发展理论研究 论社会转型与政府职能转变，本文主要内容关键词为：理论研究论文,社会转型论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如果我们把政府职能放到现代化进程的时空流变中去考察，那么，我们不难发现，从传统农业社会向现代工业社会和后工业社会的社会转型过程中，世界各国政府职能内部或迟或早、或快或慢地发生着一个十分有趣的共同现象：职能结构重心的位移现象。政府职能内部所发生的这种结构重心的位移现象，我们称之为“政府职能的转变”。本文力图从宏观的视角，探讨现代化进程中不同类型的国家何以会发生并且怎样发生政府职能结构的重心位移现象的。
一、政府职能转变的涵义
既然政府职能是指政府的行为方向和基本任务，那么，政府职能的转变就意味着随时空的流转，政府的行为方向和基本任务有了变化。然而，政府的行为方向和基本任务如何变化的呢？任何政府，其行为方向和基本任务均涵盖阶级统治、社会管理、社会服务和社会平衡等四大方面。它们构成了政府职能这一整体的四个有机组成部分。因此政府职能的转变只是意味着：(1)随着时空的流变，政府职能结构的重心从某个职能转向另外一个职能。一般说来，传统社会政府职能结构的重心在于阶级统治职能，以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。但在政府职能结构重心从一个职能向另一个职能发生位移现象时，其它职能同时并存，并不消失，也不产生另外相同层次的新职能。可见，说政府职能从传统社会向现代社会和后工业社会转变，并不意味着政府的阶级统治、社会管理等职能可以不要了，而是说其内容、方式和方法发生了变化。(2)在政府职能结构重心位移的同时，政府职能结构内部各个子结构的内涵会发生或多或少的变动。这是为了适应不同时期社会环境系统对政府行为方向和基本任务重心的不同要求，而作出的结构调整。首先是职能内涵的收缩或扩张。如在传统社会里，社会管理职能的内涵较为简单，主要限于维护法律秩序和征收赋税等。到了现代社会，社会管理的内涵日益丰富，出现了传统社会中没有的或较不重要的许多社会管理事务，特别是经济管理事务方面。但无论如何，这些都是社会管理职能内部内涵的扩张，并不是在社会管理职能之外的“新职能”，也就是有的学者所说的，是社会职能内部的结构分化，与第一层次的四大职能结构相比，属第二、第三层次的职能结构。本文主要讨论第一层次的职能转变问题，对第二层次、第三层次的职能结构不作重点讨论。其次是职能行使方式、方法等手段的变化。如传统社会政府管理社会事务的方式方法是政治性、行政性、直接性的，而现代社会政府管理社会事务的方式是经济性、法律性、间接性的，等等。政府职能转变过程中职能行使方式、方法的转变是达到政府职能转变这一目的的技术手段，而不是政府职能转变本身。
对照上述对政府职能转变的涵义的界定，我们不难发现，目前国内学术界流行的几种对政府职能转变的涵义的说法是值得再思考的。如有人认为，自从剥削阶级消灭之后，政府的阶级统治职能就没有存在的必要了。因此，目前社会主义国家政府职能就是社会管理，在社会管理内部可分为政治管理、行政管理、经济管理和文化管理等不同的子职能，而其核心任务是经济管理，即发展生产力，搞好经济建设，满足人民的需要。这种说法的偏颇在于，把政府职能的转变看成是一个职能消失，另一个职能成长的简单的更替式转变。事实上，只要国家存在、政府存在，政府的阶级统治职能是永远需要存在的。政府职能的转变只是意味着，自从剥削阶级消灭之后，政府职能结构的重心从阶级统治职能转向了社会管理职能而已。又如，有人认为，政府职能转变就是指随着计划经济转向市场经济，政府职能从直接的微观管理转向间接的宏观调控，这种说法似是而非，正确的是，它的确是政府职能转变过程中的一个技术性现象。这种说法的不足在于把政府行使职能的方法和手段的转变即直接管理还是间接管理，当作职能转变本身了。明确了政府职能转变的涵义，我们就可以进一步探讨政府职能转变过程中的各类问题了。
