,人口素质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大报告把“城镇化质量明显提高”作为到2020年全面建成小康社会的重要目标任务。2012年底的中央经济工作会议把城镇化提高到前所未有的重要程度，明确提出“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。在国内外发展环境发生深刻变化的特定背景下，由于城镇化尤其人口城镇化发展空间巨大，未来10年我国经济仍处于上升通道。以人口城镇化为支撑，加快消费主导的经济转型，充分释放国内巨大的需求潜力，尤其是消费需求潜力，将形成我国未来5～10年转型发展的主要动力。由此，我国将走出一条可持续发展的新路。[1]由此可见，探讨城镇化问题，具有重要的现实意义。
一、我国现代化进程中的城镇化战略
经过30多年的改革和发展，我国开始步入城镇化时代。未来10年，由于有着城镇化释放的巨大内需潜力，有着转型与改革的巨大空间，我国将仍然具有许多国家难以比拟的突出优势，由此形成重要战略机遇。
(一)城镇化的历史性作用
30多年来，城镇化在推动我国经济高速增长、经济结构转变、城乡一体化等方面发挥着极为重要的作用。
1.城镇化是过去30多年我国经济快速增长的重要推动力
通过考察过去30多年城镇化率年增速与GDP增速变动间的关系发现，两者呈明显线性关系(见图一)。马晓河的研究表明，城镇化率每提高1个百分点，按1978年不变价格计算的人均GDP增加124.5元，按2010年价格是670元。[2]剧锦文认为，在我国近10年年均10％的经济增长率中，城镇化率贡献了3个百分点。[3]
2.城镇化推动了我国经济结构转型升级
城镇化推动了产业结构、就业结构、消费结构的转型升级。1978～2011年，伴随城镇化的推进，农业就业人员占就业人员总数的比重从70.5％下降为34.8％，城镇就业人员占全国就业人员总量的比重从23.7％上升到47％。汪泓、崔开昌利用1981～2009年的就业数据研究得出，就业增长与城镇化水平之间存在着长期的相关均衡关系，城镇化水平每升高1％，城镇就业人口增长1.267％。[4]马晓河研究表明，第三产业就业人数与城镇化呈线性关系(见图二)，城镇化率每提高1个百分点，第三产业就业人数增加663.84万人。[5]
3.城镇化推动城乡一体化
城镇化是城乡一体化的重要基础。城镇化在缩小城乡居民收入差距、推进城乡基本公共服务均等化等方面发挥着重要作用。例如，东欧国家的城镇化水平相对较低，城乡人均GDP相差2～3倍；欧美国家城镇化率很高，城乡人均GDP相差1～2倍。宋元梁、肖卫东通过计量分析得出，我国城镇化发展与农民收入增长之间存在着较强的正向交互响应作用，而且其长期的响应作用程度更显著、更稳定。[6]
图一 1978～2011年城镇化率变化与GDP增速变动
注：城镇化率变动取值为年增长的百分比=(城镇化率/上年城镇化率)-1。
数据来源：《中国统计年鉴·2012》。
图二 1978～2011年城镇化率与三产就业变动情况
数据来源：《中国统计年鉴》(2012年、2008年、2001年、1986年)。
(二)城镇化是释放内需的最大潜力
城镇化是扩大内需的最大潜力，已成为决策层的共识。我国人均GDP在2011年达到5000美元以上，面临着跨越“中等收入陷阱”的挑战。改变投资、出口主导的经济增长结构，需要新一轮“城镇化”释放内需潜力，以此奠定未来10～20年保持中高速增长的格局。
1.城镇化蕴含着巨大的投资需求
迟福林认为，未来10年，我国城镇化率年均提高1.2个百分点，将再有2亿农民进入城镇，加上现有的1.6亿外出农民工，新增城镇人口将达4亿左右。[7]按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，也能够增加40万亿元的投资需求。[8]国家发展和改革委员会投资研究所最近的研究表明，“十二五”期间基础设施投资将达到50多万亿元[9]，大都与城镇化紧密相关。
2.城镇化蕴含着巨大的消费需求
2011年，城镇居民与农村居民人均消费支出比约为3.3∶1，以家庭耐用消费品拥有量为例，城乡在彩电、电冰箱、空调、电脑方面的差距分别为1.2、1.6、5.4和4.6倍，农村劳动力和人口合理转入城镇就业和生活，其收入与消费必然会明显增加。未来10年左右，通过彻底打破城乡二元结构，人口城镇化率有望达到50％以上，城乡居民消费需求将有望达到45万亿～50万亿左右，居民消费率将达到50％左右，最终消费率达到60％左右。这样，将基本形成消费主导的经济增长格局。[10]
二、新型城镇化：规模城镇化向人口城镇化的转型
