论美国《金融服务现代化法》对我国金融监管立法的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,金融服务论文,启示论文,金融监管论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国《金融服务现代化法》的主要内容及影响
美国是全球金融业最为开放，金融法律体制最为健全的国家。它有一整套完整的金融
经营、监管、风险控制等方面的法律制度。其中《金融服务现代化法》是一部体系非常
庞大复杂的金融法律，涉及包括银行、证券、保险等整个金融业务活动，以及实体权利
和程序方面的具体操作规范，是美国金融立法从分散到走向统一的标志性立法。
《金融服务现代化法》(Financial Service Act of 1999)于1999年11月4日通过，11
月12日生效。其核心内容主要有以下几点：第一，允许美国银行、证券、保险业之间混
业经营，实行全能银行模式；第二，保留其双线多头的金融监管体制并扩展监管机构，
实行功能监管和控制金融风险；第三，强调银行业与工商业的分离，实现金融体制的现
代化；第四，突出对享受金融服务的消费者的保护；第五，要求加强对小企业和农业企
业提供金融服务；第六，明确以法律形式做出对有关课题进行研究的要求。美国的这部
金融法律将金融活动确立为混业经营的模式，构建与此相适应的金融监管体制，把规范
的重点从金融活动转变到管理和防范金融风险，促进金融市场主体的联合和竞争。同时
，该法还提出了“效率与竞争”这种金融法律发展的新观念，并以此作为美国《金融服
务现代化法》立法的理念。其中最为突出的是，该法吸收了最新的金融监管理论的发展
成果，确立了其“功能监管”的法律原则。美国前财政部长鲁宾对功能监管的定义是：
对一个给定的金融活动(不管谁从事该项金融活动)均应由同一个监管者监管。国际间金
融业务交往更加复杂多样，以机构为对象的分业监管办法，事实上已达不到有效监管的
目的。在金融日益跨越国界的形势下，金融监管不但不能因业务范围的扩大和超出国界
而弱化，反而需要在监管力度、监管范围方面加强力度。在金融混业的体制下，不仅金
融控股公司可以经营各项金融业务，而且单个的金融公司同样可以，这样对于原先的监
管机构来讲，被监管者就复杂化了，原来设计的相应金融监管机构，对具体从事某项金
融业务的被监管者的监管方式就不适用了，因为业务限制已打破，单一的监管机构就显
得力不从心。所以有必要按金融机构各项金融经营活动的性质，分别由不同的监管机构
来进行监管。从实质上讲，美国《金融服务现代化法》的功能监管是一种各个金融监管
机构之间的交叉监管。其中，被监管得最严格的行业之一就是银行业。为此，笔者试以
美国的银行业为例，简要分析其功能监管原则下的伞型监管模式。
首先，美国实行国法银行和州法银行并存的双重银行体制，因此现行法律不但赋予联
邦政府监管银行的职能，而且也授权各州政府行使监管职能。联邦政府财政部设立货币
监管总署；各州政府设立银行监管机构，从而形成联邦政府和州政府的双线监管体制。
其次，美联储、联邦存款保险公司、司法部、证券交易委员会、期货交易委员会、储蓄
机构监管办公室、国家信用合作办公室、联邦交易委员会、州保险监管署、联邦调查局
等从各自的职责对商业银行进行监督和管理。
由于美国《金融服务现代化法》允许美国的金融控股公司通过设立子公司的方式来实
现混业经营，金融控股公司本身并不开展具体业务，其主要是向美联储申请营业执照，
对集团公司和子公司进行内部管理。所以美联储按照金融控股公司的这种伞状结构，被
赋予了伞型监管者的职能。在该种模式下，金融控股公司的银行分支机构和非银行机构
仍分别由原来的监管机构监管，例如，证券子公司由证券交易委员会监管，保险子公司
由州保险监管署监管。
美国《金融服务现代化法》实现了从分业经营到混业经营的转变；实现了金融监管从
一味强调安全、设立严格准入限制到推行功能监管、提倡竞争与效率的改变。它的出台
标志着20世纪作为全球金融业主流的分业经营模式，已被21世纪发达的混业经营的体制
所取代，与之相适应的金融监管水平也为混业经营提供了良好的监管环境。美国的这部
法律不仅对美国金融业发展起到积极的作用，对世界各国的金融立法产生巨大的影响，
而且对我国的金融监管立法也具有十分重大的启发性意义。
