中国共产党党内条例研究，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,党内论文,条例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十八大以来我们党大力加强党内法规建设，出台了一系列重要法规，尤其是2013年连续出台了《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》等具有基础意义的党内法规，使党内法规建设进入一个注重系统化、精细化、科学化的新阶段。特别是党的十八届三中全会强调全面深化改革要加强顶层设计，要加强“党的建设制度改革”；《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》在首倡系统科学规划党内法规的同时亦提出了党内法规建设“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的总体要求；党的十八届四中全会进一步强调，党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证；必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程；要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。这些都迫切需要加强对各层次党内法规的研究，弄清其结构、功能、地位、作用，在此基础上构建科学的党内法规结构体系。鉴于此，对党内条例这一主干性党内法规进行深入的专门性研究就十分必要和紧迫。 一、加强党内条例建设具有重要性和紧迫性 （一）条例是极其重要的党内法规 《中国共产党党内法规制定条例》是党内立法的总依据，该条例分七章对党内法规制定的总则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作出了明确规定。该条例把党内法规的名称规定为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种。其中，党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规则、规定、办法、细则则对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。由此可见，条例作为七种党内法规之一具有极其重要的地位。同时从实践看，改革开放以来我们党高度重视条例的制定工作，已陆续制定修改出台了一系列条例，包括《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党党校工作条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《干部教育培训工作条例（试行）》、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党机关公文处理条例》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》等，这十几个条例一方面构建起了党内法规的主干，另一方面也充分证明了条例在党内法规中的重要地位。 （二）条例在党内法规中具有承上启下的作用 在党内法规体系中，条例居于中间层次，是从宏观到具体的关键点，具有承上启下的作用。从条例的定位看，它要在党章和准则的指导下，围绕实现党的建设的总体目标和中心任务，“对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定”。其中的“某一领域重要关系或者某一方面重要工作”是就全党来说的，指的往往是具有全局性的重要关系和工作，如党内法规制定、干部选拔任用、党员权利保障、党的机构组成等，既具有牵一发而动全身的作用，又对这些关系或工作的具体处理加以指导和规范，因而是联系党的建设总体目标、布局和具体工作的基本桥梁和纽带。从条例与其他党内法规的关系看，党章和准则具有宏观性，而规则、规定、办法、细则具有具体性，是对条例的具体化、程序化，因此，在党内法规和制度的完整体系中，条例的承上启下作用极为突出。 （三）条例对指导规范党内各项工作具有特别重要的意义 条例的任务是全面规定党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作，同时通过配套制定一系列的实施意见、细则保证条例的落实，这是目前党的制度建设的一条基本经验和通行做法，在实践中发挥了重要作用。举例来说，在干部选拔任用工作中，我们不仅在暂行条例的基础上经过修改制定了《党政领导干部选拔任用工作条例》，而且还制定了大量规范干部选拔任用的规则、规定、办法、细则，如《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作暂行规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《公务员考核规定（试行）》等，此外还制定了一系列更具体的制度，如《中共中央办公厅关于印发〈关于对违反行为的处理规定〉的通知》、中共中央组织部《关于坚决防止和纠正选拔任用干部工作中不正之风的通知》、《中共中央组织部人事部关于当前严格控制提拔干部、不准超职数配备干部等问题的通知》等。