改革开放以来，我国基本走了一条以规模扩张为主要特点的城镇化道路。传统城镇化模式在推动经济快速增长的同时，也付出了巨大的社会代价。进入发展新阶段，促进人的公平发展成为新型城镇化的根本目标。未来5～10年，加快推进城镇化进程，提高城镇化质量，释放城镇化潜力，重在实现人口城镇化的转型与改革。
(一)新型城镇化的本质是人口城镇化
韩俊(2010)认为，人口城镇化是指农民流入城市就业并长期生活，成为城市新市民和逐步融入城市的过程，与这个过程相伴随的不仅是农民职业上的转变，而且是从传统乡村文明向现代城市文明的整体转变。在中国，人口城镇化更具有深刻的时代背景，是特指进城农民工冲破城乡二元制度限制，获得作为城市居民的身份和平等权利，融入城市社会，成为真正意义上的市民的过程，强调的是特殊人群的城镇化，关注的是农民工群体在市民化过程中的身份平等、机会平等、发展公平。
1.身份平等
从我国现实情况看，实现身份市民化和身份平等是人口城镇化的核心要素。身份平等关键是实现制度平等，重点是户籍制度平等、基本公共服务制度平等、土地等财产权利的平等。例如，赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权属性。但现实情况是，农村的土地物权化改革还远未到位。城市的土地可以抵押，农村土地不能抵押。特别是随着城镇化进程加快，涉及征地、房屋拆迁群体性事件、集体上访事件不断增多，根源在于城乡土地等财产权利的不平等。
2.机会平等
机会平等的关键是重点保障农民和农民工享有平等的受教育机会和公共就业机会以及社会保障权、自由迁徙权，尽快把农民工纳入所在城市公共就业服务体系之中。例如，外来人口随迁子女不能平等地在城市中小学就学，不能获得参加当地高考的机会，已成为户籍制度造成的机会不平等的突出表现。在确保进城务工人员的基本权益等方面，我国仍有很大的改善空间。
3.发展公平
广大农民和农民工公平分享城镇化发展成果，不仅是社会和谐的重要条件，也是经济可持续发展的重要前提。重要的是赋予广大农民和农民工公平的发展机会、提高自身发展能力、公平分享城镇化成果。例如，在我国，无论是市场环境还是社会环境，农民工都难以得到公平的待遇。据统计，农民工自办、自营的企业，到目前为止只有6％左右，并且近几年还呈下降趋势；在融资方面，95％以上的农民工，在现行的金融体制下得不到贷款支持。
(二)以规模扩张为主要特征的传统城镇化模式难以为继
未来5～10年，我国土地资源的稀缺性将更加凸显，人口红利将逐渐消失，再走以规模扩张为导向的传统城镇化路，将越走越窄，迫切需要转型和改革。
1.以土地扩张为导向的“规模城镇化”难以为继
未来5～10年，如果沿袭以往的用地外延扩张老路推进城镇化，势必占用更多耕地，对国家粮食安全将造成极大威胁；如果不顾用地需求的强劲增长而强制压减土地供应，势必制约城镇化发展。
2.以“人口红利”为支撑的低成本城镇化模式难以为继
数量庞大的农村人口流向城市，为城镇发展提供了充足而廉价的劳动力资源。与土地要素的利用模式一样，我国城镇化对廉价的劳动力要素采取了大规模简单投入的粗放式发展模式。未来5～10年，“数量型”人口红利的逐步消失趋势不可避免。
3.以重点发展特大城市、大城市的城镇化的模式难以为继
在等级化的城镇化管理体制下，优质要素资源大多集中于大城市和特大城市，造成中小城市和小城镇发展滞后。
(三)人口城镇化重在解开“城乡二元方程”
党的十八大报告提出：“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”从我国的情况看，城乡一体化的实现程度对城市化进程具有决定性影响。
1.城乡要素平等交换
长期以来，土地资源分配实际上是“以乡补城”。在城乡二元土地制度下，政府获得的大规模城市建设用地和经费依靠从农民手中征地卖地所得。随着城镇化进程加快，地价升值规模过万亿元，但土地收入分配不规范，成为收入分配差距拉大的重要因素。党的十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。实现这一目标，关键在于建立城乡一体的土地市场，实现城乡建设用地“同价同权同收益”，给予农民讨价还价的权利，保障农民带着土地财产权进城。
2.城乡公共资源均衡配置
第一，应加快健全农村基本公共服务制度框架。逐步提高农村基本公共服务的标准和保障水平。积极调整国民收入分配格局，加大农村基本公共服务投入力度，建立保障水平与财政支出增速、经济发展速度等挂钩的增长机制。第二，重点加强农村公共设施建设。以城乡固定资产投资为例，近几年来固定资产投资中的城乡差距不断扩大，从1995年的3.58∶1扩大到2011年的33.27∶1(见图三)。特别是国际金融危机后，固定资产投资的重点明显偏向城市。改变基础设施建设与管理城乡分割的格局，能够明显缩小城乡发展差距。
