论我国当前食品安全监管体制的制度困局，本文主要内容关键词为：困局论文,安全监管论文,体制论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F203.9文献标识码：A文章编号：1009-6116(2008)06-0028-05
由于存在信息不对称、负外部性等原因，食品市场会出现市场失灵现象，导致不安全食品大量进入市场。鉴于食品安全问题在一国社会经济中的重要性，加强监管(reregulation)和建立专门的食品安全监管机构已成为全球的趋势。从2003年国家食品药品监督管理局的设立，到2008年《食品安全法(草案)》的审议，我国的食品安全监管制度正在逐步确立。①然而，2008年9月爆发的包括三鹿、蒙牛、伊利、雅士利、圣元等知名品牌奶制品添加三聚氰胺事件表明，我国的食品安全监管体制存在不容忽视的制度缺陷，这些缺陷导致许多不安全因素进入市场，严重危害国民的健康。本文从食品安全监管的法律制度出发，试图分析我国现行的食品安全监管体制所面临的制度困局，以探寻未来改革和加强的环节。
一、食品安全监管制度的法律基础
图1 食品安全监管效率的决定因素
从理论上讲，无论食品安全监管机构是否具有独立的法律地位，它都应是依照食品安全方面的法律而建立，执行法律规定，对法律负责，没有行政级别，其人事任免、财政预算、监督机制相对独立的机构。食品安全监管体系的基本特征是以法律这种典型的正式制度安排为基础，因此，法律制度设计是否合理就成为监管工作能否达到预期目的的关键所在，而由监管部门的资金、人才、技术、机制等因素所决定的监管能力则是提高监管效率的必要条件。一个合理的食品安全法律制度，不仅赋予监管部门以权威，更重要的是从整条食品链出发，明确种植养殖、初级加工、生产制造、运输、销售、消费环节的监管责任，建立有效的问责机制。图1简单勾勒的是高效运转的食品安全监管体制所应具备的决定因素，从中可以看出法律制度的重要性。
正是有了强大的法律制度作支撑，发达国家和地区的食品安全监管部门才享有高度的独立性，使之能公正执行法律，确保本地区的食品安全。无论是美国食品药品管理局(FDA)，还是欧洲食品质量安全监督局(EFSA)，都因为有健全的法律才得以高效监管。
除了法律制度以外，食品安全监管制度还应包括监管机构设置、监管管理、中立的实验室机构、信息交流沟通以及消费者教育等部分。这些制度相互支撑，构成完整的食品安全监管制度。
二、我国食品安全监管体制的现状
与发达国家相比，我国目前的食品安全监管制度尚处于建设初期，但基本体系已经基本形成。本文在此重点就我国食品安全的法律基础、监管机构设置进行分析，以寻找当前食品安全监管效率低下的制度根源。
1.法律法规体系
从法律制度层面保障我国食品安全监管的制度安排，除了全国人大颁布的相关法律外，还有国务院及国家相关部门出台的各种法规(见表1)。
表1 我国食品安全法律法规概览
法律名称及实施日期 法规名称、出台部门及实施日期
食品卫生法(1995)；农产品 关于加强食品等产品安全监督管理的特别
质量安全法(2006)；农业法 规定(国务院，2007)；流通领域食品安全管
(2003)；进出境动植物检疫 理办法(商务部，2007)；突发公共卫生事件
法(1992)；消费者权益保护 应急条例(国务院，2003)；散装食品卫生管
法(1994)；产品质量法 理规范(卫生部，2004)；粮食收购条例(国务
(1993)；标准化法(1989)； 院，1998)；农业转基因生物安全管理条例
进出口商品检验法(1989)； (国务院，2001)；生猪屠宰管理条例(国务
国境卫生检疫法(1986)；渔 院，1997)；饲料和饲料添加剂管理条例(国
业法(1986)，等务院，1999)；农药管理条例(国务院，1997)；
食盐专营办法(国务院，1996)，等
