政府在低碳城市发展中的作用——国际经验及对中国的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,启示论文,作用论文,经验论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F120 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2009)06-0023-05
一、研究背景
2008年，全世界有一半以上的人口居住在城市，城市温室气体排放占全球总量的75％；2008年，中国有46％的人口居住在城市，二氧化碳当量(CO[，2])排放占全国排放总量的90％。城市作为人类社会经济活动的中心，对资源的需求和碳覆盖的领域已经远远超出了其承载的界限，严重影响了可持续发展。我国经历过的高排放、高污染、高消耗的城市发展模式，即“高碳模式”，面临着巨大挑战。采取“低碳发展模式”，实现城市向低碳化转型，已成为城市化进程的内在要求。因此，如何实现城市的减排，建设低碳城市(Low Carbon City)，是国际社会，也包括中国等发展中国家应对气候变化的一个重要课题。
低碳城市，或低碳社区(Low Carbon Zone)，是城市和社区在发展过程中，保持能源消耗和CO[，2]排放处于较低水平，使城市规划、城市交通、城市建筑符合“低碳排放”的标准，政府有完整系统的倡导低碳生活、低碳消费的理念和制度保障。有国内学者认为，低碳城市应通过经济发展模式、消费理念和生活方式的转变，形成减少碳排放的城市建设模式和社会发展方式(刘志林等，2009)。也有学者认为，低碳城市的特征，应包括具有较高的碳生产力、较低的碳消费水平、较清洁的能源结构、可再生能源和其他零碳能源在一次能源结构的一定水平，以及制定低碳城市的发展规划等(庄贵阳，2009)。低碳城市目前已成为世界各地的共同追求，很多国家都在积极建设和发展低碳城市，关注和重视在经济发展过程中形成低碳高增长的发展模式，以最小的代价实现人与自然的和谐相处。
气候变化影响到全球的政府治理结构的变化。国际经验表明，政府在低碳城市发展中扮演着重要的角色。在气候变化与政府治理的关系方面，有国外学者将政府作用概括为3个方面：第一，政府作为监管者(Regulator)，通过立法和政策制度创新为低碳城市发展提出目标和可能的措施；第二，政府作为提供者(Provider)，通过财政预算和有效手段为低碳城市发展提供条件和支持；第三，政府作为促进者(Facilitator)，通过促进社会其他部门，包括各级地方政府、社会机构、企业、市民等方面，来推动低碳城市的发展(Gotelind Alber and Kristine Kern，2008)。国内有的学者认为，低碳城市就是政府、公民、市场共同协作的发展模式(戴亦欣，2009)。气候组织的报告认为，中国城市低碳领导力主要有4个要素，即政策制度、技术创新、融资机制与多方合作(气候组织，2009)。我们认为，政府无论是监管者、提供者还是促进者，政府的政策制度创新是低碳城市发展的关键，政府通过政策导向和制度设计，引导、推动、促进、示范传统的城市向低碳城市转型。因此，政府的一系列政策制度安排是发展低碳城市最重要的因素。
本文通过考察世界发展低碳城市的成功经验，尤其是在政府制度创新方面的经验，进一步讨论政府在低碳城市建设中所应扮演的角色，以期对中国城市向低碳转型有所借鉴。
二、通过立法促进低碳城市的发展：以苏格兰为例