3.形成新型城乡关系
构建新型城乡关系，重要的是加快建立以城带乡联动机制，推动城市优质资源向农村延伸，构建多元化农村公共服务供给机制，鼓励城市帮扶农村。利用信息技术等便利化手段，促进农村共享城市优质公共资源。加快城乡基本公共服务一体化。制定实施城乡一体的基本公共服务设施配置和标准，最终迈向城乡一体化。让进城流动人口在城镇享有平等发展机会，让留在农村的人口共享改革发展成果，做到“进城”和“留乡”各得其所。加快建设新农村综合体，实现市、县、乡、村各级规划有机融合，强化区域间基础设施和生态环境建设规划的衔接、协调，实现互连互通、共建共享。
图三 1995～2011年城乡固定资产投资差距
注：(1)农村固定资产投资=全社会固定资产投资-城镇固定资产投资；(2)2010年以后统计口径发生变化。
数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴·2012》，中国统计出版社，2012年。
三、人口城镇化的突破口：尽快实现农民工市民化
加快推进人口城镇化的转型与发展，重要的是尽快推进“农民工市民化”进程。党的十八大报告提出，“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”2013年中央经济工作会议再次强调：“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。”农民工是我国经济社会转型时期形成的一个庞大的特殊群体。当前，我国已进入城镇化加快转型与发展的重要时期，无论是从现实需求还是发展趋势看，都要加快推进农民工市民化进程。
(一)实现农民工市民化的基本条件
当前，全面解决农民工市民化问题的时机、条件已经成熟，尽快“让农民工成为历史”从总体上看不是一个财力问题，关键在于中央层面下定决心，实现政策与体制的突破。如果不尽快解决农民工市民化问题，我国所付出的代价恐怕远大于所谓的财政成本。
1.农民工市民化的财政实力初步具备
基本公共服务投入是农民工市民化的主要成本，主要包括养老保险、农民工子女教育、医疗保险、基本住房保障、最低生活保障、失业保险、公共就业服务等基本公共服务在内的投入项目，是农民工市民化的基本成本，也是基本的财力需求。当前对农民工市民化的成本总额的判断，不同的研究成果存在一定分歧。中国发展研究基金会发布的《中国发展报告·2010》认为，当前农民工市民化的平均成本为10万元左右。国务院发展研究中心经过调研和测算，认为农民工市民化的平均成本为7.7万～8.5万元。[11]另有学者认为，上述成本还有压缩空间。解决农民工基本公共服务重在制度统一，并不一定完全按照与城镇居民同等标准来解决，要允许不同水平的存在和选择权。有学者认为，现在有的城市是以最好的标准来测算农民工转化为市民的成本，夸大了农民工市民化成本。2005～2011年我国财政收入增长7万多亿元，2012年预计将突破12万亿元。如果把土地财政、国有资本利润、事业收费等预算外收入纳入财政，财政盘子接近20万亿元。李铁认为，很多时候是以财政压力为借口来排斥农民工进城，是个伪问题。[12]
2.城乡基本公共服务均等化进程为实现农民工市民化提供重要条件
“十二五”时期前两年，无论在政策创新上，还是在均等化程度提高上，都有较大进展，这为农民工市民化提供了重要条件。例如，2012年以来，北京、重庆、上海等地政府在推进医疗保障、养老保障的城乡制度对接上开展了积极试点，将农民工医保政策与城镇职工医保并轨，纳入城镇职工基本医保政策之中。
3.发达地区有望率先取得突破
发达地区的许多做法已经为农民工市民化提供了制度创新的模板。例如，长三角、珠三角是农民工最集中的地区，这些地区已经开始着手解决农民工问题，估计在2～3年内会有一定的突破。广东的农民工“积分入户”正在扩大范围，新政策将适用对象扩大到“所有在粤务工城乡劳动者”，政策范围扩大到享受城镇公共服务。
(二)农民工市民化的时间表
“让农民工成为历史”，既关系城镇化进程，又关系全面建成小康社会，牵动我国发展方式转变全局。如果不尽快解决农民工市民化问题，将会影响公平正义和社会和谐。为此，“让农民工成为历史”应作为“十二五”时期改革发展的约束性目标。
1.农民工问题成为城镇化中各种矛盾的焦点
农民工问题不仅是一个经济问题，更是一个社会问题。目前城镇化进程出现的大部分问题，都与农民工有着紧密关系。例如，目前中国2亿多农民工中，已婚者占73.4％，其中外出农民工已婚者达到58.2％，但近80％的农民工是单纯劳动力转移而非家庭迁移。①这种单纯劳动力迁移带来了较重的社会代价。在农村人口中，约有5000万留守儿童、4000万留守老人和4700万留守妇女(刘杰，2011)。农民工自身缺乏幸福感，留守儿童教育、心理、安全等问题突出。在农村青壮劳动力转移之后，农村的空心化问题突出，社会治安状况堪忧。