这些不同层次的党内法规、制度构建起了一个保证干部选拔任用工作规范有序的制度体系。虽然制度的制定无法代替制度的执行，但制定科学合理的制度体系，无疑是提高工作科学化水平的基础和前提。 （四）当前条例研究不足严重制约党内法规科学化水平的提高 尽管党内条例极其重要，但目前对其研究却严重不足，我们几乎找不到专门研究党内条例的学术文章，只有部分关于党章、党内法规和党内制度建设的研究成果简略地涉及这一问题。研究的滞后往往带来工作上的被动，在党内法规制度建设中，由于缺乏科学的规划和统筹，致使急用先立，临时性、突击性的立法活动过多，后续措施、配套措施跟不上，往往造成党内法规制度的应急化、随意性、“碎片化”，造成散、乱、急现象比较突出，造成制度的无效和浪费。因此，在党内法规制度建设中，要把加强研究，尤其是加强对条例的研究摆在突出位置，通过研究发现规律、运用规律，避免条例的不规范、条例之间关系的不顺畅、条例与其他制度的矛盾等问题，切实提高党内法规和制度建设的水平。 二、党内条例建设存在的主要问题 当前党内条例建设正处在从急用先立向科学规划转化的阶段，虽然日益健全，作用也更加突出，但现有条例受急用先立原则影响较深，存在的问题还比较多，主要表现为： （一）条例的边界不够清晰 从现有的党内条例来看，由于缺乏整体规划，一些条例的边界并不清晰，存在交叉重叠的现象。就《中国共产党党内监督条例（试行）》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党员权利保障条例》来说，纪律处分在不同条例中都有相应规定，党内监督问题也在干部选拔任用、纪律处分、党员权利保障等条例中都有所涉及，而党员权利保障更是与党内监督、干部选拔任用、纪律处分等条例息息相关，如何把这些错综复杂的关系通过党内法规的规定加以理顺，既是条例的重要任务，更与通过科学规划明确不同条例的范围和边界有着直接的关系。 （二）条例缺乏整体科学规划 凡事预则立，不预则废。所谓预就是提前规划、科学谋划。现在人们越来越认识到，最大的浪费是规划的浪费，在党内立法中，必须把条例的整体规划放在重要位置。要解决这个问题，必须思考和回答究竟应该制定多少个条例的问题，如果这个问题解决不好，条例之间的合理结构、协调关系就难以保证，条例之间的交叉、重叠也就难以避免。这方面的突出问题是不同条例难以在一个层面上并行不悖，比如，条例都是规范党在某一方面重要工作的，但是这些工作的层次却并不一致，在干部工作中，与之对应的应该是《干部管理工作条例》，它应在整合《党政干部选拔任用工作条例》、《干部教育培训工作条例（试行）》、《中国共产党党校工作条例》及其他党内法规的基础上形成，而现行的《党政干部选拔任用工作条例》由于只规范了干部选拔任用一个环节，因而使这一条例在党内法规的位阶明显偏高。此外，与《中国共产党地方组织选举工作条例》相对应的，应该是《中国共产党基层组织工作条例》，这就需要对《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等进行新的整合。可以说，整体规划不足已成为制约当前条例建设的重要问题。 （三）条例的内在结构不够完整 条例作为一个层次的党内法规，应该具有相对统一的要素、结构、表述，以便于理解、掌握和执行。但是，不同条例在理念上还存在一定欠缺，比如，注重时效的理念、惩处的理念不够鲜明，致使相关规定不够明确[1]；在结构上，既要有总则性的原则表述，也应有对具体行为或工作环节的规范表述，还要有保证执行的相关规定，同时也要明确条例的时效、与其他相关制度的关系等。但是存在结构性缺漏的条例仍然存在，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》对如何保证实施缺乏针对性的规定；多数条例对违反条例的惩戒亦不够重视；在表述上，缺乏时效性规定或规定不细致的情形还随处可见，对约束的行为普遍缺乏明确的时效规定[2]。尤其是后者的影响不可低估，党内法规缺乏时效性规定或者时效规定不细致、不完善的危害是显著的，造成的最大危害是容易揪住人的历史问题不放，一旦发生政治风波，易导致人人自危，影响党内团结和谐氛围。 （四）条例之间的系统性存在不足 就本文列举的上述条例而言，虽然体现出一定的系统性，但也仍有不足。条例应该涵盖党内各领域重要关系和重要工作，但这些重要关系和重要工作无疑应具有层次上的同位阶性、地位上的重大性、边界上的清晰性，否则就难以处理好相互之间的关系。如前所述，就党内重要工作来说，思想政治工作、组织工作、作风建设工作、干部工作、反腐败工作等无疑具有同位阶的特性，应该围绕这些工作专门制定条例，同时由于这些工作的独立性强，边界清晰，据此制定的条例也能够相对独立，交叉重合少，易于形成合力。