政府网站信息无障碍设计的内涵、政策与举措，本文主要内容关键词为：举措论文,无障碍论文,政府网站论文,内涵论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G203 文献标识码：A 文章编号：1007-7634(2008)08-1125-05
1 对无障碍和信息无障碍的理解
“无障碍”一词，英文名称为“Accessibility”，有“可接近、可达到”的意思，中文有“可及性”和“无障碍”的译法。无障碍概念最早出现在20世纪初的建筑行业，由于人道主义的呼唤，在建筑学领域产生了一种方便残疾人士使用建筑物和道路设施的建筑设计方法。而信息无障碍(information accessibility)的概念则是2000年在八国首脑会议的《东京宣言》中伴随着数字鸿沟等相关问题而提出的，其理念是强调网络信息时代信息无障碍较之城市设施无障碍对残疾人的生存与发展具有同等重要的意义[1]。
联合国“信息无障碍”的定义为：“信息无障碍是指信息的获取和使用对于不同的人群应有平等的机会和差异不大的成本”。联合国具体列出了信息无障碍概念涵盖的四类人群：①身体机能丧失或弱化已经在日常生活工作中对信息使用产生影响的人群；②信息手段使用习惯和通常信息系统设置有差异的人群；③文化习惯和周边信息系统环境有明显差异的人群；④信息使用能力或周边环境条件和通常信息使用环境条件存在差异的人群[2]。
分析现有的信息无障碍的理论和实践成果，我们有以下一些认识：第一，尽管一些信息无障碍概念中并没有明确提及，但是信息无障碍主要是指应用电子、信息技术和网络获取信息的无障碍。这是由于信息存储方式的电子化，信息传播方式的网络化，信息获取方式的技术化，信息阅读工具的复杂化，信息组织方式的多样化、信息表现方式的多媒体化，导致人们在获取信息时存在各种人为的技术障碍和客观的机能障碍，迫切需要加以解决。第二，由于过去无障碍概念主要是针对残疾人的，加之残疾人在信息获取方面的确比一般人存在更多的障碍，两个方面原因导致人们常常误认为信息无障碍只是针对残疾人的，从上述联合国所列举的信息无障碍概念所涵盖的四种人群来看，信息无障碍已经比原有的无障碍概念所涉及的人群范围要多得多，健全的人也可能在某种环境（如文化、技术设施）的限制下成为具有信息获取障碍的人，老龄化社会的来临会让人口比例数据更大的人成为具有信息获取障碍的人。因此，不能将信息无障碍工作片面地理解为残疾人谋福利，它实际上是在追求任何人在任何情况下都能平等地、方便地利用信息技术来获得信息的社会发展目标。
2 国内外网站信息无障碍的政策、标准和举措
近年来，追求平等获取信息的权利逐渐取得了世界人民的共识，成为了世界范围内的社会发展目标。世界人权宣言指出，人人都有平等获取信息的权利；2003年信息世界峰会通过的《原则宣言》中提到，每个人无论身在何处，均就有机会参与信息社会，任何人都不得被排除在信息社会所带来的福祉之外[3]。因此，信息无障碍设计理念提出的时间尽管不长，但由于该理念所具有的追求社会平等、维护全体公民利益的思想，符合为所有人的、惠及全民的信息社会建设目标，因此很快得到了广泛的响应，政府网站由于其为公众服务的性质，其无障碍设计也成为了解决信息无障碍问题最核心和最重要的领域。
国际组织和各国的中央和地方政府针对网站或政府网站的无障碍设计制订了一系列的政策、建立了相关的标准，各国政府也正在为制订全球信息无障碍统一标准而努力。欧盟正在与标准组织合作共同制定欧盟统一的信息无障碍标准，美国也在邀请来自欧洲、加拿大、澳大利亚和日本的代表，对相关法案进行修订，以求协调全球信息无障碍标准。为了便于我国政府网站尽快实现无障碍设计目标，我们在此将国际组织和各国政府的一些相关成就加以研究和分析。