2.农民工市民化已成客观趋势，农民工融入城市是一个客观现实
虽然农民工尚未享有与城市居民一样的基本公共服务，但这并没有妨碍农村人口不断融入城市的趋势。现实情况表明，农民工不仅已成为城市产业工人的主体，而且也是城市新增人口的主要来源。尤其是1亿左右的新生代农民工，在经济社会发展中日益发挥主力军的作用。目前，农民工占全国总人口的比重近20％，农民工日渐成为我国产业工人的主要组成部分，人数已占产业工人总数的近2/3。在东部沿海城市，这一比重更高。这些年城市新增人口主要靠农民工数量的增加。2011年外出农民工占全部城镇人口的23％，为我国城镇化率贡献了11.8个百分点。[13]
3.留给农民工市民化的空间和时间有限，必须尽快解决
近年来，农民工群体结构正在发生重大变化。目前，在外出务工的1.6亿农民工中，新生代农民工占到60％，约有1亿人。②与传统农民工相比，新生代农民工正由“亦工亦农”向“全职非农”转变。一方面，新生代普遍缺少务农经验。根据国务院发展研究中心(2012)调研，新生代农民工没有从事过农业生产的比例高达85％，“亦工亦农”正在成为历史。[14]另一方面，许多新生代农民工出生在城市，农地二轮承包时就没有分到土地，根本就无地可种，而且他们中的多数人对土地的情结弱化，出来后就没有想再回去种地。可以说他们是没有务农常识和经验的中国式农民，仅在户籍上保持了农民的身份。处于“进退两难”的新生代农民工导致社会不稳定因素增加。根据《农民工刑事案件研究报告》，农民工犯罪的主要群体是1980年以后出生的新生代农民工，犯罪的平均年龄约为21岁。因此，留给我们解决农民工市民化的时间、空间有限。在这样的约束条件下，决心和对策远比财力更重要、更紧迫。
4.3～5年左右，把基本解决有条件的农民工市民化作为约束性目标
目前，农民工市民化的程度只有25％左右。利用3年左右时间，即到“十二五”末，我国有必要，也有能力基本解决60％～80％具备一定条件的农民工市民化问题。如果再拖到10年、20年，积累下来的社会问题将反作用于经济，届时工作将更加被动。因此，应把基本解决有条件的农民工市民化作为未来3年的一项约束性目标，以工作、居所和农民工自身的意愿为标准(见表1)，进行农民工市民化的制度设计。
5.其他人口纳入流动人口管理
人口在城乡、区域间流动是经济社会发展的一种自然现象。人口流动，可以有效带动资源、资本、机会和信息流动，增强市场的活力和资源配置能力，满足城市和工业发展对劳动力的需求，是经济社会发展活力的重要表现，并始终存在于经济社会活动之中。农民工是流动人口的主要部分，但农民工和流动人口是两个不同的概念。农民工是特定时期形成的一个特殊群体，由于户籍制度的限制，并未成为真正意义上的市民，仍然被作为流动人口来管理，不仅增大了城市的管理成本和难度，也由此增加了社会不稳定因素。要为流动人口管理减负，实现有效管理，必须通过制度创新和政策调整，把农民工从流动人口中剥离出来，转化为真正意义上的市民。
(三)以农民工市民化为重点的制度创新
“让农民工成为历史”关键在于消灭“农民工制度”。这涉及多方面的制度创新，需要统筹考虑。未来5～8年，应加快推进以户籍制度、基本公共服务制度、农村土地制度为重点的综合改革。
1.深化城乡户籍制度改革，建立城乡统一的居住证制度
第一，尽快剥离户籍制度的福利分配功能。城乡户籍制度的最大差别在于“含金量”不同。目前与户籍挂钩的个人权利有20多项。户籍制度演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制度。适应人口城镇化发展趋势，应以去利益化、城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度，将户籍与福利脱钩。
第二，重点研究解决农民工的社会保障、子女教育、基本住房等需求。未来3年，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇，重点应解决与户籍紧密相关的、由城市政府所提供的、具有排他性的基本公共服务。例如，在鼓励地方试点的基础上，应尽快出台全国性异地高考的实施意见，允许随迁子女参加当地中考、高考。
