构建新型税收管理员制度的思考，本文主要内容关键词为：税收论文,管理员论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年7月，在全国税收征管工作会议上，国家税务总局局长谢旭人发表了题为《完善体制 夯实基础全面提高税收征管水平》的重要讲话。该讲话明确提出“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”34字税收征管模式，突出了“强化管理”的要求，强调进一步优化和重组税收业务，科学设计业务流程，明确职责分工，加强协调配合，建立完善的、操作性强的岗责体系。笔者认为在税收中所应强化的“管理”包括行政管理和征收管理，而税源管理是征收管理的重要内容。针对我国税源管理的现状，在辨证地认识和扬弃税收管理员制度的基础上，构建新型税收管理员制度，以加强税源管理，提高征管质量和效率，具有很强的现实意义。
一、税源管理的现状分析
（一）我国税源管理的现状
在税源管理方面，我国当前主要实行“管事”制度，即税务机关按照税收业务种类设置不同岗位（如发票管理、减免缓退税、税务登记等），而每个岗位的税务人员仅负责本岗位职责范围内的事务，不存在与具体某个纳税人固定对应的管理与被管理关系。“管事”制度是为了适应纳税人数量急剧增加的局面而推行的，有利于税务人员积累岗位知识和经验，提高工作能力和工作效率。
但是，在“管事”制度下，税务机关在税源管理方面存在一个不容忽视的问题：税务机关与纳税人的脱离较为严重，税源管理职能弱化。主要表现在：一是对于已办理税务登记的企业，税务机关内部的管理责任难以明确界定，做到责任到人；对于逾期未办理税务登记的企业，即使是通过工商部门得知该企业有关情况，并未切实采取措施进行追查；二是税源管理人员一般在报税大厅静等纳税人报送资料；收到材料后，只是根据纳税人申报资料进行逻辑审核，但对这些资料的真实性并不知晓。三是税源管理人员较少对纳税人进行实地考察，未能有效地动态监督纳税人情况（如经营内容，税控设备管理，发票保存、使用，减免税申请等）的变化。
税源掌握控制和纳税服务缺位产生了如下不良后果：一是税务机关对所管户的真实数目和基础信息难以确定。二是税务机关难以确认纳税人的纳税申报是否属实，难以判别纳税义务的履行是否完全，征管工作愈加被动。三是零、负申报企业数量大幅度上升，漏征漏管户增加，税收流失较为严重；不少三无户（无资金、无场所、无账簿）和伪法人长期向税务机关领购发票，并且虚开倒卖发票。四是“依法治税，应收尽收”和提供优质纳税服务，难以落到实处。
（二）税源管理职能弱化的原因
在税源管理方面，税务机关“疏于管理，淡化责任”的主要原因是：在“征、管、查”职能分离之后，有些税务机关片面地认为除税务稽查人员外，税源管理人员一般不能下户，即使下户也仅是去做上门服务，并没有检查权；同时将管户狭义地理解为下户，将管事与管户割裂开来。其实管户和管事是辨证统一的，管户就是按户管理涉税事务。管事离不开管户，不然就没有针对性；管户就需要从具体事务入手，不然就失去工作内容。
综上所述，在实施专业化管理，管事制取代了管户制之后，税务机关在强调分权、制约和监督的同时也造成了税源管理缺位。因此，能够加强我国的税源管理的新型税收管理员制度呼之欲出。
二、新型税收管理员制度的主要内容和意义
（一）新型税收管理员制度的主要内容
税收管理员简称专管员、片管员，是基层税务机关分片（业）管理税源的工作人员，隶属于税源管理部门。管理员可以深入到企业中去了解生产经营情况，具有对税源状况比较熟悉和管理责任相对明确的优点。笔者认为管理员与纳税人之间是监督与被监督的关系，管理员并不参与企业生产经营管理；管理员可以定位为“三员（税法宣传员、信息收集员和纳税辅导员）合一（税收管理员）”。
税收管理员管户的主要方法是：充分利用现代信息技术，明确税收管理员以纳税人为管理对象，在严格遵循管户向管事职能转换的前提下，管理员管事与管户相结合，重在管事。同时，通过管理员主动获取管理对象的实时动态信息（资金、物流、经营状况等），解决只通过申报征收环节被动获取静态信息而造成的信息不对称的局面。