2.1 互联网联盟(W3C)的网络内容无障碍访问指南
W3C的宗旨是致力于：让所有人都能得到Web提供的网络服务；让所有设施，无论是应用软件、数据存储、应用设备、还是高性能计算机、便捷的移动通信装置以及普通设备都可以从网络上获得；让任何地方都能获得从高带宽到低带宽的网络环境；让交互手段更加多种多样，从触摸、电子笔、鼠标、声音、辅助技术，到计算机对计算机的交互等；让计算机做更多更有用的工作，从先进的数据检索到资源的全面共享。W3C正在开发的标准将能够支持多种并行的交互方式，提供可通过眼睛、耳朵、声音和触摸进行浏览的功能，除了熟悉的键盘、鼠标、电子笔和音频／视频输出外，新的交互方式将会越来越多。
W3C联盟制定的Web Accessibility Initiative（简称为WAI），发布于1997年2月，是Web内容、用户代理、开发工具的指导纲领，在网络领域被广泛应用。该组织于1999年制定了“网络内容无障碍访问指南”(WCAG1.0)，是世界各国制定有关网络无障碍标准的主要参考依据，其目的主要是保证内容良好呈现，使内容易理解与可导航。WCAG1.0提供了14条规范来实现网络内容的可访问性（无障碍性）：第1条，为视听的内容提供同等的文字替代；第2条，不要仅依靠色彩来提供信息，在使用颜色传递信息时，应提供相应的文字或声音等形式的标示；第3条，适当使用标记语言和样式表；第4条，阐明自然语言的使用；第5条，创建编排良好的表格；第6条，确保页面能够在新技术下良好呈现；第7条，确保使用者能够处理时间敏感内容的改变；第8条，确保嵌入式用户界面具有直接的可访问性；第9条，设备无关的设计；第10条，使用过渡的解决方案；第11条，使用W3C推荐的技术和规范；第12条，提供内容引导信息；第13条，提供清晰的内容导航机制；第14条，确保文档内容的清晰与简单。
从WCAGI.0提供的14条Web内容可访问性规范来看，其中，第1、2、7等规范注重从维护残疾人特殊需求的角度，如盲人、色盲者、色弱者等的需求，为残疾人等弱势群体实现信息无障碍访问提供要求；第6、9、10、11等规范注重从技术层面解决因技术更新、技术不兼容、技术垄断等原因造成的信息技术障碍问题。如设备无关性，强调用户可以通过不同输入设备来实现同样的功能。又如推荐使用W3C格式，而不用非W3C格式，实现信息的无障碍阅读和浏览；第3、4、5、8、12、13、14等规范注重从信息构建的角度，对网页信息内容在标识、组织、导航等方面的要求，以实现网页信息内容的可理解性与可访问性。 2.2 欧盟和欧洲国家在政府网站信息无障碍方面的政策和举措
欧洲国家如英国、意大利等在信息无障碍法律执行方面非常主动，先后修改了有关残疾人权益保护法案。2004年，瑞士、意大利都制订了信息无障碍方面的法规。欧盟计划于2010实现公共服务“网站无障碍”，欧盟信息社会总司还制定了《i2010电子政务行动计划：加速欧洲电子政务，使所有人受益》，并将2007年定为“机会平等年——走向公平的社会(2007-European Year of Equal Opportunities for All-towards a Just Society)”，确保所有人都可以平等访问、使用在线公共服务，借助现代化的信息通信技术促使传统的公共服务惠及更多公众。可见，欧洲对于信息无障碍的重视程度。