但就现有条例来说，其规范的重要关系和重要工作有些不是一个层面的，甚至具有包容关系，比如，《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》具有一定的工作程序上前后的关系；《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党校工作条例》、《干部教育培训工作条例（试行）》相继则涉及干部管理的几个环节，相互之间存在交叉；《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》、《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》亦完全可以进行适当整合。理顺上述条例以及今后可能制定的条例之间的关系，无疑是当前条例建设面临的重要任务。 （五）条例与其他党内法规的对应性有所欠缺 条例作为承上启下的党内法规，与其他党内法规的关系是否协调就显得非常重要，它既要体现党章和准则的原则要求，又要把这些要求转化成具体的规范，以便于全党遵循。也就是说，党章和准则要通过条例把原则要求变成全党的规范，而这些规范又通过各种规则、办法使其适应不同类型、不同地方、不同对象党内行为规范的需要。目前条例与其他党内法规制度存在“不适应、不协调、不衔接、不一致问题”[1]，具体表现在：一是党的部分重要工作还没有以条例的形式作出规定，即还没有转化为条例，如思想工作、宣传工作、统一战线工作等；二是党章和准则所确立的党的领导体制、工作机制、党内生活原则、目标在条例中的体现还不够充分，如发扬党内民主、提高执政能力、保持先进性和纯洁性等党的建设的创新成果还难以集中体现出来；三是对条例和下位法规制度的对应关系缺乏设计和思考，如从配套法规制度方面保障条例的落实还缺乏统一认识，有的条例配套制度较多，如《党政领导干部选拔任用工作条例》，也有很多条例处在缺乏下层法规制度支撑的状态，影响了党内法规的执行和预期效果的实现。 三、加强和改进党内条例建设的若干建议 当前党内条例建设要注意加强和改进以下方面的认识与工作： （一）必须明确党内条例建设的原则和目标 从原则来看，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》对未来党内法规制定工作提出了六项基本原则，其中包括：围绕中心、服务大局；宪法为上、党章为本；整体推进、突出重点；发扬民主、科学制定；改革创新、与时俱进；严谨规范、有效管用[1]。这些也完全适用于党内条例的制定和建设，但是还要特别强调的是，必须科学规划、规范制定、注重系统、强化协同，这些原则应该真正融入条例的制定之中。 从目标来看，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》规定的未来党内法规制定工作的目标是，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。具体目标则体现在四个方面：一是基础主干党内法规更加健全，二是实践亟需的党内法规及时出台，三是配套党内法规更加完备，四是各项党内法规之间协调统一。以此为指导，党内条例则应实现体系健全、配套完备、规范有效、协调统一的基本目标。 （二）切实搞清何为“某一领域重要关系或者某一方面重要工作” 条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定。那么，在这一概念中，什么是“某一领域重要关系或者某一方面重要工作”，尤其是如何理解其中的三组核心词：领域与方面、重要与次要、关系与工作。如果理解不清，就会造成条例的概括性不足，导致过多过滥、层级混乱等情况。 就党的建设来说，它涉及众多领域，有政治领域、思想领域、作风领域、制度领域、文化领域、社会领域等，因此，围绕这些领域进行条例构建符合《中国共产党党内法规制定条例》的要求。“方面”的范围虽然略小，但集中到重要方面则与领域基本相交。也就是说，如果把“领域”与“方面”集中到我们通常所说的党的建设的“总体布局”范围内，以此进行条例构建符合条例制定的本意。 “重要与次要”则是容易产生歧义的问题。因为重要性往往有这样几种情况：一是眼前重要但长远不那么重要，二是眼前和长远都重要，三是眼前不重要但长远重要。因此如何理解是否重要就会有所不同。在党内条例建设中，笔者认为，要把长远重要放在突出位置，而把眼前重要的问题以低于条例位阶的法规进行规范。虽然《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》要求，针对党的建设和党的工作中存在的突出问题，以保障党员权利、发展党内民主、改革用人制度、加强基层组织、推进作风转变、规范权力行使、严明党的纪律、强化党内监督为重点，抓紧制定实践迫切需要、干部群众热切期待的党内法规，努力为解决干部群众普遍关注的热点难点问题提供制度安排，但是，条例毕竟是具有长期性和稳定性的党内法规，其效力着眼长远会更好。 至于“关系与工作”，我们看到对于关系的规范，条例关注比较少。