二、政府职能转变的困难与障碍
既然政府职能的转变是为了适应传统农业社会向现代工业社会和后工业社会转变而发生的，那么，分析政府职能转变的困难与障碍也得分两次社会转型来进行。
首先，从传统农业社会的政府职能向现代工业社会的政府职能转型中会遇到什么样的困难和障碍呢？众所周知，自给自足的自然经济是传统农业社会的主要经济形态，在自然经济下，社会组织结构往往是两极分化：一极是弥散的小农社会；另一极是特权的等级社会（左言东《中国政治制度史》，浙江古籍出版社1986年版；康·格·费多罗夫《外国国家和法律制度史》，中国人民大学出版社1985年版）。在可供分配的社会资源总量有限的情况下，等级社会依靠其所掌握的等级特权，以超经济强制的手段，以牺牲大多数社会成员即小农的社会利益的方法，来满足等级社会少数社会成员，即贵族地主阶级的自我利益。社会资源的不合理分配是传统农业社会的基本特征。它阻碍了扩大再生产的资本积累和社会资源总量扩张的能量开发。作为等级社会代表的政府，若要起动和推进传统农业社会向现代工业社会转型，它始终面临着两难选择：一方面要努力维护等级社会的特殊利益，满足他们对社会资源的需求；另一方面要适当抑制等级社会的特殊利益，集中有限的社会资源用于社会的现代化起动和推进。这样，转型社会中的政府经受着阶级利益与社会平衡之间的痛苦选择。
传统农业社会自给自足的自然经济限制了商品经济发展所需的供求关系的良性循环和商品交换的媒介之一市场的发育。因此，要实现从传统社会向现代社会的转型，就必须培育商品经济及其生存发展条件：统一市场的形成和扩展。然而，在传统社会中，统一市场的形成不是自然而然进行的，往往会遇到地方利益和地方力量的阻碍。因此，建立统一市场的过程往往伴随着统一的中央集权政府的建构和民族国家的成长。在西欧，王权的成长和民族国家的形成是在与贵族阶级和地方势力的斗争中进行的（朱寰主编《世界中古史》，吉林人民出版社1980年版）。那个时候政府的利益与统治阶级（贵族地主阶级）的利益并不完全一致，甚至矛盾冲突。另外，从传统农业社会向现代工业社会转型，意味着农业和农村的相对衰落，工业和城市的不断成长。在这个过程中，旧的等级社会结构将因为日益失去存在的经济基础而逐渐解体，新的民主社会结构则随商品经济和产业结构调整而逐渐壮大。面对这一转型过程的政府，常常举棋不定，左右为难：若要起动和推进现代化，就要发展商品经济，刺激工业成长，政府的旧有的存在基础，即自然经济下的地主制经济这一社会经济基础和贵族地主阶级这一社会阶级基础将日渐衰落；若要使自己不失去存在的基础，就必须勇敢地抛弃旧的基础，重构新的经济基础和阶级基础。也即从原来以自然经济和贵族地主阶级为基础向以商品经济和资产阶级为基础转变。若采用前一种策略，政府一定会被现代化浪潮快速吞没；若采用后一种策略，旧政府等于慢性自杀：政府的性质将从贵族地主阶级的政权向资产阶级政权转变（布莱克等《日本和俄国的现代化》，商务印书馆1986年版；吉尔伯特·罗兹曼等《中国的现代化》，江苏人民出版社1987年版）。这些都表明，从传统农业社会向现代工业社会的转型，政府职能实际上面临着阶级统治内涵的转换这一令统治阶级和政府十分矛盾的痛苦选择。
随着传统社会的渐去，现代社会的到来，经济和社会发展致使社会事务日益增长。旧有的社会结构处于解体中，新的社会结构尚未完全定型，因此，社会自身对社会事务的管理能量是很有限的，这就需要政府扩大社会管理职能的范围和容量，以便在社会事务总量扩张的同时，不致于使整个社会因管理能量的不足而造成失控和失序。然而，要扩大政府社会管理的范围和容量，就磁到了一个难题：传统社会的政府结构—功能的专业性分化并不明显。传统社会的政府结构—功能主要是适应社会管理事务相对简单的状况而形成的。因而，它在结构—功能上突出整体需要，即以王权为中心来设计的，不利于集权的组织结构和功能分化显然没有存在的余地。