摘要：在经济发展进程中，农村土地不断市地化，导致土地资源稀缺，集体建设用地对于经济发展与人民福祉都有很大推动作用。2017年8月28日，随着国土资源部同住房和城乡建设部合并出台了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》这一举措，集体建设用地建租赁房这一议题也成为当前学术界所讨论的新议题。虽然利用集体建设用地建设租赁性住房属于一项尚处于试点阶段的新政策，但是一些学者已开始围绕这一问题开展了一定程度的研究。基于此，本文主要针对北京、上海等13所城市出台的试点方案及相关具体情况进行分析，从而发现其相关问题所在，并提出相应的对策与建议，以期对我国农村集体建设用地建租赁房的进一步研究有所裨益。
关键词：集体建设用地；租赁性住房；土地供应；
2017 年 8 月，原国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批包括北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。2018 年，部有关部门组成联合调研组，对北京、杭州、厦门、郑州、武汉、广州等试点城市进行了专项调研，了解掌握了各试点城市工作进展情况。以此为基础，笔者对当前利用集体建设用地建设租赁住房情况进行了思考和分析。
一、集体建设用地建设租赁性住房试点进展情况
对于集体建设用地建租赁房试点的进展情况，从相关资料可知，“到2018年7月，全国13个试点地区在集体土地用于租赁住房的供应面积已经达到330公顷”，目前看来，各个试点地区正在审慎有序地推进试点工作的进程，总体来看，目前大部分试点项目还处于初期选址立项阶段，对于已将开展的城市，其项目主要集中在权属无争议、周边有相关配套设施或有产业园区的区域；而对于那些因地块条件等不具备的城市，选址较为困难，进度会较慢一些。总体看来，在这些试点城市中，一线城市的进展优于二三线城市的进展，这归根于一线城市租赁住房需求量较大、社会资金来源渠道多、政府监管与服务能力强。譬如：早在2011年就开始利用集体建设用地建设租赁住房试点的北京地区和上海地区，两个地区目前已有一些项目已建成并投入使用，这两个地区相较于其他试点地区已有了试点基础和经验；另外，北京已供应集体土地204公顷，占全部13个试点地区已供应土地面积的62%；对于人口净流出城市——肇庆市来说，因其租赁需求较弱，市场主体参与度弱，试点工作的开展难度较大。
二、各个试点城市的主要做法
本文针对13所城市的试点方案进行比较分析后得出以下结论：
1.选址方面
为科学选址，各试点地区都出台了较为详细的立项条件。如：北京地区在布局上提出坚持毗邻产业园区、交通枢纽、新城；合肥、成都、广州、武汉、杭州、沈阳等要求选址应考虑区位条件较好、基础设施完备、医疗、教育等公共设施配套较齐全的城乡结合部、产业园区、大学园等区域；厦门、郑州要求选址以存量土地为主，不得占用耕地，且符合“净地”条件；佛山、肇庆要求在选址上优先在工业园区、产业集聚区等产业比较完善且住房配套相对不足的区域布局。
2.项目运营单位方面
对各试点地区其试点项目运营单位进行整理归纳后发现：郑州市主要以村集体名义与国有控股公司（郑东新区国有平台公司）成立租赁租房平台公司来建设运营集体租赁住房，具体负责项目建设和管理；厦门市其项目已严格规定该项目仅能由集体经济组织与市、区属国有企业合作开发建设。而对于佛山和肇庆两个地区来说，在组建于建设运营单位层面，其做法是相一致的，鼓励多主体参与建设，鼓励多种运营模式并存。合肥、郑州与南京则探索集体经济组织自主运营、委托专业机构运营等运营模式参与建设；成都、沈阳则提出村镇集体经济组织可以自主开发运营，也可通过联营、入股等方式参与，开展利用集体建设用地建设租赁住房项目；沈阳在此基础上更加放宽了范围，允许国有企业或民间资本均可以与集体经济组织以入股、联营方式建设运营，以国有企业投资为主。整体来说，由于集体经济组织的自有资金很难独立完成项目，前期的建设又急需大量资金支持，大部分地区还是偏向集体经济组织和企业合作的方式，并且合作的企业大部分为市属或区属国有企业。
