必须改革现行农村土地制度，本文主要内容关键词为：农村土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国现有农村土地制度是以“均田式”为基本特征的。所谓“均田式”，是以“耕者有其田”为基本出发点，按户（劳动力）进行土地分配。只要是农户，不分男女老幼，都可以平均地得到一份土地，其量由所在社区（自然村或生产队）的土地量来定。
这一土地制度本质上体现了计划经济特色，土地与所有权高度统一。尽管联产承包责任制的推行，冲击了这一土地制度，但其非商品属性仍未根本改变。主要表现为：第一，模糊性。按照《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这里，这一“集体”的概念比较模糊，哪些组织对哪些土地拥有所有权不清楚；第二，无偿性。目前，农民占用土地是无偿的，无须缴纳地租；第三，福利性。土地就农民而言，具有承载功能、养育功能，由此转化为就业保障、生活福利和伤病养老保险的手段。它既是农耕社会单一生产方式的产物，又是由城乡二元社会经济结构下农民所处的政治、经济地位所决定的；第四，非流通性。农村土地不只所有权不能进入市场，连土地使用权的流转也是有限的，其流转只能限于当地的社区（村或生产队）范围内。
负效应
农村土地制度的上述特性必然会对农村城市化产生负效应。主要表现如下：第一，制约了乡镇工业相对集中和小城镇合理布点及其一定规模的发展。土地是乡镇工业和小城镇的载体，乡镇工业的相对集中布点和小城镇的合理布点，均以土地流转为前提。现有农村土地制度的非流转性特点决定了乡镇工业和小城镇布点往往只局限于原社区范围内，从而导致规模经济效应的不理想。上海的闵行区前几年在规划工业小区时是以一个村为点来考虑的，经过这几年的实践，这种规划设想需要往一个镇一个工业区的方向作调整，因为以村、队为单位规划工业小区，难以解决乡镇工业布点“满天星”的状况，“队队冒烟”、重复布点、盲目建设的现象难以改观。目前，很多地区采取了按乡建镇的办法，实践证明这样做既有利又有弊。利者，便于征地，来自农民的阻力比较小；弊者，城镇的地理范围比较狭小，经济聚核不大，非农业人口比重低，因而难以起到一定的经济中心作用。目前，全国有5万余个小城镇，平均每个镇的建成区面积只有0.39km[2]，建制镇的建成区面积稍大些，也不过是0.81km[2]，平均每个小集镇的非农人口，城关镇是2.6万人，建制镇是2700人，小集镇只有400人，兼之基础设施普遍落后，如此小城镇怎能担当起农村城市化大业？第二，不利于土地的合理利用，减少了非农产业和城镇建设用地的有效供给。发展非农产业，进行城镇建设，都需要占用一定的土地。这样，农业用地与城市化建设用地之间产生了尖锐矛盾。减少了农业用地，就要影响粮棉油，进而影响到整个社会安定；而农村城市化进程又不可迟缓，迟缓了，大量农业剩余劳动力就会失去就业和居住的空间，同样会影响社会安定。解决这一矛盾的重要途径之一，就是提高单位农地的产出率，合理利用土地。具体办法为：实行农业规模经营，农业土地向种田能手相对集中；增加对农业的投入，提高土地肥力；珍惜、节约土地。然而现行的农村土地制度的福利性、无偿性的特点，与此起到了背向作用。由于其福利性，大多数农民把农地视为“活命田”、“保险田”，尽管他们中的不少人已经转移到乡镇工业或小城镇，甚至在大中城市落户，他们一方面不愿意对农田投入，从而转让以至抛荒，另一方面又不愿与农田“绝交”，其结果不利于提高农田产出，农业生产缺乏后劲，规模经营也难推行。据1993年中央农村政策研究室对1万户农户问卷调查的结果表明：农户对于自己的承包田，有5.1%的户愿意转出，29%的户愿意转入，65.5%的农户愿意继续维持现状。在已主要从事第二、三产业的农户中，表示愿意转让承包土地的只有10.8%。农村土地的无偿性，助长了农民乱毁滥挖耕地或占用耕地建房倾向的滋生。在农村不少地区，宅基地大得似跑马场。无偿使用导致乡镇企业把占用土地排斥在投资成本之外，投资活动缺乏正确的成本意识。第三，不利于转移、消化农村剩余劳动力，既影响到农业生产，又影响到城镇建设。在现有农村土地制度的背景下，农民一脚踏在农村这一头，一脚踏在乡镇工业或城镇这一头，一旦宏观环境发生某种变化，就有可能出现逆向转移。例如，1989年就有数百万进城民工向农村回流。这是当前生产力和城乡二元社会经济结构条件下的一种复杂的经济关系，是农村土地经济关系不适应改革开放大趋势的具体表现。其后果，除了影响农民对土地投入的积极性以外，还影响到农民集资建城，进而影响到城镇建设资金来源，以及建城后城镇集聚经济的形成及其作用的发挥。在农村包括小城镇就业、教育等基本权利在内的保障机制尚未完善或建立的条件下，这一情况表现得更为明显。由此，也就产生了另一个负面效应，农村剩余劳动力转移的不彻底性，使小城镇对农民的吸引力减弱，大量农村剩余劳动力往大中城市流动。
目标与举措
由以上分析可知，农村城市化进程既取决于生产力发展，同时又必然受到一定的生产关系的制约，其中土地制度是一个重要的因素。现行农村土地制度已与小城镇发展严重不适应。要推进农村城市化进程，就必须改革现行农村土地制度。