第三，分步推进户籍制度改革。第一步，1～2年，实现中小城镇户籍制度全面放开。重点加大中小城镇的财政、金融、用地等支持力度，公共资源更多地向中小城镇倾斜，为中小城镇产业的发展和外来人口就业和定居创造条件。第二步，3～5年，实现大城市和特大城市户籍制度基本放开。第三步，8年内，基本实行全民统一的居住证制度。把城市户口、农村户口、农民“暂住证”等统一为“居住证”，融居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体，实行省级行政区域内“一证通”，实现流动人口在全国范围内的自由流动和统一管理。
2.加快建立城乡一体的基本公共服务体制
按照“完善体系、对接制度、提高水平、重点支持”的总体思路，加快基本公共服务制度一体化。
第一步，1～3年，完善体系，初步实现城乡基本公共服务制度的对接。尽快出台全国统一基本公共服务相关政策，不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围，把实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖作为“十二五”的约束性目标。研究城镇职工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗之间、城镇职工基本养老保险与城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险之间的转移衔接办法，初步实现农民工养老、医疗和失业保险关系全接续。研究设立多层次参保标准，农民工可以根据自身情况，选择不同的保障级别。
第二步，3～5年，实现区域间、不同社会群体间公共服务转移续接。加强基本公共服务的中长期规划制订与制度建设相结合。在完善城乡基本公共服务制度对接的基础上，实现区域和不同社会群体间基本公共服务制度的统一，初步形成全国一体化的基本公共服务体制。
第三步，5～8年，逐步提高水平，基本实现城乡、区域间基本公共服务均等化。基本建立全国统一的基本公共服务体制，实现“制度统一、标准统一、水平均衡”。
3.重点推进土地制度、户籍制度、公共服务体制的联动改革
城乡二元制度的主要表现在于城乡二元的公共服务制度和土地制度。这也是当前户籍制度改革的难点。为此，推进农民工市民化进程，应重点推进土地制度、户籍制度、基本公共服务制度的联动改革。
第一，以城乡基本公共服务均等化促进农村土地制度改革。当前，农村土地的许多矛盾和问题，都在于土地承载了基本的社会保障功能。加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。土地承担社会保障功能，不仅不利于规模经营和农村生产力的提高，而且农业本身固有的风险，使土地保障受到多种因素影响，存在较大的不确定性，难以提供持续稳定的收入增长来源和安全保障。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。剥离土地的社会保障功能，需要加快建立和完善农村基本养老保险体系。
第二，实行土地制度与户籍制度联动改革，赋予和尊重人口城镇化后的财产自主处置权。重点保障农民在保留农村各项财产权利的情况下进城落户。按照国家现行《土地承包法》的规定，农民全家迁入设区的市，转为非农业户口后，须将承包地退还原村集体。现阶段，让农民带着财产权利进城无疑面临着法律障碍。借鉴广东、重庆、四川等地农村产权制度改革的相关成功经验，对迁移进城的农民，允许农民在保留农村各项财产权利的情况下进城落户，不应以其放弃农村土地权益作为换取市民身份的条件。一方面，农民带财产进城，有效解决了农业转移人口在城镇安身立命的原始资本积累问题，不再是以往的“裸身进城”；另一方面，政府也可以在土地改革过程中抽一些土地增值税、物业税等，政府只要拿出其中税收的很少一部分给外来农民工的孩子建一些公立学校，这样的话，只要住房问题和子女教育问题解决了，户籍制度也就解决了。
4.尽快建立农民工市民化的成本分担机制
应尽快明确中央政府、输出地和输入地政府、企业和农民工的各自责任，建立合理的成本分担机制。减少农民工市民化的成本，既要发挥中央政府的资金引领作用，更要求地方政府转变城市发展导向，把更多的资金投入到民生中，切实解决农民工的公共服务问题。享受了人口红利的流入地政府，应承担更多的农民工市民化成本。
四、人口城镇化的政策与体制创新
破题人口城镇化，关键在于体制机制的创新。从当前城镇化的现实需求和突出问题出发，应重点推进土地、财税、行政、社区和人口政策等方面的改革，为城镇化的健康有序发展提供体制保障。
(一)让农民带着“土地财产权”进城
土地是农民最基本的生产资料和维持生计的最基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”、“带财产进城”。
1.加快推进用地制度改革