苏格兰政府力图在降低温室气体排放上走在世界前面。2007年，苏格兰制定了《气候变化框架》(Climate Change Framework)，设立了2007-2015年的减碳目标，并将减排纳入完整的战略框架体系中。这一框架涵盖了碳减排领域所涉及的一系列活动，包括能效、可持续建筑、空气质量、废物处理及交通等。2009年7月，苏格兰议会通过了《气候变化法》。迄今为止，苏格兰已将碳问题作为一项中心议题，从立法层面制订了一整套控制碳排放，应对气候变化的行动方案。
第一，目标体系。苏格兰政府温室气体减排的目标体系包括2050年目标、过渡期目标，以及年度目标。长期目标规定苏格兰在2050年实现减排80％。为实现这一目标，苏格兰设定了过渡期目标，即到2020年减少42％温室气体排放。这是目前发达国家所设立的最高的目标。而自2010年至2050年，苏格兰政府还将制定年度目标。以上目标都是在综合考虑技术发展、经济社会发展，以及环境政策等各方面因素的基础上制定的。此外，苏格兰政府还设立了一个“境内减排目标”(Domestic effort target)，即每年的减排目标中，必须保证有80％的温室气体来源于苏格兰境内。
第二，行动主体。苏格兰气候变化委员会(SCCC)是关于气候变化的顾问机构。它由苏格兰政府各有关大臣指派人员构成，负责向其提供有关气候变化的相关政策建议，并向议会报告各项减排目标的实施情况。自2011至2050年，政府大臣每年要根据SCCC的建议向议会提交报告，说明上一年度目标的实施情况，详细报告各类温室气体的排放量及测量方法，以及各部门在能效、发电、土地使用及交通4方面的政策实施情况及效果。同时，在苏格兰，与气候变化问题有关的公众组织(public body)也承担了一定的义务。它们依据相关大臣对其的指导原则，在制定和实施气候政策及减排目标时予以配合。此外，大臣们还可以任命个人或机构来监督公众组织履行应尽的义务。
第三，适应项目(adaption program)。苏格兰相关部门大臣要向议会提交一份关于气候变化项目实施的适应方案，其中包括应对气候变化准备采取的政策措施，对政府工作人员、工会组织等利益相关人的组织安排，公众参与该项目的机制，以及风险应对机制等等。
为了推动苏格兰政府对气候变化及基础设施的投资，苏格兰政府还拟设立“苏格兰未来信托”(Scottish Futures Trust，简称为SFT)来加大政府对能源环境及基础设施的投资。“苏格兰未来信托”初期作为一个非盈利机构设立，其主要功能是为政府的公共服务提供一个金融平台，专注于基础设施的建设与投资。“苏格兰未来信托”第二期将设立“苏格兰未来信托公司”，吸收私营部门参与，以此为平台组建不同的基础设施的项目融资公司。苏格兰政府每年有10％左右的政府预算作为“资本支出”投资在基础设施。比如，从2009-2011年这3年的财政年度，苏格兰政府分别预算32.6亿、35.8亿、36.6亿英镑用于基础设施投资，同期，苏格兰政府预算中还有12亿英镑用于地方政府的投资。用好政府预算投资，提高基础设施的投资效率，这是设立“苏格兰未来信托”机构的出发点。
在立法的推动下，苏格兰首府爱丁堡以及苏格兰的大城市格拉斯哥、阿伯丁等市政府纷纷采取措施应对气候变化。
三、通过政策制度创新推动低碳城市发展：以丹麦哥本哈根为例
作为2009年12月联合国气候变化会议的主办城市，哥本哈根在全球首次提出要在2025年之前成为碳中和城市。哥本哈根长期致力于解决气候问题，目前已拥有高效节能的区域供热系统，世界领先的公共交通体系和自行车道路体系。尽管如此，哥本哈根市政府的目标是到2015年碳排放量比2005年减少20％，成为世界气候之都。为此，哥本哈根陆续出台(或准备出台)50项政策措施，旨在通过政策制度创新来实现以上目标。这些措施有的已经开始实施，有的还处于准备阶段。其中有6项特别措施旨在提升哥本哈根气候变化的新高度，被称为“灯塔计划”(lighthouse projects)。同时，为确保政策的实施效果，市政府还将通过碳核算(Carbon Accounting)以及2012年中期评估等方式加以跟进。具体来说，哥本哈根市政府计划在以下6个领域来实施这50项政策：