从表1可以看出，我国目前已初步建立了一套完整的食品安全法律法规体系，为保障食品安全、提升质量水平、规范进出口食品贸易秩序提供了较好的制度环境。
2007年12月，全国人大首次审议从《食品卫生法》修改而来的《食品安全法(草案)》；2008年4月，《食品安全法(草案)》向社会公布，征求意见；2008年8月，全国人大对《食品安全法(草案)》进行了第二次审议，这标志着我国食品安全第一大法的正式颁布已指日可待。
2.国家层面的食品安全监管体制
自2003年4月建立国家级的食品安全监管机构——国家食品药品监督管理局以来，我国的食品安全监管机构设置开始走向专业化、系统化。2004年9月，国务院颁布《关于进一步加强食品安全工作的决定》，确立“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式。2005年11月，国家质检总局成立食品生产监管司，专门负责食品生产加工环节的质量监督和日常安全卫生监管。2008年3月，根据第十一届全国人民代表大会第一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》，国家食品药品监督管理局归卫生部管理。
按照分段监管的最初构想，由一个部门监管一个环节，可以明确责任，提高监管效果。2007年，我国分段监管体制的具体分工如下：农业部门负责初级食用农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。另外，进出口食品的安全监管由质检部门负责，生猪屠宰由商务部负责。
根据二审的《食品安全法(草案)》，2008年3月以后，卫生部将承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故；餐饮业和食堂等消费环节的监管则改由食品药品监管部门负责。表2(见下页)是对当前国家层面上食品安全监管体系的一个总体描述。
3.地方层面的食品安全监管机构
2003年后，我国绝大多数省级政府的食品安全监管体系开始了由药品监督局到食品药品监督局的转变，一般设置一到两个处室负责食品安全的协调和监察，统领本地区的食品安全监管工作。资料显示，目前全国31个省(不含台湾省)、自治区、直辖市中有29个设置了食品药品监督管理局，只有北京市、辽宁省仍坚持了原有的药品监督管理局体系，其食品安全监管工作分别由工商部门和卫生部门负责。
根据2008年8月底开始二审的《食品安全法(草案)》，县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责，统一领导、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。县级以上地方卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在各自的职责范围内，负责本行政区域的食品安全监督管理工作。
三、现行食品安全监管体制存在的主要问题
我国目前的食品安全监管体制已取得巨大成就，但由于制度起点较低，制度设计的思路存在偏差，因此整个制度体系还存在许多“硬伤”。②
1.法律制度建设滞后
在表1所列的法律法规中，1995年颁布的《食品卫生法》是目前指导我国食品行业的主要法律。若考虑到初级食用农产品的生产，《农产品质量安全法》也应是食品安全的主要法规。
就《食品卫生法》而言，这一法律在确保食品安全的制度设计上存在明显偏差，主要表现在：过多强调食品的卫生、质量、营养标准，不能从社会、政治、经济等角度全面把握食品安全问题；仅强调政府许可和处罚，忽视了食品安全风险检测和评估制度；过于强调监管部门的责任，忽视了食品生产经营者在确保食品安全中的作用。因此，《食品卫生法》明显落后于时代，成为制约食品安全监管的最重要因素。从某种程度上讲，没有完善的食品安全大法是造成我国当前食品安全事故频频爆发的一个主要原因。