税收管理员的主要工作目标是：落实加强税源管理的各项措施；进一步强化纳税人户籍管理；认真实施新修订的税务登记管理办法，做好开户、变更、停复业、注销、外出经营报验登记管理工作，加强非正常户的认定和处理；注重实地检查，充分了解纳税户实际情况；定期开展年检和换证工作；摸清纳税户底数；加强纳税户清理检查，减少漏征漏管户。
税收管理员的主要工作职责是：开展税源调查，核实纳税人的申报纳税情况、催报催缴，清理漏征漏管户，送达税务文件，进行纳税宣传、辅导，开展对所管企业的纳税评估及税务约谈，提出一般性涉税违章行为纠正处理意见，协助进行发票管理。管理员一般不承办征收税款、审批减免缓税、进行处罚等事务；但在特殊情况下（如当下不进行征税或处罚，以后很难再进行；征税或处罚数额较小），可由管理员直接办理。
（二）新型税收管理员制度的重大意义
一是有利于税收收入增加。近几年来，我国每年的税收收入增量在千亿元，可挖的“浮财”殆尽。在增收的影响因素中，粗放式征管的增收边际效应已逐渐减弱，应及时在税务机关中树立科学、精细管理的理念。税收管理员是实行科学化、精细化管理的重要实践者。二是有利于将税务系统改造为网络时代要求的“无缝隙组织”。“无缝隙组织”理论要求组织内部和各组织之间存在的是网络而不是壁垒，要用通才取代专才，用职能交叉的工作团队代替职能单一的部门个体，并从专注于内部活动转向外部活动，因而能够为顾客提供更加快捷周到的服务。三是有利于税收流程的再造。税收流程再造的具体内容是：按照税收信息运转阶段设定征管业务主流程为：咨询——受理——调查——核批——评估——执行；以流程为导向；优化机构职能配置，整合人力资源。管理员可以有效地负责调查环节的工作，并且为核批、评估、执行环节提供有用的信息。四是有利于税务机关掌握和控制税源信息，对纳税人进行有效的事前、事中和事后监督。管理员强化了对纳税人的日常管理，对部分涉税违法犯罪行为可以防患于未然。五是有利于税务机关为纳税人提供“零距离”服务，解决一些纳税人通过咨询电话、网络等媒介不能解决的难题，减少纳税人的无知性不遵从和懒惰性不遵从。
三、税收管理员制度的沿革及评价
建国以来，我国的社会生活和经济体制发生了巨大的变化，税制结构也经历了多次调整，从而形成了几种不同的征管模式。税收管理员制度作为税收征管制度的一个重要组成部分，随着税收征管模式的发展而演进——从征管权力集于管理员一身到管户交流、岗位轮换，再到管理员只拥有管理权。税收管理员制度有历史的合理性——曾经适应我国当时的经济体制。一直困扰着该制度的主要问题是如何更好地约束税收管理员的权力。后来由于纳税人数量激增，腐败事件在税收管理员中时有发生等原因，税收管理员制度就消亡了。该制度的消亡说明税务机关忽视了其合理内核——税务人员能够深入了解企业情况，并且管理责任明确。这给人一种“泼掉洗澡水的同时，把孩子也一起泼了出去”的感觉。
（一）旧式税收管理员制度的发展历程
1.税收管理员制度的产生
在计划经济时期，我国拥有的是国营、集体经济占统治地位，辅之以少量个体经济的比较单一的社会经济结构。大部分企业是国家行政机关的附属物，没有独立的经济法人地位；财政实行统收统支，而企业无论交税还是交利，同自身的经济利益关系都不大，企业没必要偷逃税款。因此税收征纳关系相对简单。
税收征管实行“管理员固定管户”，“一员进厂，各税统管，征管查集于一身”制度。基层税务机关直接指派税务人员具体负责分管单位的一切征税事宜，管理的纳税单位和职责范围相对固定。税收专管分为地区专责管理、行业专责管理以及行业和地区相结合的专责管理等形式。
该制度的最主要优点是：税收管理员制度适应了当时税制结构简单，所有制形式比较单一，纳税户相税对较少，企业财务核算较为简单，纳人业务素质较低的客观情况，适应了国家直接管理国有企业的需要。通过管理员，税务机关能够深入了解企业的生产经营情况，全面掌握税源分布状况，从而降低了征税成本，为国家提供了大量的财政收入。