第一，坚持严格的农村土地用途管制制度。世界上绝大多数国家都对土地实行严格的用途管制制度。在我国城镇化、工业化对土地刚性需求不断增强的背景下，更要加强土地的用途管制。应加快建立国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划等各类规划统筹协调的新机制，使多个规划相互融合、相互衔接；强化各级土地利用总体规划的管控作用，严格限定城乡建设用地边界，严格土地用途管制，切实守住耕地“红线”，严防以城镇化名义变相掠夺农民土地的各种行为。
第二，重点推进用地价格改革。长期以来，工业用地价格偏高，不仅造成工业用地浪费现象严重，工业转型升级动力不足，而且抬高了商业、服务业和住宅用地的价格，大大制约了服务业发展。加快推进工业用地价格改革，是打破这种恶性循环的突破口，不仅可以形成一种节约用地的局面，也更有利于推动征地制度和用地制度改革，进而推动服务业和工业的转型升级。建议扩大服务业用地供给，提高服务业用地比例，对鼓励类服务业用地与工业用地同价。
2.明确土地的物权化属性，切实保障农民土地财产权益
第一，加快推进农村土地“确实权、颁铁证”工作。根据国土资源部统计，截至2012年10月底，全国农村集体土地所有权确权登记颁证率达到86％③，但各地进展不平衡。下一步，应确保基本完成覆盖农村集体各类土地所有权确权登记颁证。对未按时完成农村集体土地所有权确权登记发证工作的地方，严格执行暂停农转用、土地征收审批和农村土地整治项目立项。同时，要真正做到“确实权、颁铁证”，要对每一块集体土地进行精确的实地测量，彻底理清农户之间的人口、土地关系，把各项权利真正落实到每家每户。
第二，修订《农村土地承包法》等法律，明确土地承包经营权的物权属性。修订后的《农村土地承包法》需要在土地承包的基本权利属性上明确，除法律另有规定外，任何一级政府和组织不得侵犯农民的土地权益，不得干预农民依法行使自己的各项权利，以其物权属性为核心构建出具有一致性的完整法律体系。
第三，明确农村宅基地完整的物权，探索宅基地进入市场的流转办法。在全面完成农村集体土地“确权颁证”的基础上，赋予农民宅基地及其房屋的完整物权，鼓励农民自愿以其宅基地置换城镇住房。例如，对于在小城镇长期工作的农民工，鼓励农民自愿以宅基地置换小城镇内住宅，迁入小城镇居住。
3.按照城乡建设用地“同价、同权、同收益”的原则推进征地制度改革
1年左右，尽快修订出台新的《农村土地管理法》、《农村集体所有土地征收补偿安置条例》。完善征地程序和法定补偿办法，提高补偿标准，切实保障被征地农民长远生计，严禁“先用后征”，遏制滥征、乱占农地的势头。
3年左右，实现城乡建设用地“同价、同权、同收益”。目前，集体土地按市场价补偿，还是停留在补偿上，不是基于对等谈判的标准上。未来国家应规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的谈判权，规范土地转让价格的形成机制，真正按照土地的市场价值对被征地的农民进行补偿，在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上，要把更多的非农建设用地留给农民集体开发，让农民直接分享土地的增值收益。
5年左右，实现土地供应的“双轨并单轨”。改革的总体方向应是建立城乡统一的建设用地市场，平等保护土地产权，确认不同主体土地平等进入权，重构平等交易的土地市场。
4.以土地股份合作制为重点完善农村土地流转市场
以土地股份合作制为依托，逐步完善农村土地市场流转体系，在确保农民获得财产性收入的前提下推动土地适度规模经营。鼓励和支持农户将土地长期使用权折合成股本参与各种合作组织、农业开发及规模经营等，并按股本大小定期领取土地股东收益。土地股份化使承包地转化为资本，农民能从土地入股中获取稳定的回报，化解耕地占有凝固化的问题，能较好地解决土地的流转和富余劳动力转移的现实障碍。
5.多种方式满足农民工市民化的用地需求
第一，建立土地指标奖励制度。对珠三角、长三角等农民工主要流入地省市，中央给予土地指标的奖励。通过用地指标分流特大城市人口，鼓励大城市加快存量调整，提高土地利用效率。同时，向产业相对集中的中小城市和小城镇，提供用地指标。
第二，加大对基本公共服务的土地指标倾斜。未来3年，应明确规定每年新增非工业用地指标的50％用于保障性住房；对于其他领域的基本公共服务，在办理项目投资时，予以土地政策倾斜。
第三，探索实行城乡用地的“三挂钩”政策，满足外来人口公共服务和基础设施的用地需求。优化城乡建设用地结构，实行城乡之间用地挂钩政策，城镇建设用地的增加要与本地区农村建设用地的减少挂钩；实行城乡之间人地挂钩的政策，城市建设用地的增加规模要与吸纳农村人口进入城市定居的规模挂钩；实行地区之间人地挂钩政策，满足以农民工为主体的流动人口集聚区的用地需求。