欧盟对政府在线公共服务无障碍的关注主要体现在2005年英国担任欧盟轮值主席国期间(2005.7.1-2005.12.31)，委托了皇家全国盲人协会(RNIB)和皇家全国聋人协会(RNID)等研究机构按照W3C《网页内容无障碍指南(WCAG1.0)》对欧盟25个成员国政府在线公共服务无障碍情况展开调查，以掌握目前欧盟各成员国在电子政务信息无障碍方面的现状及存在的问题，为今后构建包容的电子欧洲提供政策导向，其评价结果形成了一份长达84页的调研报告，于2005年10月25日在伦敦组织召开了电子无障碍交流会议(eAccessibility conmmnication)上公布。据2005年RNIB和RNID等研究机构对欧盟25个成员国政府在线公共服务无障碍情况调查结果显示，在调查的436个政府网站中，仅3%的政府网站公共服务同时通过了无障碍自动检测与人工检测，达到了W3C网页内容无障碍指南(WCAG1.0)要求的A级标准，达到AA级标准的网站为0（即在满足优先级1的基础上，符合优先级2的要求）；10%的政府网站通过了无障碍自动检测，但未通过人工检测；17%的网站由于少量检测点未达到要求，未通过无障碍自动检测；剩余70%网站普遍没有通过无障碍自动检测。欧盟25个成员国中有8个成员国其政府在线公共服务网站的40%达到了有限A级标准(Marginal Fail Level A)。其中来自西班牙、英国和欧盟组织机构的三个政府网站比较出色，如英国的卫生部网站。报告认为，欧盟在线公共服务要全面实现无障碍与包容，需要欧盟公共政策制定者、政府网站管理者与开发者以及软件业的网站设计者三方面共同努力。
为此，欧盟于2007年建立了“电子无障碍交流委员会”以促进电子政务发展，惠及弱势群体特别是残疾人，2008年欧盟将开展电子无障碍立法活动，以从法律的角度来保障广大弱势群体的权益。
2.3 美国508条款提出的网站信息无障碍的要求
美国于1998年修改了《康复法修正案》第508条款，要求自2001年6月起所有联邦机构网站实现无障碍访问，要求所有公众及政府资助的机构都必须提供信息无障碍的设备。508条款针对软件、网站、电子通信设备、音频和视频产品、个人电脑及便携式电脑、可独立运作的封闭性产品（自动提款机、复印机、打印机、电子信息亭等）共6个方面进行了规定，要求供应商提供这些产品销售给政府之前应达到信息无障碍要求。以下详细列举508条款参照WCAG1.0制定的网站信息无障碍的16条要求[4]：①为所有非文本内容提供对等的文本替代；②给所有多媒体文件在播放时同步提供其它形式的对等内容；③网页设计应为所有以颜色传达的信息提供不用颜色表达的替代性传达方式，以避免色盲或色弱者因颜色视觉缺陷无法获取信息；④组织文件时，确保文件在没有样式表的情况下仍可阅读；⑤为每个服务器图像映射的作用区提供多余的文本链接；⑥为服务器图像映射提供客户端图像映射替代，除非无法用有效的多边形形状来定义；⑦数据表格中应当为行和列提供标题；⑧为具有两层或多层逻辑关系的表格中的相关数据和标题提供标记；⑨为图片提供文本标题，以便于图片的识别和导航；⑩网页设计时应避免使用2-55赫兹之间的屏幕闪烁频率；(11)为使网站设计遵循508法案有关网站信息无障碍的要求，当其他方式不能满足这一要求时，应当使用提供同等信息或功能的文本网页来替换。当主页面改变时，文本网页内容应随时更新；(12)当网页使用描述性语言来显示内容或创造交互元素时，这些描述的信息应当以辅助技术能够阅读的功能文本加以界定；(13)当网页要求使用程序、插件或其他应用程序在客户系统解释网页内容时，网页应当提供相关插件链接和遵循1194.21条款要求的程序链接；(14)设计在线完成的电子表格时，表格应当允许人们使用辅助技术来获取表格信息、表格构成、表格的功能及其目的，包括填写表格的指南和提示；(15)提供允许用户跳过导航链接的方法；(16)当要求时间响应时，应当提醒用户需要足够的时间才能打开网页。