二、中国金融监管立法应合理借鉴美国经验
美国《金融服务现代化法》的相关规定与我国目前的法律规定完全不同。在我国金融
监管立法阶段(1994年～1998年)，颁布的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保
险法》、《证券法》和《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规定》等金融法律
法规中，明确了我国金融业实行分业经营，分业监管。2003年3月10日，十届全国人大
一次会议审议通过了国务院机构改革方案，中国银行业监督管理委员会宣布成立。证券
业监管(中国证监会于1992年10月26日成立)和保险业监管(中国保监会于1998年11月18
日成立)先后从人民银行分离出去，预示着我国对金融业的监管已确定为分业监管格局
但是我们应该看到，在我国已加入WTO和金融全球化的背景下，美国《金融服务现代化
法》对我国金融监管立法具有重要的借鉴意义。尽管我国大部分金融类法律与WTO规则
不冲突，但与WTO对我国金融立法的要求尚有距离。现在世界金融业的趋势已是混业经
营的潮流，许多国家都通过立法的形式撤消了对金融业务交叉的限制，当然，这并不意
味着我国要盲目照搬它国的模式，而不顾自己金融业的实际情况和发展阶段。只是说，
从立法理念上我们不能不考虑世界的发展趋势和先进国家成熟的立法成果。我国金融分
业经营、分业管理的现行法律制度导致的业务范围管制政策制约了本国金融机构的发展
，使之难以参与国际竞争。[1](P12)事实上，1997年以前，中国金融业也实行混业经营
的模式，很多银行都有自己的证券公司和信托公司。然而，亚洲金融危机之后，中国金
融开始走向分业经营、分业监管。因此，我们可以根据本国曾经有过的混业经验，结合
现实，大胆借鉴他国有益的做法，逐步与世界接轨。确立我们金融监管立法的基本前提
为：以分业监管为原则，放松分业限制逐步走向混业经营，最终实现混业经营条件下的
功能监管。
笔者认为，美国《金融服务现代化法》在以下几方面对我国修改和完善监管立法具有
积极的启示。
第一，该法是美国金融业的一部统一的基本法。它集实体、程序、监管等内容于一体
，可较好地解决各单行法律法规的抵触和矛盾，达到金融法制的统一并提高金融执法的
效率。对我国而言，目前的立法现状是银行法、证券法和保险法三法并存，正在起草的
银行监管法，以及面临修改的人民银行法和商业银行法仍确立分业立法的模式。显然，
要将分散的金融法律法规统一为一部基本金融法，短期内的确不具现实性，但是，我们
应看到统一的重要性，美国统一立法下的功能监管的实践证明，各金融监管机构实行交
叉监管有利于强化监管力度，增强机构间的竞争，提高工作效率。而我国三法并存的格
局，有关监管的法律规定只在其中占很少的部分，而且条文简单抽象、缺乏可操作性和
相互的协调性；同时，三大金融监管机构在分业监管中都是依据本部门的法律法规，难
免各个机构之间出现监管的真空地带、摩擦以及缺乏协调。从整体上看，还可能导致各
监管机构庞大，监管成本过高。从目前分业监管体制实际运行的效果看，存在着诸多缺
陷，如，缺乏有效金融监管的条件、多元化监管主体缺乏必要的信息交流与合作、证券
业和保险业的监管资源(包括人力、物力和技术)与行业发展不匹配、金融监管缺乏完善
的实务操作系统等。这些不能不说是我国金融立法中比较明显的缺陷。金融监管对象具
有的共通性和监管理论的相似性，决定了我们必须先从统一监管立法着手，制订一部适
用于各监管机构和监管对象的法律。确定各监管机构都要遵守的制度，以加强彼此之间
的协调，实现信息数据共享、相互协商。另外还有必要规定一个三者的协调机构。在中
国银监会成立后，建立三大金融监管机构的联席会议制度，赋予中国人民银行统一协调
权，这是一个极好的思路。因此，从现在起就应该集中清理各类金融法律法规，协调它
们之间的不一致，修改冲突的地方，为金融法制的统一做准备。当然，我们在考虑金融
监管立法时，既不能操之过急，脱离我国的现状，又不得不以超前的意识，从国际的视
野和长远的需要来通盘考虑，使之能有效地和世界贸易组织规定及国际惯例接轨。目前
，我国在进行金融国际化方面的立法时应遵守或借鉴的国家法规、文件主要有：WTO的
《服务贸易总协定》，依WTO文件精神制订的全球金融服务贸易协议，有关银行业监管