(二)改变“土地财政”的城镇化模式
深化财税体制改革，理顺中央与地方公共服务职责和财政分配关系，加快构建有利于人口城镇化的财税体制和多元化的投融资体制。
1.以流动人口变动为基础，加快建立财力与事权动态匹配的财税体制
重点解决动态的人口流动与静态的财税体制之间的突出矛盾。明晰城镇化过程中各级政府的财政支出责任，强化中央政府在基本社会保障服务中的责任，强化地方政府在公共就业服务中的责任，规范中央和省级政府在基础教育、公共卫生和基本医疗服务中的分工责任。完善中央转移支付制度，利用多种渠道增加一般性转移支付比例，实施中央对流入地流动人口基本公共服务的奖补机制，保障流入地的财力。建立辖区财政责任机制，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
2.以社会资本为主创新城镇化投融资机制
第一，试点发行市政债。建议修改《预算法》和《担保法》等相关法律法规的条款，为地方政府举债提供法律依据。同时，将举债主体严格限制在省级政府和计划单列市，并对举债模式、举债规模和偿债来源进行明确，采用列举法确定不能用公债融资的领域；建立严格的债务统计和管理监督系统，防止地方不适当地扩大债务规模。
第二，鼓励民间资本进入基础设施和民生社会事业建设领域。鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式参与交通、电力、燃气、装备制造等基础设施建设领域。在政府的支持下，可以鼓励社会资本设立制水、污水处理、燃气制储、热力生产、文化、体育、医疗等经营领域的产业化投资基金。
第三，积极搭建城镇建设投融资平台。按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》要求，着力壮大省级综合性融资平台公司，整合市、县的专业融资平台公司，按照市县财政实力和城镇建设要求，设立中心城市和大县城政府融资平台。
3.以营业税向增值税转型为突破口，形成人口城镇化的稳定税源
第一，积极培育地方稳定税源。在税收制度领域，需要整合现行地方税种，提升财产税地位，开征若干新税种构成城镇主体税源，为城镇建设提供资金支持和政策工具。
第二，3～5年，全面推行服务业税制由营业税向增值税转型。加快营业税改征增值税改革步伐，中央将本应属于中央财政的增值税收入留在地方，在稳定地方税源的同时，刺激地方将增值税从商品流转领域向服务行业转移，从而更好地刺激当地服务业发展，力争在“十二五”时期逐步推广到全国范围。
第三，将土地出让金等全部纳入预算公开范围，并单列出城镇化发展基金。合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖。
(三)打破行政等级化的城镇管理体制
30多年来，我国一直沿革以行政为主导的等级化的城镇管理体制，使资源配置依赖城市的行政级别。这种等级化的城镇管理体制，激励了粗放式的城市发展，制约了服务业发展，抬高了城市的“门槛”，大大阻滞了人口城镇化进程。城镇化进程中，行政力量和经济力量的推动作用都十分重要。面对以往行政主导城镇化的矛盾问题，应在有效发挥行政力量的同时，适应经济社会发展大趋势，走经济主导的城镇化发展之路。
1.实现城镇化由行政主导向经济主导转型
第一，以经济主导推进新兴城市的兴起。一是把经济强县(市)升格为中等城市。例如浙江义乌，虽然是县级市，但其经济实力远超过一般的城市。二是把有条件的城镇升格为市。在我国珠三角、长三角地区拥有一批“富可敌市”的强镇，无论是在人口数量、工业化程度，还是在环境等各方面不亚于中小城市。
第二，以经济为主导促进大城市发展。一是适应全国性特大城市发展需求，考虑增设直辖市。一方面，可以通过提高经济社会发展权限，发展都市圈经济；另一方面，减少省级政府的管理幅度，为行政层级扁平化提供条件。二是把中心城市发展基础好并与周边县关联度高的地区考虑“撤县设区”。例如，珠三角、长三角、京津唐、长株潭、山东半岛城市群、辽中城市群、中原城市群等较发达地区的地级市，也可适当扩大管辖范围，改近郊县、镇乡全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖，以开拓新的发展空间。
第三，以经济为主导促进城市群、城市带的发展。优化提升环渤海、长三角、珠三角三个特大城市群，逐步形成长江中游、成渝、中原等国家重点开发区域的新城市群，形成带动全国经济发展的增长极，增强对内对外辐射能力。
第四，以整合资源为重点加快中心镇发展。按照做大做强中心镇的要求，因地制宜，将部分人口、产业规模过小、距离中心城区比较远的镇，合并纳入到相邻的中心镇，以推动人口、资源要素和产业向中心镇集聚。