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3.基本公共服务方面
南京、沈阳、合肥、佛山在此方面的政策大多都是要建立健全对非本地户籍承租人的社会保障机制，保障承租人在义务教育、医疗、基本养老、社会保险、就业服务、住房公积金、户籍准入、民主政治权利、临时救助等基本公共服务的权益；郑州与广州则对于承租人来说还有一个明确的规定即承租人的租赁期限不得低于三年。而武汉、厦门、杭州则尚未在基本公共服务方面做出相关规定。
4.相关优惠政策方面
总体上讲，沈阳、南京、合肥、广州、佛山等地都在财税金融等方面制定了相关政策。譬如：沈阳在简化流程方面、财税金融支持方面、公积金提取方面都做了相关规定，尤其引导金融机构加大对建设租赁住房的贷款支持力度，鼓励金融机构为符合条件的集体经济组织提供信贷支持。南京在金融、财税政策方面的做法与沈阳市不谋而合，同样也是要加强与国家开发银行等政策性银行合作，加强对贷款力度的支持；另外，适当提供税收优惠支持并给予一定的财政补贴。
三、存在的主要问题
1.利益分配平衡难
村集体经济组织多通过入股、联营的方式与其他类型经济组织联合实施，而投资回收周期较长，收益分配没有固定模式，且与合作企业的利益关系复杂、收益分配政策不明晰，易造成利益分配不均或冲突。同时，承租人本应属于受益群体，但目前的政策并不能完全保障其权益，其往往不能享有与拥有住房产权人同等的权利。
2.缺少市场化的资源配置
集体租赁住房建成后，由于集体经济组织缺乏相关运营经验，难以实现市场化、规模化、专业化的运营，资源利用效率和运营水平较低。有些地方缺乏市场化租赁平台建设，任由村集体经济组织自主运营，不仅不利于租赁市场稳定，更不利于政府监管，易形成新的类似“小产权房”的问题。
3.集体租赁住房的监管问题
在颁布的试点方案中明确规定：“集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租”。《方案》中明确规定了只租不售，但是对于租赁期限没有做出明确的规定，在实际交易中，对于是“长租”亦或是“以租代售”该如何进行界定与辨别，亟待进一步明确。国有土地出让是有明确的使用年限的，集体土地的权属隶属于村集体，如果无限期租赁农村集体土地上的租赁住房，从使用角度上来说与出售没有差别，这时可能会产生一些负面效应。
四、相关思考与建议
总而言之，集体建设用地建租赁住房，是土地制度改革和住房制度改革的交汇点，该《方案》的施行对于土地制度改革和住房制度改革来说都迈出了较为关键的一步。但也应该明白，集体建设用地建租赁住房一旦开始操作，政府部门必须给予严格管理。规划先行是第一要素，要有规划许可，实施用途管制。其次在市场方面，工商、税务、环保、卫生等各个方面都有应该及时跟进。
首先，在实际操作中，集体建设用地建租赁住房还需解决两大难题：其一，“钱从哪里来”的问题。所以在融资方面，我国学者谭荣提出“可以考虑农民“牺牲”最初的宅基地发展权，将发展权提供给其他的建设用地使用者，满足土地利用价值上的优化，并通过特殊的机制来转移一部分增值收益给村集体用于租赁住房建设”。其二，“地从哪里来”的问题。在土地供应上，既要符合节约集约利用集体建设用地的要求，又能满足城市的住宅租赁需要。
其次，《方案》试点的推行中，应该进一步明确规定农村集体建设用地用于租赁住房建设的出租年限，另一方面应加强对于土地用途的管理，避免出现负面效应。
最后，为推动当前农村土地制度改革的深入与完善，应以统筹土地增值收益分配平衡为目标，建立完善的利益分配机制，确保政府、企业以及集体经济组织等主体的收益平衡，尽可能避免“食利阶层”的出现；同时尽可能保障承租人在享受义务教务、医疗服务及养老服务等公共服务保障机制上尽可能全面与平等。
论文作者:胡慧卿
论文发表刊物:《基层建设》2019年第22期
论文发表时间:2019/11/6
标签：住房论文; 建设用地论文; 集体论文; 试点论文; 集体经济论文; 城市论文; 组织论文; 《基层建设》2019年第22期论文;