“关系”应该是指党内外的重要关系，如党内上下级组织的关系，不同领导机构的关系，基层组织之间的关系，党员与干部的关系，党员之间干部之间的关系等，这些在《关于党内政治生活的若干准则》中作了原则性的规定，从条例的角度应该以《中国共产党党内民主条例》的形式加以规范。在“工作”方面，我们所熟悉的党内工作包括思想政治工作、宣传工作、干部工作、组织工作、纪检工作、统战工作、社会工作等，围绕这些重要工作分别制定条例也是可行的，但是需要避免把过分具体的工作误认为党的重要工作，以免造成条例结构的混乱和效力的缺失。 （三）科学回答应该制定多少个条例的问题 目前已经制定了十几个条例，涉及法规制定、干部选拔、党内监督、纪律处分、党员权利保障、党校工作、基层组织、巡视工作等方面，从称谓上，有的带有“工作条例”的表述，有的则没有。按照条例的定位，很显然我们有些新的条例还需要制定出来。根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，未来5年还要制定的条例包括《中国共产党党组工作条例》、《中国共产党统一战线工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件办理工作条例》、《中国共产党党务公开条例》，同时对已制定的条例进行修订。当然，不排除因有新的形势任务变化需要而调整条例制定的名目，但是至少可以据此了解党内条例制定的全貌。根据已经和将要制定的条例情况，要科学规划条例的制定，尽量按照条例的任务来设计条例，有些处于上下位关系的条例就应适当合并，同时通过及时清理党内法规来实现条例的规范统一。依据条例的定位和对党内“某一领域重要关系或者某一方面重要工作”的分析，需要制定的条例体系框架应该如下：制定一个关于党内重要关系处理规则的条例，一个关于党内法规制定的条例，一系列关于党的基本建设和重要工作如思想政治工作、宣传工作、干部工作、组织工作、纪检工作、统战工作、社会工作等的条例，依此整合党内条例，有助于提高党内法规的系统化、科学化水平。 （四）逐步实现条例要素、结构、表述等的相对统一 单项条例的规范是条例体系的基础，单项条例不规范，条例体系也难以形成整体合力。在条例的规范方面，虽然不能完全按照国家法律那样去严格要求，但是至少应该体现法规的严肃性、权威性、严密性，其中以人为本、平等、民主、严谨等理念应该得到充分体现。在结构方面，条例倡导什么、规范什么、如何规范、违反后的处罚、条例执行的保障等内容都应有明确规定，不能规范主体不清，行为规范不明，违犯处罚不力。在表述方面，条例应尽可能使用法律的规范语言，而少用或不用不规范的语言，如“可以”、“不准”、“应当”等，使条例在党内法规体系中真正起到主干法规的作用。 （五）不断提升不同条例之间的系统化水平 每一个条例都规范着党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作，多个条例结合起来，就构成一个较完备的条例层面的法规体系，这一体系上承党章和准则，下接规则、办法、细则等。不仅各党内法规之间的系统化至关重要，而且不同条例之间也是如此。要切实提高条例之间的系统化水平，一是新旧条例之间关系要理顺，旧的条例要及时清理，避免旧条例不符合现实需要的情况。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》强调，要健全清理工作机制，及时解决党内法规制度存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，而且大规模的党内法规清理工作仍在进行中[6]。二是不同条例之间要加强制定、审核等环节的沟通，因为不同条例的立法主体不同，为避免条例之间的不协调不一致，就要加强制定、批准、实施各环节的沟通，建立有效的协调沟通合作机制。三是要有一个协调党内条例关系的部门。按照规定，中央及地方的党内法规工作机构负责党内法规的规划起草、前置审核、审议批准、审核签批、公开发布等具体环节的工作。这些部门要切实负起责任，提高规范化水平，完善体制机制，加强理论研究，以完成好党内法规制定管理的各项工作。 （六）进一步增强条例与其他党内法规的合力 党内法规是一个体系，条例是其中一个重要层次，只有从发挥整体合力的视角规划设计党内条例，处理好党内条例与其他党内法规制度的关系，才能使党内条例真正发挥应有的作用。为此，一方面要搞好党内条例与党章、准则的对接，使条例体现党章和准则的基本精神、原则要求；另一方面也要搞好条例与规则、规定、办法等党内法规和制度的衔接，使各项规定要求都能落到实处，产生效果。当然在处理条例与其他党内法规制度的关系中，不仅要注重条例规范的衔接，还要注重动态结合，从条例的实施中发现问题，及时修订条例及相关法规制度，这样，条例与其他党内法规的合力就会得到更好发挥。标签：中国共产党党内法规制定条例论文; 中国共产党党和国家机关基层组织工作条例论文; 中国共产党地方组织选举工作条例论文; 党政领导干部选拔任用工作条例论文; 中国共产党纪律处分条例论文; 科学论文; 时政论文;