这样，当现代工业社会社会管理事务日益复杂化，需要政府结构—功能分化时，以王权为中心的整体性政府权能结构就面临着解体的危险。怎样使权力单一中心的整体性政府权能结构向权力分散的多元化的政府权能结构转型，是传统社会向现代社会转型中政府职能转变的一个连带性难题（巴林顿·摩尔《民主和专制的社会起源》，华夏出版社1987年版）。因为这一难题实际上意味着政府职能结构的下列困难：现代化进程需要强有力的权威政府加以推进，而现代化进程又带来权力的分散和多元化，即民主化。效率与民主在这里是有矛盾的。这样，政府的阶级统治职能与社会管理职能之间也面临着如何协调的问题。
从传统农业社会向现代工业社会转型，随着经济形态和社会结构的变迁，人们的文化价值观念和体制结构也会随之发生传统与现代的撞击。传统农业社会中的政府官员是以其等级门第和财产资格为任职的基本依据的。既无等级特权，又无财产保障的一般公民被排斥在政府权力之外。传统社会是以家长父权和国王王权为社会权力中心展开的等级权力体系。这一权力体系是为维护王权观念、家长观念和等级观念及其整个等级社会的特权构建的。这些都是自然经济下等级型社会在文化价值观念和政府体制上的反映（钱乘旦等《在传统与变革之间：英国文化模式溯源》，浙江人民出版社1986年版）。在这样的传统文化体制下，政府的阶级统治观念根深蒂固，管理和服务的观念比较淡薄。因此，从传统社会向现代社会转型过程中，政府职能重心从阶级统治职能向社会管理职能的转变，需要克服文化价值观念和体制结构上的障碍。
政府职能转型的上述困难和障碍，归结到一点，都是由政治与经济、国家与社会的一元从属结构造成的。传统的自给自足的自然经济束缚着建立于其上的政治上层建筑从传统的结构—功能向现代的结构—功能转变，而新的商品经济则要求政治上层建筑改变其原有的结构—功能特征，以适应商品经济发展的需要，也即达成政治与经济的二元分立结构的成长。与此同时，国家与社会的一元从属结构也阻碍着社会独立自治的行为空间的获得。而若社会没有独立自治的行为空间，国家干预就会无孔不入。这样，要实现政府从传统型向现代型的转变，实际上是不可能的。因为，国家职能之取向和范围规定了政府的职能的根本取向和基本范围。
其次，从工业社会向后工业社会转型过程中，政府职能的转变会遇到哪些困难和障碍呢？众所周知，现代化初期农业和农村衰落，工业和城市勃兴。经济结构，特别是产业结构畸形发展，严重失调。到现代化中后期，通过产业结构调整，第一、第二和第三产业均获得了迅速的发展。经济社会的大发展，致使社会管理事务日渐膨胀，政府职能总体规模被迫全方位扩张：无论是阶级统治职能，还是社会管理、社会服务和社会平衡职能。从现代工业社会向后工业社会转型，社会经济结构再次发生重大转折，原来靠增加投资和劳动力来发展新产业的外延式经济增长已失去效率和效益。经济上要进一步发展就只能走优化产业结构，改进技术和服务的内涵式经济增长的道路（马尔科姆·吉利斯等《发展经济学》，经济科学出版社1989年版）。但许多国家的政府与企业已经习惯于外延式经济增长的经济发展方式，因此，要向内涵式经济增长的经济发展方式转变是很不容易的。而如果不调整经济发展模式，政府职能的转变是不可能顺利实现的。原因在于，在不同的经济发展模式下，社会要求政府履行的职能的侧重点是不同的。前者更多地要求政府管理，后者更多地要求政府服务。
从现代工业社会向后工业社会转型，随着产业结构的调整，第一和第二产业将有所压缩，而第三产业需大力发展。服务业的大发展是工业社会经济和社会发展，社会资源总量大大增长的必然结果。但服务业的发展也带来一系列的问题：许多属于社会公共服务的事务，如邮政、通讯、交通、能源、科学研究、市政等服务，是社会个人和集团难于完全承担的或不愿意承担的。它只能由政府单独承担或主要由政府承担（约瑟夫·斯蒂格里兹《政府经济学》，春秋出版社1988年版）。这就使政府的社会服务职能更趋膨胀。然而，它与后工业社会遏制政府职能的总体规模的要求是相予盾的。