2.大中小城镇协调发展重在减少行政等级对资源分配的干预
第一，赋予与城市规模相适应的行政管理权限。按照经济社会发展的客观规律，合理确定城市的行政管理范围和权限，使政府公共服务资源的配置与行政级别相脱钩。一方面，赋予市更大的自主权。除了直辖市外，不分副省级城市、地级市、县级市，对大、中、小城市在公共治理上应实行“平行”政策，对市一级的规划审批权下放给城市。
第二，尽快研究制定新的设市标准。应把城市市区常住人口规模作为设市的重要依据，增设一批符合条件的中小城市。允许一定规模的建制镇设市，目前我国5万人口以上的镇有754个，这至少可以让中国的城市数量增加一倍以上，从而创造条件接纳更多的城镇化人口。
(四)推进城乡一体化的社区管理体制改革
城乡社区作为社会的基本单元，对加快城镇化进程、缩小城乡差别、提高广大农民生活质量和文明程度都具有重要意义。为此，应强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制，完善城乡社区的公共服务设施和网络，不断提高社会管理水平，逐步把社区建设成为城乡社会管理制度对接的平台。
第一，强化农村社区公共服务和社会管理职能，实现城乡社区管理职能一体化。村委会与居委会职能差异是城乡基层管理体制二元化的主要表现。通过剥离村委会的多重职能，使之由全面当家的基层小政府变为专门履行社会管理和公共服务职责的自治组织。
第二，加强农村基层组织建设。社区党组织是党在农村社区的最高权力机关，领导社区居委会开展工作，积极引领各类组织参加社区管理与服务；在农村设立社区村委会，接受本级党组织及上级政府的指导和监督；社区村委会下设各类服务、管理站所或社区服务管理中心，既作为政府管理、服务下沉的载体平台，也是社区成员自我管理与服务的组织形式。取消双重登记制度，鼓励社区内成立各类经济组织、协会组织、民间社会组织等，积极参与社区扶老助残、劳动就业、教育培训、科技推广、文化服务、环境保护等公益服务，在社区村委会的领导监督下参与社区管理，同时成为吸纳村民参与社区管理的重要载体。
第三，实行议事会制度，创新社区协商民主制度。建立社区议事协商会议制度，包括成立村民(社区)议事会，设立村民(社区)议事厅，制定议事工作制度，规范议事程序，研究涉及全体社区成员的社区事务，行使村级(社区)事务的重大决策权。社区议事协商会议在社区党组织领导下，由社区居民委员会牵头，居民代表和社区社会组织、业主委员会、驻区单位等各方代表参加，定期召开。
(五)逐步实现城乡统一的人口政策
目前的人口生育政策跟城乡二元结构相匹配，造成了城乡居民生育权利的不平等，制约了城镇化和城乡一体化进程，并带来了老龄化。适应城乡一体化和城镇化的发展趋势，从改善人口结构和提高人口素质的现实需求出发，加快人口政策转型，逐步建立城乡统一的人口政策，促进人口长期均衡发展。
第一，人口城镇化要求人口政策的重心由计生转向人力资源管理与公共服务。重在实现三大转型：即由侧重控制人口数量向促进人口均衡发展转型；由单一计生工作向统筹解决人口素质问题转型；实现从控制管理型向公共服务型转变。
第二，把建立城乡统一的生育政策作为人口政策改革的突破口。不论城乡，普遍实行限三生二政策。在城市里，无论是“双独”还是“一独”，都允许生育两个孩子。在农村，在有效制止三孩及以上多孩生育条件下，普遍允许生育两个孩子。
第三，以计生网络为平台，强化对流动人口的服务管理。目前，我国已经建立一个相对健全、遍及城乡的人口和计划生育管理、服务网络，该网络集行政管理、技术服务、群众工作、社区和村民自治组织于一身。充分利用人口计生网络的队伍、服务、信息优势，把流动人口计划生育管理与服务工作作为人口计生工作的重中之重。
注释：
①国家统计局：《2011年中国农民工调查监测报告》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm,2012-04-27。
②王敏：《渴望认同追求梦想——来自新生代农民工的调查报告》，http://news.xinhuanet.com/2011-02/20/c_121101558.htm,2011-02-20。
③王立彬：《农村集体土地确权登记发证工作整体进入验收阶段》，http://www.gov.cn/jrzg/2012-11/29/content_2278653.htm,2012-11-29。
标签：国家新型城镇化规划论文; 基本公共服务均等化论文; 农村人口论文; 城镇化率论文; 中央城镇化工作会议论文; 户籍人口论文; 城镇体系规划论文; 农村改革论文; 城镇人口论文; 经济转型论文; 城市经济论文; 公共服务设施论文; 人口问题论文; 农村论文; 农民论文; 经济学论文;