乡镇和村——政治系统和社会系统的博弈空间，本文主要内容关键词为：系统论文,乡镇论文,和村论文,政治论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-7426(2002)-0005-04
在当前中国政治体制下，从某种意义上说，乡镇和村正在进行着一场博弈。在这场博 弈中，乡镇代表着政治系统，村代表着社会系统。因此，乡镇和村的博弈也可以说是政 治系统和社会系统的博弈。博弈的载体是各种行政事务——编制、税费等，其中心在于 取得权力——政治支配社会的权力或社会自治的权力。对乡镇和村的博弈分析无疑会对 我们深刻认识农村、农民问题提供独特的视角。
博弈的解释
博弈论(game theory)，原来并不是政治学术语，而是经济学术语，是用来说明决策主 体的行为发生直接和互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题的。（注：《博弈论 与信息经济学》，张维迎著，上海三联书店上海人民出版社2000年4月第5次印刷，P4。）它以一方的胜出为最终目的，以作用双方的共同活动为载体。举例来说，生产者生产 行为会影响消费者，反过来消费者的消费行为也会影响生产者的决策，但无论是生产者 还是消费者都希望自己在这场交易中胜出，他们较量的中介或者说是载体是生产者提供 的商品。因此，博弈论又称为“对策论”。
博弈论可以划分为合作博弈(非零和博弈)和非合作博弈(零和博弈)。前者指博弈双方 相互作用时，达成了一个对双方都有约束力的协议，从而使双方都从中获利；后者指博 弈双方相互作用时，并没有达成具有约束力的协议，每一方都希望自己从中获取最大的 利益。从深层上讲，前者强调的是团体理性、效率、公正；而后者则强调个人的理性、 个人最优决策，其结果可能是最有效率的，也可能是无效率的。
从博弈理论的视角来审视乡镇和村的关系。我们会发现：乡镇和村由于同处于社会体 系中，而且由于政治、经济、文化等原因而要发生众多的关系。但就我国来说，乡镇和 村分别代表着政治系统和社会系统的利益，有关双方的事务解决需要双方的共同作用( 可以视为交易)，因此它们之间就构成了博弈的可能性。而在这种关系中到底谁服从谁 ，还是二者共同受益，则构成了乡镇和村博弈活动的两种结果：共同受益的合作博弈( 非零和博弈)，一方受益的非合作博弈(零和博弈)。
那么，这种博弈是怎么发生的呢?博弈的火种来自于乡镇(政治系统)对村(社会系统)的 要求和指令，这些要求指令用政治学术语来讲就是国家的法令、法规、政策、措施。围 绕这些来自乡镇(政治系统)的要求，村(社会系统)发出系列的应对，或者支持，或者对 抗甚至反对。当然，政治系统本身的问题，尤其是政治系统本身政策的不合理性及执行 人员的贯彻过程问题，使博弈显得更为激烈，从而构成了当前中国农村、农民问题们的 根源所在。其中，很明显的是国家政治系统的制度化政策在农村受到的挑战和对抗，这 种对抗并不是农村一方的问题所在，以乡镇为代表的政治系统也难辞其咎。因此，使乡 镇和村的博弈体现出非合作博弈的特点。
在这场博弈中，乡镇还受到体制内上级政府的影响和制约，上级政府的目的很明确， 通过机构编制、职能范围、税费资源等，削减乡镇的权力，增强村的自治能力；而乡镇 的目的也很明朗，维持原有的权力，对上级政府们“要求”能抵抗的就抵抗，所谓“上 有政策，下有对策”；如果不能抵抗的，就把来自上级的负担转换到村的领域里；村则 在群众的生存要求下力图保持其自治地位而不受乡镇的控制。因此，在某种意义上说， 博弈是涉及三方面的：上级政府、乡镇和村。但从现在的结果看来，前二者的地位与权 力都没有受到大的损伤，而村在这场博弈中始终处于劣势，结果就是“农民真苦，农村 真穷”。(同时，要看到，造成这个结果的原因在于体制，而不是其他。)在这场博弈中 ，每一方的存在都以对方的存在为基础，对方消失了，自己也就坍塌了。同时，每一方 都在为对方提供着存在的条件。
博弈的历史演变及表现