美国不仅在联邦政府这一级，在州一级也制订了信息无障碍的强制法案。目前，美国大部分州都设有州政府科技援助计划，为有需要的人提供所需的科技硬件和软件资源[5]。构建“无障碍Web网站”成为美国各网站的建设要求，其中政府网站更是成为最早需要遵守信息无障碍法律的先行者。可以说，美国是信息无障碍研究与实施最全面的国家，其508法案是目前美国有关信息无障碍最为重要、最为有效的法律规范之一。
2.4 中国香港地区政府网站的信息无障碍推进活动
我国香港地区在政府网站信息无障碍建设方面走在大陆前面。香港于2001年开始，由香港互联网专业协会与香港的四个政府部门、100多家协会、机供联合起来致力于信息无障碍工作。香港通过实施“网络无障碍行动”消除数字鸿沟，使所有政府网站符合国际的网页易读性要求，方便视障人士浏览。根据政府资讯科技总监办公室公布的资料，自2001年开始，香港政府连续举办了多次相关的研讨会，以认识和解决政府网页无障碍设计问题。
2003年香港特区政府已成功完成对所有政府部门网站的易读性改进，另外还特别重视信息的可获得性，随时更新交通和天气信息、电话黄页等，网站提供中文繁体、中文简体、英文三种文字，任何网站都没有广告宣传内容，只是将内容建设和信息的易查易用放在首位。2004年在《“数码21”资讯科技策略》中，香港进一步鼓励私营机构进行无障碍网页设计，方面视障人士浏览。另外，香港信息无障碍建设所取得的成绩与香港地区盲人使用电脑上网比例较高也有关，据香港互联网专业协会主席葛珮帆博士介绍，香港地区的盲人使用电脑和互联网的比例为60%，大陆是20%。可以说盲人等残疾人使用电脑的需求促使了政府对信息无障碍建设的重视与发展。
2007年8月3日，香港政府正式启用了“香港政府一站通”网站，该网站在设计时加入了无障碍网页的考虑，并咨询了代表视障人士等有特殊需要人士的主要团体，听取他们的专业意见，以确保所有浏览者都可以轻松方便地使用“香港政府一站通”提供的公共资讯和服务。目前，“香港政府一站通”的设计已经符合互联网网联盟所制订的、获得国际认可的WCAG1.0的基本及优先等级的无障碍标准，可供大部分有特别需要的人士浏览及使用网站信息及内容。
3 我国政府网站无障碍发展对策
我国在政府网站信息无障碍建设方面基本上还处于起步阶段。从网站可利用情况看，我国大部分政府门户网站信息数量较多，但导航与检索功能方面设置的不尽如人意，导航条的位置设置不统一，检索系统大部分都无法提供有效服务；从为更多人提供的服务方面看，据2004年11月赛迪顾问对我国地级市政府门户网站的调查统计显示，能够实现使用屏幕阅读软件进行顺利访问的政府门户网站只占到调查总数的12%；而能够照顾色盲色弱群体的对比色设置，能够称之为合理的政府门户也仅为15.5%；在照顾不同访问硬件条件的首页大小指标上，有63%的政府门户需要等待的时间过长；另外74%的政府门户网站存在布局逻辑不明晰的问题，这为存在智力残疾的群体造成了理解上的障碍[6]。可见，我国迫切需要开展政府网站的无障碍问题的理论研究与实践工作，使政府网站能达到便于利用、惠及全民的目标。
值得欣慰的是，信息无障碍获取问题已经开始得到社会的关注和重视，自2004年我国举办的第一届中国信息无障碍论坛将信息无障碍理念从国外引进之后，信息无障碍问题日益成为社会关注并探讨的焦点，来自企业和社会组织的人士率先展开与推动了有关信息无障碍技术及产品的研究，随后第二届、第三届、第四届中国信息无障碍论坛相继召开。自2006年3月9日第一次中国信息无障碍标准推进工作会议召开，2007年8月8日在北京又举行了第二次中国信息无障碍标准推进工作暨征求残疾人意见研讨会，在有关部门的领导和组织下，信息无障碍标准制订工作得到有效推进，中国信息无障碍标准体系草案已经完成，并取得了阶段性成果。政府网站的信息无障碍一定会随着社会意识的逐步加强、标准的逐步实施、技术和产品的逐步完善而得到很大的改善。