改革农村土地制度的具体目标是：第一，最大限度地保护农田，以满足人类长期生存和发展所必要的空间；第二，最大限度地体现土地权益分配的公平性，以弱化短期土地经营行为和农业剩余劳动力的“恋地”心理；第三，最大限度地保证农村社会经济长期发展，使体现就业结构、产业结构、经济结构的用地结构建立在土地有效供给和有效需求的基础上。其根本举措是：引入市场机制，建立农村地产市场，赋予土地以商品属性，根据城乡社会经济协调发展和推进农村城市化进程要求，实行土地流转。
农村地产市场包括土地所有权市场和土地使用权市场。前者是指集体经济组织依法向国家或其他经济组织有偿转让土地所有权的关系总和。目前有两种形式：一种是国家对农村土地的征用；一种是集体之间土地的转让。后者即是土地租赁市场，它包括一级土地使用权市场，即集体组织依法将其土地使用权有偿转让给本集体成员或其他单位、个人的交易关系，是土地所有者与土地使用者之间的交易关系。二级土地市场是土地使用者（承租者或承包者）在承租（包）期限内依法将土地使用权再转让给第三者的关系。
就推进农村城市化进程而言，一是要推进乡镇工业企业区位相对集中，构筑较大规模的乡镇工业小区，这是推进农村城市化的动力源；二是城镇建设。城镇建设的实现方式，可以利用原有城镇进行改造、扩大，也可以建设新城镇。这两种方式都要改变农地使用性质。目前在同一社区，尤其同一村内，往往不涉及土地所有权性质的改变。就城镇建设而言，一般是以改变土地所有制性质来实现土地流转的，即由国家征地来实现的。但从发展趋势来看，尤其是从农村城市化的动力源和载体之间的关系来看，农村土地流转更多的首先将是土地所有权变更，其次才是土地使用权的流转。
为了认真、妥善地处理这种经济关系，需要研究如下几个问题：第一，所有权主体。这是地产权益归属中首先涉及到的问题。农村集体土地归谁所有，现有的法律没有明确的说明。1982年的宪法说：“除了依法归国家所有的以外，农村和郊区的土地归集体所有；宅基地、自留地和自留山也归集体所有。”《土地管理法》和《民法大典》也未对集体土地的所有权主体作更明晰的表述。这同全民所有制一样，出现了“所有制真空”。这种所有制真空状况，使地产权益在土地流转过程中旁落，或落到政府口袋里，或落到开发商以及少数农村干部口袋里，而真正的所有者主休以及广大农民的利益却受到了侵害。因此，不少地区的村、队和农民对土地非农化抵触情绪很大。为此，对集体土地所有者主体必须尽快明确。笔者认为，以自然村（即生产队）作为集体土地所有者主体比较合理，其理由是：首先，自然村是历史上自然形成的社区，在我国农业合作化运动中作为一级基层经济组织存在，时过几十年，这一经济组织仍然在发挥着农村生产经营活动的组织者和管理者的作用；其次，解放后的土地改革是以自然村为单位的，这一状况至今未发生根本改变。当然，许多自然村不具备行政所有者职权的行政能力，但这可以通过政府帮助来解决。
第二，使用者主体权益。由于所有者主体模糊，使用者主体权益也就得不到落实。在农村城市化进程的同时，农用土地相应非农化，随着土地所有者主体的变化，土地使用者主体也必然发生变化。这种情况或涉及少数农户，或涉及到整个自然村、行政村，以至更大范围。不论涉及到哪个方面，农村土地非农化过程一方面要求集体土地所有者权益在经济上得到落实和保证，另一方面要求土地使用者权益在经济上得到落实和保证。总的原则是，出让土地权益时更多地倾向于土地使用者主体。这样做的好处是：首先，有利于失去土地使用权的农民弱化“恋土”心理，并在安置生活和再就业时无经济上的后顾之忧；其次，便于向农民提供一种示范效应：对土地投入是会得到相应报酬的，即便农用土地非农化，仍然会得到合理报酬。因此，分配土地权益的立足点应放在失去土地使用权的农民身上。而在实际征用农地过程中，有关部门忽视了农民的合法权益，往往不付地价，只付补偿，地产权益中的大部分转到了房地产开发商或政府口袋里。难怪农民说：“农民失去了土地，富了开发商，享乐的是部分政府官员。”这种情况既给农地非农化，尤其国家征地，带来一定的难度，并给农民彻底脱离土地改变身份造成了困难，栽下了“恋田”的根子。因此，将地产收益往农民这一头倾斜，提高土地出让价格，提高国家征地标准是必要的。
这里有一个问题需要提及的是，城郊结合部或者城市规划区内的农地改变农用性质之后，这时其地价与农村地区的地价相比，产生了更高的利润，这一利润通常称为级差收益。这部分收益应归谁？原则上大部分应归国家，小部分归集体或农民。其理由是，这一级差收益主要是由城市社会经济发展所引起的。适当留一点给集体和农民的目的在于，缓和农民出让土地的抵触情绪。需要指出的是，归于国家的这部分收益应用于农村城市化建设，而绝不允许用作政府的消费性支出。
此外，为了确保农地非农化过程中农民的地产收益，应规范国家对集体土地的征地程序。现在不少地方不让农民直接参与土地交易过程，只是由基层政府，少数村、队干部说了算，这是没有道理的，因为征地对农民利益影响最大。所以不让农民参与土地交易程序，实际上是否认土地使用者的合法权益，而土地使用者主体缺位的集体土地，其所有权也只是名义上的，是一种所有者权力的“真空”。英国的征地法规值得我国借鉴。英国的强制性征地程序分两步：第一步决定征地是否合适，第二步决定失去土地各方的赔偿额。无论哪一步，都通知被征土地的全部所有者、占用者和租用者。我们应从中引出两点借鉴：第一，需要完善土地法规，切实保护土地被征的农民的利益；第二，农民应树立法制观念，学会用法制来维护自己的地产权益。
倘如此，这对我国的农村城市化进程是大有裨益的。