乡镇和村的博弈是有一个历史发展过程的(我们把考察时间限制在新中国建立到现在) 。从政治制度的角度看，这个过程是基层政权制度和村民自治制度的沿革历史；从政治 学的角度看，是新政治对村落家族影响的历史。（注：王沪宁著，《当代中国村落家 族文化》P151，上海人民出版社1991年12月版。）
1949—1954，在这个时期，村作为我国政权体系的基层而存在的，新政治的触角直接 伸到了行政村，而不是称谓上的自然村。这是由政务院于1950年颁布的《乡(行政村)人 民政府组织通则》规定的。从这时起，新政治和社会村落的博弈就开始了，并且新政治 通过各种手段把社会系统解构掉了。
1954—1958，1954年宪法和《地方组织法》撤消了行政村建制，乡、民族乡成为农村 基层政权。这一时期的乡村自治的形式已基本具备，只不过缺乏宪法、法律基础。（注：浦兴祖著，《中华人民共和国政治制度》P745，上海人民出版社1999年9月版。）乡镇成为法律意义上的农村基层政权，而村自治还没有法律依据，这使乡村依赖于乡镇， 但村也有部分的活动空间。
1958—1978，1958年人民公社化运动广泛展开，乡和民族乡政府普遍被撤消，而代之 以人民公社，实行统一领导、三级(公社、生产大队(行政村)和生产队(自然村)，管理 体制。实际上，人民公社成为基层政权。“文革”期间，人民公社又被革命委员会代表 。乡村随着乡镇的被撤消，也退出博弈舞台，中国完全成为政治系统的单一独舞。
1978—至今，1982年宪法第一次用根本大法的形式规定了村民委员会的性质、组织机 构和基本任务，1983年中共中央和国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通 知》，重建了乡作为政权的基层组织的制度。1998年11月正式通过《中华人民共和国村 民委员会组织法》，从法律上确立了村民自治的地位。乡村开始具有和乡镇同等的法律 依据来支持它的博弈。从情感或者国家发展上，乡村自治似乎要胜出乡镇，但是，由于 乡镇储存的历史能量，乡村依然生活在乡镇影响之下。
从以上的历史性叙述中，我们可以发现，博弈更多地是体现在整个政治系统和社会系 统的层面上，用王沪宁先生的话讲就是“新政治”和“社会村落”的冲突，而不是单纯 地表现在乡镇和村的关系上，甚至乡镇的地位也是随时可变的。这是很极端的非合作博 弈，政治系统通过强有力的手段完全控制了社会系统以致消灭社会系统。这就是市民社 会理论所说的，“强国家、弱社会”模式。在这种零和博弈下，政治系统成为社会村落 的系统内权威调节机构，通过在村落和村落外建立有效的组织结构，瓦解了社会村落的 血缘、地域关系，用公共的权威取代了家族的权威，用新的意识形态代替了传统的家族 观念，用现代社会的司法程度取代了传统的家族规范。“新政治已经强有力地渗透进了 传统的村落家族，成为人们认同的公共权威；新政治从调节、资源分配、生产方式、生 产资料所有制和意识形态等方面冲击了村落结构，促使村落家族结构进入消解过程”。（注：王沪宁著，《当代中国村落家族文化》P159，上海人民出版社1991年12月版。）在这个时期的博弈中，乡村面对强大的政治根本无力应战，处于萎缩期。但1982年宪法 及此后的村委会组织法的出台，又给村对乡镇的博弈提供了应战的力量，法律支持和民 主趋势的要求都使政治系统在社会村落中的触角不得不收缩许多，从而使乡村在这场博 弈中又找到了自身的位置。
乡镇和村的博弈的历史发展过程，实际上就是一个纵向的分析，我们试图进行另外的 横向分析，也就是说乡镇和村在哪些方面、通过何种途径、依靠什么力量进行博弈。我 们通过农村税种的乡统筹、村提留和其他等情况来说明之。
有民谣说“上面轻，中间重，下面是个无底洞”，何以如此?有调查表明，农民负担中 ，既不是乡统筹重，也不是乡村自身发展需要的“其他”重，而是政治系统附加的“其 他”太重、这个“其他”是说不清的乡统筹的变种。在调查中，群众反映的意见也多集 中于“其他”这一项。“其他”也就是我们所说的乱收费的税费来源。
那么，我们可以问，这些费税是从什么地方来的，为什么它能被收取上来，乡镇的依 靠力量是什么，村民是怎样对待这些负担的，最后的结果是怎样的?