因为，在工业化进程中，国家与社会、政府与公民逐渐从原来的一元从属结构发展为二元分立结构。市民社会的成长要求限制国家与政府支配、控制社会与公民的能力和范围，但后工业社会社会事务更加复杂化的态势客观上使国家和政府的社会管理范围难于大规模缩小。主观上，工业化过程中，国家和政府的结构—功能分化的结果使它们产生了一种继续扩大职能范围和容量的“惯性”。因而，也难于一下子接受压缩自己的职能规模的要求。在职能本身难于大改变的情况下，要遏制职能的总体规模，只能靠改变职能行使的方法：从以前的某些直接管理的方法转变为间接管理的方法，或从以前的管理的方法转变为服务的方法。这就要求向社会和公民放权。70、80年代以来，西方发达国家的“私有化运动”就是在这一政府职能技术性转变背景下进行的。然而这一转变要求政府自身从行为目标、行为领域、行为方式、行为技术等各个方面作出极为痛苦的自我扬弃。这样，现代工业社会的政府所熟悉的一整套职能行使的方式、方法和技术本身，成为向后工业社会政府职能转变的一大障碍。
从传统社会向现代社会的发展，政府效率和社会民主是实现这一转变的两大动力，两者缺一不可，而经济与政治、国家与社会、政府与公民的二元化结构是推进现代化进程，实现传统社会向现代社会转型的重要体制安排。在二元化体制下，虽然社会民主得到了进一步发展，但这种体制更多的有利于政府效率的提高。原因在于，现代化进程要求一个有效率的政府加以组织、起动和推进。经济领域的工业化和社会领域的城市化，均是以速度和效率为发展的基本衡量指标的。政治领域自然也不例外。而在一个高速度和高效率的社会中，一个有权力和权威的政府，即“硬政府”是首要的，一个效率很低的政府无法推动社会快速现代化。当政府的权力和权威，与社会民主和公民权利之间发生矛盾时，为了推进现代化进程，往往以满足政府权力和权威，限制社会民主和公民权利为代价。然而，从现代工业社会向后工业社会发展，发展速度和效率与社会民主和公民权利的矛盾出现了新变化。因为，后工业社会生产力的扩张使社会资源总量已有相当大的增长。在较高的发展起点上再要保持工业化时期那种很高的发展速度和较快的社会资源总量的积累是很难的。低增长是后工业社会的正常现象，后工业社会的人类在社会资源分配量的增长的同时，更追求质的变化，即更追求社会资源分配中的平等与民主，发展速度和政府效率逐渐降为次要的。但在较低增长率的情况下，既要扩大人们已经习惯了的社会服务数量和质量，又要保持社会管理数量和质量，这对政府来说是相当困难的。这就对政府能力提出了严峻的挑战。可见，从现代工业社会向后工业社会转型过程中，实现政府职能从社会管理逐渐向社会服务的内涵式重心位移，一个重要困难和障碍是处理好低发展速度下的政府效率和社会民主关系的重构问题。
最后，现代工业化过程实际上是中央政府不断集权的过程。原因在于：无论是经济结构的调整、产业信息的收集、产业政策的制定和社会资源的集中与分配等，中央政府在地域、组织、权能等方面均比地方政府要优越得多。因此，随着现代化的推进，因社会事务复杂化和社会资源总量扩张而产生的新权能，大都落入中央政府之手。这在那个讲效率和权威的年代是正常的。但现代化也同时推进了市民社会的增长。由公民参与与自己本身利益相关的事务的管理，成了现代民主内涵的一条重要原则（约翰·奈斯比特《大趋势——改变我们生活的十个新方向》第161页，中国社会科学出版社1984年版）。而对于公民来说，与其利益联系更密切的是地方性事务，而不是全国性事务。因此，扩大现代民主内涵的一个重要途径和方法是发展地方自治民主制。从现代工业社会向后工业社会转变，社会的效率与民主观念的重心位移，使得发展地方自治民主制的呼声更高了（彼埃尔·古尔明《地方分权》，巴黎，锡洛斯出版社1986年版）。同时，工业化使得中央政府的权能达到自身的结构—功能所能承受的最大的负荷量。如果再扩大中央政府的职能和权力，那么，中央政府就不得不继续扩大其政府组织结构及规模。