国民期待已久的《食品安全法(草案)》在以上方面已经进行了许多重大修正，但因为这部法律迟迟没有颁布，阻碍了当前我国食品安全监管工作的规范和提升。
2.监管职责不固定
正如表2中看到的那样，分阶段监管的一个必然结果是多部门共同负责食品链的监管工作，然而，由于政府体制调整等因素的影响，同一环节的食品安全监管主体可能发生变化。表3是最近五年来我国食品安全监管体制的几次调整。
从表3中可以看出，近五年来我国食品安全监管职责曾多次发生重大变化，食品安全的总协调者竟两度易主。监管职责的这种不固定性，不仅影响了监管工作的连续性，还会对监管效率产生一定的负面影响。毕竟食品安全监管是一项专业性很强的工作，工作人员的专业技能和从业经验都需要时间的积累，监管部门的操作流程、惯例也需在工作中不断规范化，因此，监管职责的频繁调整势必阻碍工作人员和监管机构的成长，影响监管效率。监管部门的更迭还会增加被监管对象的守法成本，从另一层面影响执法能力的提升。
表3 近五年来我国食品安全监管职责的四次变化
监管环节 变更时间变更前负责部门 变更后负责部门
食品生产如工2005年卫生部门 质量监督检验检疫部门
餐饮业和食堂2008年卫生部门 食品药品监督管理部门
食品安全的综合 2003年卫生部门 食品药品监督管理部门
监督、组织协调和 食品药品监督管理
重大事故的依法 2008年卫生部门
组织查处部门
3.食品药品监督管理部门定位不清
依照法律建立独立的食品安全监管部门是全球的通行做法，我国设立国家食品药品监督管理局遵循的就是这种思路。然而，正如我们在表3中看到的那样，国家食品药品监督管理局与卫生部经历了分分合合的曲折过程。这一制度沿革史表明，我国在建立独立食品安全监督部门的思路似乎并不十分清楚，这直接影响到消费环节的食品安全监管力度和重大食品安全事故的处理效率。
我们还看到，我国的食品药品监督管理部门大多为“大药品、小食品”格局，食品安全监管的重要性并没有在机构设置上得到充分保证。出现这种局面虽然有客观的历史原因在其中，但管理者重药品、轻食品的主观因素，甚至一些经济利益因素也在不同程度上发挥着作用。因此，把“药监局”变成真正的食品安全监督管理者是完善我国食品安全监管制度的一门“必修课”。
4.分段监管的体制之痛
在法律制度不完善，问责机制不到位的背景下，我国现行的分段监管体制存在一些明显的弊端。例如，分段监管虽有利于每个环节的监管部门各司其职、发挥其专业优势，但权力过于分散容易导致监管工作各自为政，无法形成合力，这种局面不仅增加了部门之间的协调成本，降低了监管效率，也是对国家有限公共资源的浪费。而如果各个监管者追求部门利益，患得患失，那么，食品安全监管工作中就会导致各部门争功诿过，出现重复监管和监管真空现象。
又如，消费环节的食品安全监管不仅因为食品药品监督管理部门和卫生部门的职责调整而一度削弱，还因为相关部门对居民厨房加工、餐桌消费环节的食品安全问题的忽视而出现监管真空。比较国际经验可知，对消费者进行食品安全教育是绝大多数国家食品安全监管者的一项基本职责。[3]客观讲，我国食品链终端的安全监管工作令人担忧，多数普通居民在食品安全知识方面的匮乏会让监管事业功亏一篑。
再如，如果国内流通环节的食品安全是由工商管理部门负责的，那么流通领域的行业领导——商务管理部门应在其中应扮演什么样的角色？按照表2中的职责分工，商务部门负责建立健全畜禽屠宰加工行业的食品安全保障体系，而事实上商务部门在实际中在确保食品安全所做的工作远不止如此。自2005年以来，商务部一直在实施“三绿工程”，并在2007年出台《流通领域食品安全管理办法》，着力提升流通领域的食品安全水平。在目前的监管体制下，商务部门的这些工作是在弥补制度缺陷，还是有越位之嫌？
5.食用农产品初级生产阶段监管失控