第一，能源供给。目前，哥本哈根最大的碳排放源来自于电力和供热系统，而电力中有73％来源于煤炭、天然气和石油。为此，政府颁布了7条政策来转变现有能源结构，包括将燃煤发电转化为生物燃料或木屑发电，建立新能源发电和供热站，增加风力发电站，增加地热供热基础设施建设，引进烟道气压缩冷凝机改进垃圾焚烧场的热能效率，完善区域供热体系等。
第二，绿色交通。尽管交通并不是温室气体的最大制造者，但是市政府出台了15项政策来建设一个更加有利于市民健康的交通体系。这些政策包括改善交通指示灯系统及停车位预报系统以减少交通拥堵；使用LED节能路灯。其中，重点计划将风能作为电动汽车和氢气动力汽车的充电来源，并为这类车提供免费停车优惠。目标是在2011年1月1日前，所有政府用车全部换为电动或氢动力汽车。到2015年，全市有85％的机动车为电动或氢气动力汽车。另外，作为国际自行车联盟(International Cycling Union)命名的世界首个“自行车之城”，哥本哈根极力推行“自行车代步”。市内所有交通灯变化的频率都是按照自行车的平均速度设置的，反映出对自行车的重视程度。城市还拥有完善的自行车代步服务，全市设有一百多个免费自行车停放点，以20丹麦克朗的价格就能自行租借，把车还回至任何一个停放点时，就可以将押金拿回。但如果没有把自行车停放在规定的区域，罚款则高达1000欧元。
第三，节能建筑。通过通风、温度控制、照明、噪音控制4个维度进行节能管理。有10项政策用于这一管理：规定市内所有新建筑都必须符合节能标准，政府建立能源基金用于资助现有建筑进行升级或改造，对房屋出租者、建筑工人等利益相关者进行减排知识的培训，政府网站提供温室气体排放源的路线图，发展太阳能建筑等等。
第四，公众意识。市政府通过提供信息、咨询和培训来提高公众的低碳意识，改变人们的思维方式。其中，培养新一代的“气候公民”被列为灯塔计划的重要内容。儿童和青年是家庭中最大的能源消耗者，他们影响着家庭的生活习惯和对气候的认识，也是未来气候问题的解决者，对新一代“气候公民”的培养因而被视为整个气候政策中最具决定性的环节。为此，政府专门建立了气候科学中心，以儿童和青年为对象开展以气候为主题的活动，并培训教师发展新的教育理念。0～18岁的公民每年都有一次机会参加气候科学中心主办的活动。此外，哥本哈根市每年培训至少1500名环保使者，以帮助他们向朋友和家庭宣传节能知识。至少有1万名儿童可以在政府开辟的“气候森林”中植1棵树。
第五，城市规划。政府为建设碳中和城市，要求所有市政工程的建设都必须严格遵守可持续发展原则，并计划对隔热、建材、外墙、电力、通风等各个环节设立明确标准。建筑规划要尽可能减少对交通工具的依赖，使人们通过步行或自行车就能方便到达目的地。通过建立低碳试验区，不断探索新的发展路径。
第六，天气适应。据哥本哈根市政府的统计数据，在未来的100年里，哥本哈根的降水量将会增长30％～40％，海平面升高33～61厘米。制定天气适应计划无疑是一项着眼于未来的投资。市政府计划制定一套综合的气候应对战略，开发多种应对暴雨天气的排水方案，应用于整个城市；通过增加绿地面积、袖珍公园(pocket park)，植物屋顶与外墙延缓雨水，避免洪灾；通过天棚、通风等方式调节室内温度。其中，修建袖珍公园被列为灯塔项目。袖珍公园是城市中的小型绿地，既能给城市降温，又能在洪涝天气中涵养水分。同时还能为市民提供休闲和运动的场所。市政府计划每年至少新建两座袖珍公园。