但这一点与经济增长速度的放慢，地方分权民主的发展是相矛盾的。如果不扩大其政府组织结构规模，而是继续扩大中央政府的职能和权力，中央政府的运作效率就必然下降。在中央政府自身无法解决其权能与结构规模的矛盾对政府效率的影响的情况下，只有采取下面两个办法才能解决上述矛盾：一个办法是政府权能向社会和公民转移，把工业化时期集中于政府手里的管理、服务等权能返还给社会和公民。但社会和公民由于其自身的管理组织和管理素质有限，还不可能把政府过多集中的所有职能和权力全部承担起来。这时只能借助于第二种办法，政府内部权能的调整，即中央政府的某些权能向地方政府转移。从世界各国的政治实践来看，从70年代至80年代开始的大规模地方分权化或权力下放运动，均有一个共同的特点，就是：中央政府把大部分社会服务性权能和一部分社会管理权能转移给地方政府，中央政府继续保留一部分社会管理和社会服务权能。但与此同时中央政府比以往更强化了对地方和社会的宏观调控管理权（派曲立克·唐勒维《国家理论：自由民主政治》，麦克米兰教育出版社1987年版）。这样，中央政府和地方政府内部权能的转移，实际上意味着两级政府之间在职能结构和职能重心上的进一步分工合作的明确化、功能化。但是，政府内部的这种职能与权力的转移碰到的最大困难和障碍是，工业化时期已经膨胀了的中央政府自觉或不自觉地上收和削弱其向地方转移的某些权能。因此，进入后工业社会的许多国家，中央和地方关系“放—收—放”的反复，实际上已经证明了政府内部职能和权力转移的困难性。
如果说从传统农业社会向现代工业社会转变过程中，构成政府职能转变的最大、最深层次的困难和障碍是国家与社会、政府与公民的一元从属结构及由此产生的一系列问题，那么，对工业社会向后工业社会转变过程中政府职能转变的分析表明，困难和障碍来自国家与社会、政府与公民的二元分立结构关系及由此产生的一系列问题。换句话说，要实现从传统农业社会向现代工业社会的政府职能的转变，关键在于冲破国家和社会、政府与公民的一元结构关系。而要实现从现代工业社会向后工业社会的政府职能的转变，必须打破国家与社会、政府与公民严格的二元结构关系。只有这两个关键问题解决了，其它与之相伴生的困难和障碍就迎刃而解了。那么，究竟怎样才能克服上述困难和障碍呢？
三、政府职能转变的动力系统
既然造成传统农业社会政府职能向现代工业社会政府职能转变最为困难的障碍是国家与社会、政府与公民的一元结构关系，那么，克服这一困难和障碍的办法只有一个：清除国家与社会、政府与公民一元结构关系的基础和条件，使国家与社会、政府与公民向二元结构关系转变。
众所周知，决定传统农业社会国家与社会、政府与公民一元结构的基础和条件主要有三项：自给自足的自然经济，弥散的共同体社会和等级化的竞争规则。自给自足的自然经济下，社会创造的剩余劳动价值总值不大，社会资源总量有限，社会流动性不强，商品交换的动力不足。因此，社会资源的自我流动和调节能力极差。由于自给自足，社会的组织形态也同样发育不良。以血缘和地域关系为纽带、以家庭和家族为基础的社会关系组织，是社会存在的基本细胞和单位。而家庭和家族是社会封闭和保守的堡垒，是等级和权威的滋生地。因此，在自给自足自然经济下建立的社会组织结构必然是等级化的共同体社会。西方和东方莫不如此。而在等级化的共同体社会中，社会的一切关系，包括物质关系和精神关系，都囿于等级化的非自由选择的不平等的竞争关系中。社会资源的流动和配置也完全依等级关系来进行。而等级关系毕竟是人为的具有强制性的分配关系。因此，按等级关系规则进行的社会资源配置并不全方位地反映社会对社会资源需求的合理参数。这就有可能导致社会资源的大量浪费。在社会生产力水平极为低下的传统农业社会中，要维持这样的社会资源配置方式，自然只能以超经济强制的手段来进行了。因此，国家与政府置于社会和公民之上，控制社会资源配置规则，就有—定的必要性和合理性了。这样，传统社会中政府职能结构以阶级统治为中心，以强制、暴力为手段来履行社会管理、社会服务和社会平衡职能，实为传统农业社会的经济基础、社会结构和社会关系规则等社会生态系统的特殊结构造成的。因此，传统社会的政府职能要向现代社会的政府职能转变，必须改变自给自足的自然经济、弥散的共同体社会和等级化的竞争规则等传统社会基本生态因素及其特定结构。然而，是否改变了自给自足的自然经济，弥散的共同体社会和等级化的竞争规则等，政府职能就可以自然而然地转变了呢？不是的。