商务部的一份调查报告显示，绝大部分农民不知国家明令禁止使用的农药和兽药目录；近50％的农民在使用农药和兽药时没有农业技术人员指导，只是凭感觉使用，一药多用现象相当普遍；一些农民受利益驱动，打过农药的蔬菜未过休药期即采摘上市销售。68.9％的蔬菜上市前没有经过产地检验；10％以上的种植地和养殖地周边环境存在污染源。[5]
按照分段监管的工作思路，种植、养殖业的食品安全由农业部门负责，不在食品安全法的规范范围之内。而根据国家对农业行政管理部门的职责定位，监管初级食用农产品生产环节的食品安全并非该部门的工作重点。况且基层农业部门主要从提高产量、减少病虫害等角度从事农业技术服务，并没有直接的职责从食品安全的角度监督食用农产品的生产，加上农业生产者规模小、数量多、生产过程不易标准化、监控困难等因素，导致食品安全监管中最重要的源头监管工作难以高效进行。农民对生产中的不规范甚至违法行为给消费者健康带来的后患估计不足和相应的监管工作缺位，极大地增加了我国食用农产品中的不安全因素。近几年接连曝光的瘦肉精、红心鸭蛋等事件均表明，如何彻底改变这种源头失控格局是我国当前食品安全监管工作必须面对的一个重大挑战。
四、我国食品安全监管体制的改革
提高监管工作的统一性，强化监管部门的独立性和执法权威，并将食物链作为一个整体来建立食品安全保障体系是当今世界食品安全监管制度的大趋势。而我国目前分段式多部门监管所暴露出的职责不清、权责不明、重复监管、监管真空等问题是我们未来改革中必须面对的。
鉴于当前严峻的食品安全形势，从制度层面完善监管体制，是我国政府公共治理体系改革的一项重要任务。我们须做好以下几个方面的工作。
1.解决食品安全监管中的法律滞后问题。结合当前食品市场的紧张形势，组织力量，尽快完善《食品安全法(草案)》，加快出台步伐，为我国的食品安全监管体制提供扎实的法律基石，提高执法效率和公正性。没有这一法律的出台，食品安全监管体制中的许多问题，如监管部门的独立性、权威性问题，监管者职责不清、权责不明、重复监管、监管真空等都无法很好解决。
2.强化食品安全监管中的问责制，提高对监管人员的约束力度。应该说，加大安全事故相关责任人的追究力度，是落实监管部门职责的必然要求。在最近的三鹿奶粉事件中，已经有包括国家质量监督检验检疫局局长、石家庄市委书记等人在内的一批领导干部受到处理。这是食品安全事故中落实问责制的自然结果，也是我国食品安全监管体制取得不断进步的可喜表现。
3.理顺监管体制，提高监管效率。在我国当前背景下，要完成食品链的全程监管和持续监管，就必须妥善解决多部门监管体制下的专业分工与高效协调问题。参照成熟国际经验，我国应择机探索对分段监管体制的改革和优化，构建格局稳定，运转顺畅的食品安全监管体制。
4.强化食品链源头和终端的监管，把好入口和出口，尽可能地降低食品中的风险因素。强化食品链源头的安全监管工作，主要是采用各种有效措施，加强对农户的技术、质量、商业道德等方面的食品安全教育。针对普通消费者开展厨房环节的食品安全教育，既有助于消费者自觉抵制不安全食品，也有助于减少消费者在食品储存、洗涤、切割、烹饪等环节因操作不当所引起的不安全因素，在最后一个环节截断不安全食品的传输渠道。
近年来爆发的多起恶性食品安全事故表明，完善我国的食品安全监管体制是我国政府管理体制改革中亟待解决的一个重大问题，也是落实科学发展观，实现和谐社会的必然要求。尽管改革进程从来不会一帆风顺，但只要我们坚定信念，认真学习国际成熟经验，并紧密结合我国的实际情况，就会寻找到一套高效的食品安全监管体制。
注释：
①本文中的“监管”一词可以与学术界的“管制”、“规制”通用，它们均对应英语中的regulation。
②从2006年底的国家食品药品监督局郑筱萸案，到最近国家质检局食品生产监管部门领导人的非正常死亡，我国食品安全监管部门出现的诸多乱象从另一个侧面揭示了当前监管体制存在问题的严重性。