的巴塞尔委员会文件，以及有关各国证券业监管之协调的国际证券监管委员会组织的决
议或协议。[2](P30)与其他国家相比，美国对跨国银行的监管措施最缜密、最严格。随
着防范和化解金融风险、治理和整顿金融秩序的需要以及面对外资跨国金融机构的大举
进入，参考美国的立法，我国应尽快制订出一部统一的金融监管法律。
第二，美国《金融服务现代化法》实施后，正式进入金融混业时代，但是在金融监管
方面，却采用了分业监管和混业监管的多功能监管模式。作为伞型监管者的美联储，它
在监管范围、监管手段方面的权限均是有限的。可见，对于一国监管立法的选择，并没
有固定的范例，也就是说，实行分业经营不一定实行严格的分业监管；或者实行混业经
营也不一定实行单一的混业监管。因此，我国在已大体确定分业经营，分业监管的格局
下，也应该充分看到国际金融发展趋势，在立法理念上要体现出一定的灵活性和超前性
，而不必局限在“分业”的框架里。我国金融监管立法可以规定以分业监管为主的原则
，但必须提升监管理念，适度引入功能监管，不再仅仅将维护安全作为监管的惟一目标
，也要确立提高效率和竞争为目标。从我国金融业整体水平不高和金融监管难度大的实
际出发，应加快研究从分业过度到混业的相应立法配套问题。随着我国金融业发展和金
融创新，完全可以逐步实现功能监管，至于我国是否应该马上成立一个类似美联储的金
融监管的统一部门，则需要慎重研究和论证。是否应该实施混业监管要依据一国金融发
展的实际水平来决定。我国的内资金融机构目前仍实行分业经营，因此我国对金融业的
监管仍然应该是分业实施的。但近年来事实上的金融控股公司的出现(如：光大集团、
中国国际信托投资公司)，以及加入世界贸易组织后外资金融机构混业经营的出现，客
观上要求对纯粹的分业监管进行突破，我国目前逐步加强三大金融监管机构的合作就是
适应这种要求的变革。2002年全国金融工作会议明确我国现阶段仍保持分业监管的格局
后，关于分业监管还是混业监管的争论有所减少，但由分业监管逐步过渡到混业监管，
再到功能监管是个长期过程。我国的金融市场是伴随市场体系的形成，在市场机制与传
统体制摩擦碰撞下发展起来的。许多体制的因素和历史的原因，仍然是需要面对的问题
。因此我们的立法要留有足够的空间，不能搞一步到位式的完美型立法。
第三，美国《金融服务现代化法》在立法中肯定了其双线多头的银行监管管理制度。
美国是国法银行和州法银行并存的银行体制，它的州监管当局对州内的中小银行具有监
管权力，虽然美国已允许州立银行跨州经营和设立州外的分行，但是，州监管当局仍然
拥有诸如设立州外分行审批的权限。可见，美国金融监管的权力并没有完全集中在联邦
政府(中央政府)，地方政府(州政府)同样由法律赋予相应的监管权。从本质上讲，银行
监管就是力争在鼓励银行提高服务质量、激发竞争活力与维持该行业的清偿力与稳定性
之间寻求一种最优的权衡。[3](P87)从美国银行业目前经营和风险控制状况来看，应该
说它赋予地方政府一定的监管权限是可取的，对我国也不无借鉴意义。亚洲金融危机后
，监管职责向人民银行过度集中，目前全国合计4万3千家银行或准银行的金融机构全部
由人民银行负责监管，并且基本上由人民银行总行直接负责。[4](P305)按国外审慎监
管的标准，这么繁多的监管对象是人民银行无法完全达到审慎监管要求的。从我国地方
政府的角度出发，地方性商业银行或国家商业银行的分支机构，以及其他在地方上的金
融机构的经营状况好坏、风险抑制能力的大小，对于地方来说也是相当重要的，如果地
方政府拥有一定的监管权，那么对于这些金融机构的资产状况等方面的情况就能比较了
解，有利于督促这些金融机构改善经营，提高它们支持地方经济建设的能力。因此，根
据中国目前的实际，银行监管基本都是由中央银行—中国人民银行来垂直统一实施，(
当然成立银监会后将转变监管主体)，通过一定的制度安排和法律约束，给予我国的地
方政府相应的管理银行的权力，有利于配合国家监管机关工作。这就可以改变中央监管
机构监管力度不够，监管效果不理想的状况。当今美国银行管理体系具备两大特征：多
层次和多结构。[5](P8)这其实就说明对于银行金融机构的管理监督可以通过多个机构
或政府部门来协调完成。
三、对我国金融监管机构改革的思考
为了加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险