四、通过示范推动低碳城市的发展：以德国弗莱堡为例
弗莱堡位于德国南部，被誉为德国的环保“硅谷”和“欧洲太阳能之都”，是世界绿色运动的发源地，也是世界环境科学和太阳能研究的中心之一。早在1986年，弗莱堡政府就计划放弃核能，将太阳能作为城市的主要能源，并成立了德国第一个环境保护办公室。1992年，弗莱堡因其在环境科学方面的杰出成就，被评为“德国环境之都”。
早在环境问题还没有进入全球视野时，弗莱堡政府就已经将保护环境当作是政府的一项重要工作。其气候政策有三大支柱：节约能源、提高能效及运用可再生能源取代化石燃料。政府在制定和实施环境政策时，注重通过重点项目，甚至是建设示范区的方式，不断探索新的发展领域，稳步推进计划的实施。
弗莱堡在利用太阳能方面拥有丰富的实践经验。政府推出了大量重要项目，促进各类太阳能的应用，如太阳能光电板、太阳能热力(用于热水)、日光浴室或“冬景花园”、被动式太阳能设计、太阳能制冷、太阳能透明隔热(将多余太阳能的热量转化为有用的热能)。其中，比较典型的项目有1998-2003年开展的“十万太阳能光伏屋顶计划”，该项目得到了德国政府的补贴性贷款。截至2008年底，弗莱堡太阳能光伏容量已经达到了9500KW(9.5MW)。
在发展示范区方面，弗莱堡的弗班区(Vauban)被誉为德国可持续发展小区的标杆。该区是距弗莱堡市中心3公里的一个南部小区，约60万平方米。原为法军军事基地，后经过政府改造，成为低碳节能的可持续发展小区。弗班区以住房合作社(co-housing project)制度闻名。弗班区所居住的2000户共5000位居民都是社区的拥有者和设计者。他们自行构成小组，向政府申请购买建筑用地，并严格遵循政府提出的高效节能理念设计和建造房屋，这样的房屋至少可以节能30％。社区还拥有自己的热电厂(以80％木屑及20％天然气为能源)，良好的隔热及有效的供暖减少了约60％的碳排放。
为打造低碳交通体系，弗班区提倡“生活不须有车”(减少35％车辆)的交通理念，提供各种替代的运输方式(如有轨电车)。为减少交通工具的使用率，弗班区还开辟了机动车禁驶区，区域中心建有基本的社会及商业设施，如市场和邻里中心，使居民能够在短距离内满足生活所需。而颇具特色的“弗班论坛”(Forum Vauban)则广泛发动民众积极参与各类气候项目，了解气候变化知识。同时，市政府通过“弗班论坛”推动“弗班区可持续发展模式计划”，在节能减碳、减少机动车的使用、社会整合及创造永续邻里等方面都相当成功。在政府的决策过程中，弗班区发展出一种“学习式规划”的模式，认为决策是一个逐步发展的过程。通过引导居民参与，不断调整和改进政策实施的方案，在全民参与的背景下实现政策的最优化。
五、通过可持续行动计划推动低碳城市的发展：以瑞典维克舒尔为例
瑞典小城维克舒尔(V
xj
)是欧洲人均排碳量最低的城市，2007年，被欧盟委员会授予“欧洲可持续能源奖”(Sustainable Energy Europe Award)。
早在1969年，维克舒尔政府就全票通过了实施有关环境政策的决定。上世纪80年代，生物能源进入城市供热系统。2005年，可再生能源在供热系统中占88％。目前，维克舒尔的环境政策主要由该市所成立的瑞典首家气候委员会负责。其气候政策框架主要包括3个领域的内容：日常生活、自然环境、“维克舒尔零化石燃料计划”(Fossil Fuel Free Vxj)。