费税关系双方是乡镇和村民。前者主要来自于自身机构膨胀而开支扩大的需要，后者 的压力则来自政府要求。他们发生关系是因为他们共处于一个政治系统之中，共同的活 动空间、体制的压力把二者紧密压迫在一起。乡镇税费职能的执行依靠其政治权力—— 对于乡镇的人来说，其政治权力是完全可以对村和村民实践的，因为在他们看来，村是 乡镇的下级，是被领导者。所以，政治系统的警察权力、法理影响、司法权力、村干部 的权力来源等都使乡镇向村发出进攻，而不必顾及村的抵抗。在调查中，曾有乡镇的政 府办公室、法庭、派出所等机构全副武装到农户中强制征收税费，由此也闹出命案。乡 村的抵抗显然并不能构成威胁，因为不能越级上访使问题的解决只是在博弈一方的怀抱 里进行，而解决者本身也是乡镇战线的一员；同时，村和村民的暴力反抗招来的只能是 政府的压制。但，村和村民也并不是消极对待，极端的时候就通过暴动、抵制、消极应 承等方式回应乡镇的挑战。最终，迫使乡镇在一定程度上收敛。
博弈的根源
乡村和村的博弈，并不是无根之木，而是有着深刻的制度根源的。它体现了我国法律 制度的现实困境、政治系统和社会系统的冲突以及市场经济对政治和社会的影响。
首先，乡镇和村的博弈是合法的。所谓合法，是指无论是乡镇的做法和要求，还是村 的做法和要求都是有其法律依据的。这反映了我国法律制度的一个现实困境。依据现行 《地区组织法》，乡镇是我国行政组织体系中的基层单位，作为政治系统的的最小单元 而存在。所谓“行政体系”是指以执行为目的的领导、服从、上下级、控制的关系组织 ；我国现行《村委会组织法》则规定村委会是群众性的自治组织，专致于“自我管理、 自我教育、自我服务”，自治性是其法理上的重要特征。（注：浦兴祖著，《中华人 民共和国政治制度》P755，上海人民出版社1999年9月版。）因此，在乡镇和村的背后各 有其法律基础，而致它们的任何行为都可以在法律上找到根据。但是在现实中，这个各 有法律基础的行政体系和村委会往往导致行政权和自治性的矛盾、混乱和困境，这些问 题主要在村委会上体现出来。在这个博弈中，村委会是乡镇和村关系网络的交汇点，它 身上体现着乡镇和村的双重职能和性质，因而也是博弈的前沿阵地。从行政系统来看， 国家为了保持其政令畅通，基层政府为了保持国家政策法律的贯彻执行，必然要在村落 中寻求一个执行机构，而村委会正好充当了这样的角色，因此，村委会体现出一定的行 政性，并出现了“上边千条线，下边一根针”的局面。而长期的准行政角色，已经使村 委会对行政产生了依赖心理，一方面要寻求乡镇的权力认同，另一方面害怕村民自治会 使他们大权旁落。但村委会的合法地位是村民的自治组织，它和乡镇是被指导与指导的 关系，而不是被领导与领导的关系。村委会应当站立在社会系统一边，而不是政治系统 一边。在村委会的暖昧身份上，乡镇和村的法律二律背反困境体现得淋漓尽致。
其次，乡镇和村博弈直接是政治系统和社会系统需要不同行为方式的结果。政治系统 的目的和要求是有效的执行。领导与被领导的关系、上下级关系都是为了保证政治系统 执行的畅通和迅速。因此，效率成为评价政治系统的一项标准。为了提高效率，需要官 僚模式、权力精英、动员模式等的支持。在一定意义上，它并不以社会系统的要求而改 变自己。所以，“强国家、弱社会”模式下的政治系统的效率是很高的。一个例子就是 在毛泽东时代，虽然存在着行政机构重叠和职能交错等结构——功能问题，（注：胡 伟著，《政府过程》P304，浙江人民出版社1998年12月版。）但其政府执行的贯彻和渗 透能力和效率却是相当高的，甚至高过一些行政组织合理化程度较高的发达国家。因此 ，乡镇作一级政权机关，它的要求必然是执行效率而不是其他。
与政治系统相反，社会系统的特征更多地体现出协商的性质。村民自治以“自我管理 、自我教育、自我服务”为目标，“三自”体现的是村落内部事务由村民协商解决。从 村落的机构和职能设置上可以明显地看出来。村民会议、村民代表会议、人民调解委员 会等机构可以被视为一个微型的社会，其职能是协商解决村内事务，向上级政府反映村 内事务。说其协商，是因为村事务的执行并不是靠专有的强制力量，如警察、监狱等， 这是与政治系统不同的地方，因此，村事务的解决方式就不是政治系统的强制力量为基 础，而是以协商和调解为基础。政治系统的执行特性和社会系统的协商说服特性共同作 用于一个客体——村上来，就会导致争夺博弈的发生。乡镇为了完成上级的任务，而把 村委会作为自己的执行机构，但社会系统的协调说服却是村委会的本位。村落(村委会) 的双重性质决定了乡镇和村博弈的必然，同时，村落(村委会)的双重性质也是乡镇和村 博弈的结果。