该制度的主要缺点是：对于管理员缺乏监督机制，在其职责范围内，管理员可以随意增减纳税人的纳税义务，从而以权谋私现象屡见不鲜，严重影响了税收工作的顺利展开；管理员个人身兼数职，容易顾此失彼，重征收，松管理、轻检查；管理员自收自管自查，各自为战，相互之间缺乏了解，不利于全面正确地考评其工作业绩。
2.税收管理员制度的发展
在社会主义有计划商品经济时期，我国的社会经济结构由较单一的公有制经济发展成为以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的新格局。税收征管的重点也由国营、集体经济为主，转变为多种所有制经济并重。税收管理员制度相应地发生了变化，实行按经济性质进行征管，或实行管户交流和岗位轮换。在各地相继推行“征、管、查”三分离或“征管、检查”两分离的征管模式改革之后，税务机关将征收和检查工作或检查工作从管理员手中分离出来，弱化了管理员权力过分集中，缺乏监督造成的危害程度。
由于基层税务所集征收、管理、稽查功能于一身，所以改革并未达到预期效果。另外，管理员为了管好纳税户，成了企业的“保姆”，不仅帮助企业建账建制，还参与企业财务核算等涉税事宜。这种做法属于纳税服务“越位”，一方面淡化了纳税主体的纳税意识，另一方面混淆了征税主体和纳税主体的职能和法律责任。
3.税收管理员制度的消亡
1994年，我国正式确立了社会主义市场经济体制。1996年7月，在全国税收征管改革工作会议上，国家税务总局正式推行“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的征管模式。此次改革主要针对的情况是多种经济成分共同发展的条件下，税务机关需要管理的企业数量急剧增加。当时，我国传统的税务管理员管户制度的弊端也充分暴露出来，与新形势下日益繁重的税收工作不相适应。“管事”制度是税收征管专业化的日益发展的必然结果，适应了所管企业数量急剧增长的局面。税源管理逐步从“管户”向“管事”转变，最后税收管理员制度消亡了。
笔者认为，如果说取消税收管理员制度是为了税务机关反腐败，这是“因噎废食”的做法。管理员管户制度，与贪污腐化不存在必然联系，只要明确其职责范围，也不会形成“纳税主体缺位，征税主体越位”的现象。以巨大的税收流失为代价，实在得不偿失。
（二）对于新型税收管理员制度的思考
在一个法制健全的理想社会中，征纳双方应该不用直接见面，纳税人就能诚信纳税，但是这种状态现阶段很难达到。就目前某些经济发达国家而言，虽然社会信用体系和征管技术手段已经较为完善，但是仍旧设置了相关监督管理部门。对我国来说，社会信用体系和法律制度还不够健全，税源监控的手段仍不够先进，因此税务机关对纳税人进行人员密集型的税源管理是很有必要的，同时也是一种无奈的选择。
笔者认为新型税收管理员制度，不是对旧式税收管理员制度的简单恢复，而是在新形势下对旧式税收管理员制度的扬弃，是对现行征管模式的有益的必要的补充。在现行税收征管模式下，征、管、查机构之间形成了有效的相互制约，同时有力地削弱了管理员权力。同旧式税收管理员制度相比，新型税收管理员制度有更为坚实的制度基础。例如《中华人民共和国税收征收管理法》（2001年5月1日开始实施）为其奠定了法律制度基础；信息化支持下的税收专业化管理为其奠定了业务制度基础；廉政规范、接受社会监督办法，违纪处罚意见等文件为其奠定了廉政制度基础；工作业绩考核办法、公务员行为规范为其奠定了考核制度基础。另外，新型税收管理员能够利用先进的现代信息技术开展工作。
笔者认为在强调税源管理的同时，决不能忽视纳税服务的重要性。我们应该树立管理就是服务的思想，做到管理与服务结合，在强化管理中提高服务水平，在优化服务中加强管理。
根据我国社会的总体情况，笔者认为税收管理员制度不会在短期内取消，只可能会被不断改良。但是税收管理员制度具有历史性，等到各方面的条件都成熟之后，自然摆脱不了消亡的命运。