原因在于，1.政府职能的管理数量（规模）和管理质量效力如何，并不单纯取决于政府自身的意志。它在很大程度上取决于社会为政府职能的管理数量和管理质量提供了怎样的余地和条件。社会在发展过程中会产生许许多多需要有组织管理的事务。这些事务是由社会组织自身管理呢，还是由政府组织管理？这就取决于社会本身是否拥有或者在多大程度上拥有管理新生社会事务的条件和能力。如果社会本身管理新生社会事务的能力极为有限，那么，大部分新生社会事务只能由政府来管理。而若社会本身管理新生社会事务的能力较强，那么，政府就无必要也不可能把大部分社会事务揽于自己的门下。但是，也有可能发生这样两种情况：一种是随着新生社会事务的大规模增长，社会和政府的管理能力均未能共时性提高，从而出现大量社会事务管理的“真空”领域。另一种是随着新生社会事务的大规模增长，社会或政府有—方因管理条件一时还跟不上，管理能力严重滞后，这也会造成大量社会事务管理的“真空”领域。而若社会事务管理的“真空”领域发展到一定程度，就会导致社会秩序的混乱。可见，在冲破旧的社会事务管理机制时，要同时注意构造新的社会事务管理机制，否则，社会就会无序失控。
2.政府职能的转变与否及其程度并不完全取决于政府自身的意志，它在某种意义上是社会力量牵制平衡的结果。旧的政府职能结构是旧的社会生态环境的产物，而当社会生态环境发生变化时，旧的政府职能结构就有某种不适应性。政府在变化了的生态环境中常常有某种保守主义的价值取向。这时，没有社会力量的推动，政府往往不愿自动转变自己的职能结构或只愿缓慢转变自己的职能结构。即使在生态环境变化后，政府愿意主动转变自己的职能结构，但在社会结构与国家和政府的关系没有作出相应的变动之前，政府若盲目地转变自己的职能结构，那么，政府就有可能无法有效地履行其新的管理职能。原因在于，当政府介入或撤出某些社会事务管理领域后，若社会没有相应地强化或弱化该领域中的管理权能，那么，政府和社会在某些社会事务的管理权能上就有可能产生矛盾冲突，从而降低管理效率，或者造成某些事务的管理权能“真空”现象，导致社会管理局部失控。
可见，要实现政府职能的顺利转变，需要努力开发社会能量，改变旧的生态环境因素，同时，也要积极培育新的社会生态环境因素，特别要注意建构新的社会管理组织和管理力量，以推动政府职能结构的转变，并且平衡新的政府管理权能与新的社会管理权能的关系。
对于从传统农业社会的政府职能向现代工业社会的政府职能的转变来说，必须将开发推动这一转变的经济动力、组织动力、文化动力和体制动力等多种社会能量，与建构市民社会，促进国家与社会、政府与公民的结构关系的转变结合起来。从某种意义上讲.开发推动政府职能转变的社会能量的过程就是建构市民社会的过程，两者是合二为一的。
首先，从经济动力角度看。冲破传统自给自足的自然经济，发展现代商品经济，是培育市民社会、促进政府职能转变的主要社会能量。现代商品经济是以社会商品的供与求两个基本变量的统一参数即市场价格为导向配置社会资源的一种社会经济形态。这同传统社会中以等级关系为社会资源配置方式和规则的自然经济形态完全相反。前者以市场为中介，以价格为标准进行资源配置，而后者以国家和政府权力为中介，以社会等级为标准进行资源配置。前者把国家和政府的权力限于保持市场秩序和制订竞争规则领域，而后者使国家和政府的权力无孔不入，直接干预社会资源流动的各个环节、生产、分配、交换和消费等社会经济事务。可见，商品经济本身有一种以供求关系为支柱，以价格为标准的内在的自我机制和能力。发展商品经济，实际上意味着发展以供求双方为主体的社会独立自治机制和能力。发展商品经济，也就意味着培育具有独立自治领域和自我管理能力的市民社会的成长。因此，对目前的发展中国家来说，推进商品经济的发展，使整个社会经济形态从自给自足的自然经济发展到以交换为目的的商品经济，市民社会也就从萌芽状态发展到了成熟状态。而市民社会的发展则意味着国家和政府对社会事务干预领域和干预能力的收缩或至少受到限制。政府职能就是在这一进程中逐步实现内涵或重心位移的。