其中，“维克舒尔零化石燃料计划”是该市于1996年颁布的一项世界领先的项目，在供热、能源、交通商业和家庭中停止使用化石燃料，降低碳排放，使能源消费对气候变化不造成任何影响。该计划的目标是在2010年实现碳排放比1993年减少50％，到2025年减少70％，并有望在2015年成为世界上首个零化石燃料的城市。为此，政府展开了一系列行动：(1)在政治领域达成全国共识，影响公众意见的形成；(2)逐步取消电力直接供热(direct electrical heating)；(3)在采购或租赁环节采用环保型机动车；(4)环保型机动车可免费停放于市区停车场；(5)刺激对能源经济的需求；(6)向市民提供能源建议；(7)交通设计及道路指挥体系要有利于步行、自行车及公共交通系统的使用。
“零化石燃料计划”包含一系列设计缜密的行动计划，在以下几个领域设有完整的时间表：(1)生物燃料支持区域供热/制冷系统；(2)能源效率；(3)机动车；(4)交通拥堵及公共交通；(5)生物燃料；(6)自行车。
为跟进环境政策的实施，确保能源目标的实现，维克舒尔政府发展出一套城市环境管理的生态预算模式。该模式遵循“计划-行动-评估-政策”的循环，具体分为3个阶段：(1)建立环境预算；(2)实施计划方案；(3)年度环境核算。政府每年制定生态预算，用于完成环境政策中的各项计划指标。每隔半年，政府会对预算及环境政策的实施效果进行评估与考核。具体指标分为3类：(1)预算指标；(2)环境资产指标；(3)能效指标。以能效指标为例，包括表1中所示的内容。
通过政府可持续的行动计划，目前维克舒尔能够超前完成大部分环境目标。已经有51％的能源来自于生物能、水能、地热和太阳能。1993-2006年的10余年间，维克舒尔的碳排量减少了30％，人均排量仅为3.232吨，远低于欧洲(8吨/年)和世界(4吨/年)的平均水平，成为欧洲，乃至世界上人均排碳量最低的城市。
六、对中国的启示
作为能源消耗和碳排放大国，中国在全球减少温室气体排放的行动中扮演着日益重要的角色。因此，采取措施降低城市能源消耗和促进低碳发展，是在城市化和工业化进程中控制温室气体排放的必然选择。通过考察世界低碳城市的先进经验，我们发现，政府的综合主导力量在所有低碳城市的成功中占有关键地位。这对研究我国低碳城市的建设极具借鉴意义。
1.政府应成为低碳城市建设的主要推动者和政策供给者。政府主导力量主要体现在低碳城市治理的制度安排方面。中国城市要向低碳转型，就要在政府层面建立起完整的制度体系，包括目标体系、行动计划、推进机制，以及相应的法规和标准体系，制定低碳技术和产品的政府采购政策，并设立专门的机构负责政策的实施，使政府在低碳城市的建设中发挥作为监管者和提供者的基础性作用。
2.政府在城市规划(包括城市更新和新城建设)中应把低碳城市的建设和发展观念加以考虑，应让“城市化和低碳化”成为城市建设中的新的定位和目标。因此，城市规划应改变过去以经济发展为主要目标的指导原则，以自然的生态环境及区域性负载容量为依据，保持生态平衡，资源节约，全面促进城市的发展。中央政府在制定国家战略时，应考虑将发展低碳城市纳入其重点发展方向，在产业布局和支持政策上，对低碳城市及相关产业予以倾斜。
3.政府在低碳城市建设中要建立良好的治理结构，理顺政府、公民、市场三方面的关系。政府在低碳城市的建设中起领导作用的同时，要协调社会各方包括企业、非政府组织以及公民的广泛参与。各地政府应依据本地的区位特点和社会经济发展的特点进行低碳城市的制度设计。我国政府的特点是强政府、弱社会组织，强政府在推动低碳经济的投资、发展方面作用是明显的，但是，低碳社会、低碳生活、低碳消费有赖于整个社会的共识和参与。
4.政府应加大对低碳城市、低碳社区的示范作用，同时加快制订低碳城市、低碳社区、低碳建筑的标准，在城市建设中加以推广，并制订有关政策刺激开发商和消费者采取积极行动，加快城市的转型。
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