再次，基层自治和乡镇作为突然的“自负盈亏”的准独立经济体为乡镇和村的博弈提 供了原因和压力。这个原因的形成并不是建国后就有的，而是改革开放后的畸形产物— —体制外活动。目前的乡镇财政由国库解决的只有那些有编制的人才有，但现实中存在 着众多的编外人员。他们的“报酬”是不能从国库中取得的，而只能自己解决。这本身 是为解决政府机构臃肿而不得已而为之的办法。但它的存在却直接成为乡镇和村博弈的 一个原因。乡镇作为政治系统的组成部分，其消费支出应当由政治系统自身来解决—— 即国库来解决，而不应当使其作为独立经济体，从而为它从村中攫取财富提供了借口利 压力。
乡镇和其他组织一样，同样有利益的诉求，作为一个利益实体而存在。它的利益实现 一方面是上级赋予的权力，另一方面是物质上的追求。物质上的满足来自两方面：体制 内：上级政府(国库)、体制外：被指导的村。体制内的大门被关闭以后，乡镇就只能向 体制外伸出手，通过乱摊派、无穷的税费向村要求“报酬”。现实中乡镇的这种准经济 实体的状况决定着在乡镇吃公饭的人不能从国库中拿到工资，而乡镇人员要活下去就只 能到“被指导单位(非领导单位)”中找饭吃，所以，村就要供养起乡镇里的“老爷们” ，交纳多如牛毛的费税。
最后，整个社会的民主化倾向及村民个体意识的提高和自治。土地制度改革和农村市 场化带来的村民个人自由度的扩大，同时也带来个人流动空间的扩大和多层次性，这在 一定意义上说明个人有退出政治体制的权利，农民几千年的依附地位发生了变化。（注：杨雪冬，《乡镇和村：当代中国农村民主建设中的博弈》、《天津社会科学》1999 年第4期。）这使村民在服从国家系统的命令的同时，开始考虑自己的利益得失，在自己 利益得不到实现的时候，以不同的形式进行抗议和抵制。利益的分化使政治系统单纯依 靠行政命令来执行的传统政府行为方式难以实现。
博弈的解决
需要说明的是，我们至今讲到的乡镇和村的博弈都是一种非合作博弈，是一种零和博 弈，也就是每一方都以完全控制对方为目的，尤其是乡镇把村作为自己的下属机构。这 是一种畸形的博弈，是以牺牲一方为代价的，也是和我们的制度设计的初衷相违背的。 那么，怎样避免和纠正这种畸形的非合作博弈呢?也就是寻求一种合作博弈、双赢模式 。
首先，要明确和承认我们目前的非合作性博弈主要的问题在乡镇为代表的政治系统， 而不是相反。在“强国家、弱社会”模式下，村的自治是不可能实现的。从中国传统上 来看，我们没有自治的传统，只有专制的领导与被领导，从建国到1978年，国家吞噬了 社会，政治系统抹杀了社会系统；从1978年到现在，虽然我们一直在努力，但仍然没有 建立起真正的自治。其次，在社会系统起作用的领域内政治系统要坚决地退出来。行政 权力和自治权力要坚决分开，在自治权力起作用的领域内行政权要坚决退出来。
其次，我国法律对村民自治有着明确的规定，其目的在于培养公民的自治能力，最终 把权力还给人民。乡镇作为基层政权机关，要坚决遵守法律对基层政权的规定，不要超 越其权限，干涉村的内部事务，还自治权力于村。要逐步改变村委会的尴尬境地，使村 委会成为真正的自治组织；要把现实中的乡镇和村的领导和被领导关系变成真正的指导 和被指导关系；要区分政治系统和社会系统的不同特点，不干涉社会系统的协商和说服 解决事务的力式：
再次，停止机构改革中的一些饮鸩止渴的做法。机构改等确实是亟待解决的事情，但 机构改革的推行不一定要采用牺牲农民利益、牺牲村民自治来实现。否则，我们岂不是 跳出了机构改革的火坑，又进入了村民自治受损的泥潭。从某种意义上说，村民自治的 重要性和长期性要甚于机构改革，它关系到塑造现代化公民的重要任务。
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