其次，从政治动力角度看。从传统社会的君主专制制度向现代社会的代议民主制度发展，为国家与社会、政府与公民从一元从属关系向二元分立关系发展，促使政府职能重心位移，提供了重要的政治推动力量。以普选制为基础，以代议制政府内部立法、行政和司法组织结构的功能分化为手段，现代代议民主制逐渐排斥了以等级制为基础，以王权为中心的传统君主专制制度。在代议民主制下，公民虽然并不能完全控制政府的行为及其取向，这主要是由代议制这种间接民主的形式本身造成的，但是它毕竟为公民控制政府行为及其取向提供了某种体制手段。社会和公民虽然还不能利用代议民主制使国家和政府完全从属于自己，但至少能够通过国家社会、政府与公民二元化的方法，使国家和政府控制社会和公民的能量有所缩小或至少受到遏制。可见，代议民主制是市民社会保护自己健康成长的一种体制手段（密尔《代议制政府》，商务印书馆1982年版）。在这种体制下，政府职能结构的重心位移即政府职能转变才是可能的。否则，一个可以任意干预和侵蚀社会和公民权利的政府，是不可能在毫无外在牵制和平衡力的情况下，实现职能的自我转变的。这一点对于目前发展中国家来说更具有现实意义。要实现政府职能的转变，必须先改革政治体制，完善代议民主制，落实宪政规定的普选权等公民权利，合理调整代议制政府内部的结构—功能体制。在合理划分国家与社会、政府与公民的职能边界的基础上，逐步实现双方权力关系的重新厘定。可见，完善代议民主制是实现传统社会政府职能结构向现代社会政府职能结构重心位移的重要政治推动力。
再次，从组织动力角度看。传统社会中弥散的共同体社会受自身的组织结构的限制，无力制衡国家和政府的专制集权行为。所以，构建现代市民社会的一个重要方面就是使传统弥散的社会结构向现代组织化的社会结构发展。众所周知，市场经济使整个社会的资源总量加速流动和变换。在资源流动和变换过程中，以血缘关系和自然地域为基础、以家庭和家族为核心的旧的封闭性社会结构日益遭到破坏，以社会职业、行业为基础，以现代组织（经济、政治、文化等组织）为核心的新的社会结构逐步形成。传统社会中以等级地位和土地财产为基础的社会阶级差异被以社会名望和资本货币为基础的社会分层所代替。经过社会整合的社会各个阶层被现代社会的政治、经济和文化等各种组织结构所容纳。现代社会高度的组织化使个人和家庭的重要性渐渐融于“组织人”中（卡斯特等《组织与管理》，中国社会科学出版社1986年版）。在众多的社会组织中，政党和利益集团是两大最有势力、最有能量的社会组织。政党由于其在组织结构、组织功能方面的“超大”特性，使它既是保护公民利益的代表，又是限制公民利益过分膨胀的组织形式。它既是非正式的政府组织（体制内政党），是推动现代政府正常运作的重要力量，又是控制政府行为违反公民利益、践踏公民权利的有效工具（施雪华《政党政治》，香港三联书店1993年版）。因此，现代政党组织的发育，政党政治的发展，正好是培育市民社会力量，促进国家与社会、政府与公民二元化的主要组织能量。利益集团虽然比起政党的力量来稍显弱小，但由于其组织的广泛性、灵活性，因此，它们在体制外可以对体制内执政党政府的行为有所牵制。可见，通过组织化、秩序化了的社会能量比以往弥散的、无序化的社会能量更有影响政府行为方向的能力。因此，建立现代政党组织和利益集团组织，将社会能量组织化、秩序化，是政府职能结构实现重心位移即政府职能转变的重要的社会组织动力。