四、构建新型税收管理员制度的主要措施
（一）在征管一线设立专业税源管理所
在所内设立两个小组：一个是税源管理组，该组由管理员组成；另一个是综合分析组，该组由有经验的评估人员、检查人员等组成。在税源管理组建立“管理到户、责任到人、人户对应”的管理模式。一个管理员岗位设立A、B角，既可防止岗位缺人，又便于工作中两人相互监督。综合分析组负责分析税源管理组所收集的纳税人的信息，协助管理员进行对纳税人的纳税评估和税务约谈。税源管理所应积极与其他专业所沟通，形成办税服务厅人员、税收管理员和稽查人员三方密切配合的局面。
（二）对纳税人按照属地进行分类管理
税务机关在所辖区域内，按纳税人的行业、规模、年平均纳税数量、发票使用情况等特点将纳税人分为不同纳税信誉等级，然后针对不同类别的纳税人，在纳税申报、发票领购、纳税评估、税务检查、纳税服务等方面采取不同的管理和服务措施。对于重点纳税人，可以按行业管理；对于普通纳税人，可以按地域划片管理。这样有利于管理员积累管理该类企业的经验，又能够节约管理员的下户时间。
（三）管理员定期和不定期下户相结合
税源管理所要统筹安排下户巡查计划。管理员应按规定程序进行，避免重复下户。管理员必须至少两人一组，定期巡查自己所管企业，如一个季度，对自己所管企业都实地勘察一遍，必要时，应及时下户。
（四）管理员应有效地使用自有权限
管理员拥有实地检查权、涉税情况询问权、纳税人账簿核实权。管理员要对纳税人提供的重要资料进行详细的核查，收集与纳税相关的信息，对税源变动情况进行预测，对漏征漏管户进行应纳税额和定额的核定，下达各类税务文书。管理员要将下户调查情况做好笔录，及时向所长汇报。如果所管企业的基础信息有了变更，应及时与有关科室联系，对网站上刊登的相关内容进行修改。
（五）利用信息技术提高管理水平
税务机关应尽快开发管理员的工作软件，并实现纳税人户籍档案的“一户式”存储管理。管理员应运用信息技术，按户将纳税人的重要变更资料录入其电子档案。电子档案既可方便内部人员信息共享，又可以将档案与现实情况进行比对，以比对结果作为管理员业绩评价的重要依据。
（六）真正做到“以人为本，强化管理”
加强管理员的业务学习（注重提高财务会计水平和数据分析能力）和政治学习，提高管理员个人的政治思想素质和业务能力，既能使其更好地为纳税人服务，又能缓解人员不足的矛盾。提升管理员服务观念，充分认识纳税服务不仅仅是职业道德和精神文明建设的范畴，而且是行政行为的重要组成部分。增强管理员服务意识和责任感，把纳税人欢迎不欢迎、赞成不赞成、满意不满意作为开展工作、评价工作的重要标准。
（七）完善对管理员的激励和约束机制
围绕评价征管水平的指标（执法规范性。征收率、征纳成本、服务水平等），建立对管理员的考核制度。该制度中要对管理员巡查面、巡查次数、服务情况等指标定期进行定量考核。在上级单位建立纳税评估机构，对纳税人的纳税情况进行历史评估。评估结果一方面可以给稽查部门提供选案资料，另一方面能够对管理员对该纳税人所做评估结果进行评价。稽查部门的审案结果可作为对管理员的业绩评价资料，考核结果与责任人的奖惩挂钩。应以能级管理制度激励管理员成为专门人才。依靠法制、监察等部门和纳税人对管理员进行廉政监督。实行管户交流和定期轮岗等制度，规定管理员必须三至五年轮换一次。
（八）完善社会综合治税体系
密切税源管理机关与其他政府部门、纳税人、代扣代缴人、代收代缴人的联系。例如：增加税务机关与纳税人见面的机会，如召开评税会议、联谊会、座谈会、组织税法、税收政策讲座等。增加纳税人与税务机关的信息交流渠道，如安排专人接待纳税人，设立纳税人信息本、电话、信箱等。加强税务机关同工商、城管、技监、交管。建委等部门的信息交流。
（九）大力发展税务中介业
积极建立纳税服务社会志愿者组织，以帮助没有条件聘请税务代理的纳税人。税务代理能够“双向服务、双向协调、双向监督”，这样可以大大减少税源管理单位的工作量，缓解人员不足的矛盾。