的能力，2003年4月26日第十届全国人民代表大会常委会第二次会议通过了《关于中国
银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》。中心是确
立中国银行业监督管理委员会(简称银监会)履行原由中国人民银行履行的审批、监督管
理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责。这是我国
金融监管机构改革的新举措，它通过在中国人民银行外设立银监会，专司银行业的有关
监管职能。
然而，从美国《金融服务现代化法》的规定来看，美国金融监管机构——美联储，设
在中央银行内行使监管职责，似乎跟我国成立银监会，将金融监管职能从中央银行分离
出来不同。但是，即使这样仍有值得我国借鉴的地方，那就是美国虽然打破金融分业，
但仍重视中央银行的监管作用。我们认为，我国中央银行的货币政策职能和金融监管理
应分开，但不能完全脱离关系。因为谁来监管“监管者”确实是同样不能回避的问题。
中央银行本身拥有的一些条件决定了其不仅可以担当起三大金融监管机构的协调者，还
可以成为它们的监管者。这便间接赋予中央银行一种新的职责——间接监管金融。从中
国的金融发展看，也许这更符合我国的实际。因此，成立银监会，不仅是我国政府完善
宏观调控体系、健全金融监管体制的重大决策，而且通过美国重视中央银行的金融监管
，提示我们银监会不可截然脱离中央银行的监管。当然，从世界总趋势看，越来越多的
国家金融监管采用了与央行货币政策职能相分离的模式，形式上均在中央银行以外设立
监管机构，这与我国成立单独的银行监管机构相一致。但这种监管模式同样并不意味银
行监管机构完全脱离中央银行。
银监会的设立使中央银行和监管当局腾出更多的时间和空间，以更细的分工专司其职
，迅速提升货币政策和银行监管的专业化水平，从而加快金融改革与发展的进程。可以
说，这一方面跟美国的立法精神——强化功能监管，提倡竞争与效率，提高监管水平又
不谋而合。正如国务委员兼国务院秘书长王忠禹所指出的：人民银行作为中央银行在宏
观调控体系中的作用将更加突出。人民银行不再承担监管职能后，要加强制定和执行货
币政策职能，不断完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好地发
挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改进金融服务。很明显
，在银监会成立后，人民银行在集中履行货币政策和金融服务职责的同时，会在宏观经
济管理和维护整体金融稳定方面发挥更大的作用。中央银行的宏观调控和银监会的监管
工作将互相补充，互相促进。因为将银行的监管职能从中央银行中分离，就是将货币政
策和监管职能分离，把银行运作方面的监管、金融风险的控制交由专门机构来负责之后
，中央银行就能够从整个经济全局来考虑问题，从而可以维持货币政策的相对独立性。
我国金融监管机构的改革正体现了美国功能监管原则的一个侧面，也可以说我国已开始
重视各个金融管理部门专业化的管理功能。
四、小结
中美两国在政治、经济等方面的不同决定了两者在法系、法律文化传统的差异。从法
系上看，美国属于海洋法系，一般实行判例、衡平法，单行法律比较多；我国则更多采
用大陆法系的做法，强调法律的法典化。两大法系近年走向趋同，可是中美两国的立法
、司法等具体的实体和程序的规定仍然差异巨大。虽然美国法律的制订往往注重与国际
接轨，但是我们必须在移植和借鉴美国的立法成果时，紧密结合本国国情。另外，我国
在新的监管立法时还需注意一些技术方面的问题。首先，我们必须建立健全合理的、国
际通用的会计标准，它是金融监管的必要条件和重要保证；其次，金融法律法规既要规
定其从事业务活动的行为准则，更要规定具体的实施细则，真正做到法律法规的可操作
性；再者，完善监管主体自身建设的制度。监管主体自身建设的制度化和规范化，关系
到整个金融监管实施水平的提高。监管主体建设需要法律进一步明确其地位和权责，要
把防范地方政府非法干预、提高银行监管效率的具体措施制度化。我们的监管立法可以
说刚刚起步，既要学习外国先进的立法经验，也要符合我国的国情。
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