第四，从文化动力角度看。培育现代文化，以取代传统文化，是实现政府职能转变的文化动力。传统社会特定的经济基础和社会结构衍生了一种以王权为中心、以社会等级观念为特征的传统文化。它为国家和社会、政府和公民的一元从属结构提供了文化基础和价值取向。而现代商品经济的发展，萌生了另一种崭新的现代文化：它以自由平等为核心，以社会契约观念为特征。在现代文化下，公民不仅在处理相互之间的关系上以契约为规则，而且也要求政府以契约化的方式处理国家与社会、政府与公民的相互关系。因此，国家与政府的行为领域和行为方向也就不能不作出适应现代契约关系规则的调整。从某种意义上讲，从传统社会的政府职能结构的重心——阶级统治，向现代社会政府职能结构的重心——社会管理的位移，就是现代契约关系规则在政府行为方向上的反映。
第五，从体制动力角度看。无论是经济能量和政治能量，还是组织能量和文化能量，要真正发挥推进市民社会成长，建构国家与社会、政府与公民的二元结构关系，必须将这些能量纳入有序化的体制当中。否则这些能量就将因为处于无序状态而流失能量，或反而成为阻碍国家与社会、政府与公民向二元化发展的能量。那么，如何使这些能量体制化呢？首先是经济、政治、组织、文化等领域各自的体制化，即完善各自的结构—功能及其相互关系规范；其次，理顺经济、政治、组织和文化等各种体制的相互关系；再次，将各类体制本身以及各类体制之间的结构—功能及其相互关系法制化，即从法制角度把各种体制规范化。建构这些体制虽然主要是政府的行为，但体制一旦建立对政府自身的行为及其取向也起着重要的自我约束作用。何况体制一旦把各种能量有序化，这些能量就不仅是政府用于控制社会和公民的有用能量，而且也是社会用于制约和平衡政府行为的合理能量了。可见，各种社会能量的体制化，确实有利于国家与社会、政府与公民相互制衡关系即二元结构关系的维持，有利于市民社会的健康成长。政府职能结构的重心位移，实际上也就是社会各种能量的汇聚和交互作用的结果在政府行为上的坐标式综合反映，即力的平行四边形原理。
那么，从现代工业社会向后工业社会政府职能转变的动力有哪些呢？
众所周知，现代工业社会中国家与社会、政府与公民的关系呈二元分立结构形式。而这种二元结构是建立在这样的基础和条件上的：以交换为目的的商品经济、组织化的市民社会和契约化的竞争规则。与从传统农业社会的政府职能向现代工业社会的政府职能转变的动力系统不同，从现代工业社会的政府职能向后工业社会的政府职能转变，已不再在原有的经济形态、社会结构和社会关系规则之外寻找动力，而是在其内部发掘力量。这就是现代商品经济、市民社会和契约化的竞争规则所内含的经济、政治、组织、文化和体制能量本身。当它们综合运动到一定程度，即当各种能量的体制化发育到成熟的程度时，正是工业化完成，向后工业化过渡之际。换句话说，当市民社会成长发育到成熟的时候，它便开始失去以前独立自治于国家的特性。因此，成熟的市民社会与国家的关系已被自己所积蓄的内在能量从原有的二元化分立结构推向新的一元化包容结构。而随着国家与社会关系的转型，政府与公民的结构关系也随之发生同样性质的转型。政府职能结构的重心从工业社会的社会管理职能转向后工业社会的社会服务职能，也就自然而然地发生了。
可见，从传统农业社会的政府职能向现代工业社会的政府职能转变的动力是在传统农业社会之外新开发的、起动式的，而从现代工业社会的政府职能向后工业社会的政府职能转变的动力是在现代工业社会内部既有的、惯性式的。一句话，实现政府职能两次大的转变的关键动力是市民社会的建构：从发生到成熟。但是，由于各个国家和地区本身所处的历史——社会——文化等生态条件不同，各个国家和地区的现代化进程存在“时空差”，因此，推进市民社会发生和发展的动力结构，在动力重点、动力秩序等方面有很大的不同，这就形成了各国、各地区政府职能转变的不同模式。对此作者将另文探讨。
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