3.1 加强信息无障碍相关法律法规的制定与完善
通过对美国和欧洲各国在信息无障碍方面的举措，可以看到它们都是在制定了相关法律法规的基础上，再通过政府的强制力予以实施，来确保政府信息在各个社会群体之间的公平分配。因此，借鉴国外的经验，加强信息无障碍相关法律法规的制定与完善，将信息无障碍要求纳入政府采购法规中，保证政府信息获取的无障碍性，明确规定公众的无障碍获取信息权，是切实保障公众平等获取信息的前提，是实现信息无障碍的重要举措。
3.2 加快制定和实施信息无障碍标准，构建信息无障碍合理评价体系
加快制定信息无障碍标准，构建信息无障碍合理评价体系，这对于我国电子政务与国际接轨，实现信息无障碍具有重要意义。只有找出我国电子政务建设目前存在的信息无障碍症结，科以责任并制定相关标准，对于不符合标准的予以严肃处理，才能保障所有人从中受益，实现民主的政府形象。政府门户网站作为电子政务的重要组成部分，我们有必要首先按照网站无障碍标准对它进行信息无障碍评价与完善，提高政府门户网站信息的可获得性。另外，邀请一些残疾人和老年人来评论政府门户网站存在的问题，他们都会认真地提供关于无障碍访问性和使用性方面有价值的反馈信息。
就信息无障碍标准的内容而言，应当由两大部分组成，一是对信息与技术设备的无障碍要求，它包括软件和产品两方面的无障碍性规定，软件方面要求增强软件产品相互之间的兼容性，为实现信息共享提供技术支持；产品方面要求照顾残疾人和老年人的特殊需求，如对无障碍上网技术要求、移动电话助听器符合要求及测量方法、通信终端设备语音辅助功能技术要求及测量方法等相关标准。另一个是对网站内容设计的无障碍要求，按照W3C制定的网络内容标准（Web Content Accessibility Guidelines，简称为WCAG）[7]来制定，实现网站的可知觉(Perceivable)、可操作、可理解和生命力(Robust)。
针对于政府门户网站普遍存在的信息搜索系统落后而导致信息获取障碍难题，我们可以借鉴美国的经验，与Google、雅虎等国外搜索引擎或与百度、搜狐、中搜等国内著名搜索引擎单位合作，利用专业的搜索引擎工具来提高政府信息的可获取性，进而解决政府门户网站因信息组织等技术原因而造成的信息获取障碍问题。
3.3 加强对信息无障碍技术及产品的政策与资金支持
美国如此快的实现了政府网站信息无障碍问题的改进，与政府对信息无障碍技术及产品的政策和资金支持有关。美国要求所有的软件在投入市场被政府购买以前，要确保各类用户使用的无障碍性，软件开发商也要承担软件能够为残疾人平等使用的责任，政府为其提供项目的立项和资金的资助。我国要对电子政务建设中出现的信息无障碍问题予以解决，仅靠法律法规的约束还不行，必须从源头上让所有技术开发商在研发技术产品、网站开发商在设计网站时将信息无障碍理念贯彻其中。在经济与效率占主导地位的今天，仅靠技术开发商和网站开发者的自觉是无法办到的，政府可以使用法律约束和资金支持的双重政策。对于已经建成的政府门户网站的重新改造，需要花费大量的金钱，我们可以借鉴美国在这方面的经验，利用国内外已经开发的相关网站无障碍检测软件和必要的工具，如bobby软件等来迅速发现并解决网站存在的影响残疾人访问的问题，比如给视听内容提供文本替代，以实现盲人等残疾人士可以通过使用屏幕阅读器来阅读整个页面的文字信息。对于开发新的政府门户网站，我们可以结合国际互联网联盟最新的网站内容无障碍指南WCAG1.0和WCAG2.0以及利用最新的信息构建理论和创新科技，构建作为公民访问政府信息和利用政府服务的统一入口，以便为所有公民访问，不受任何限制。
3.4 采用多种方式服务于信息弱势群体，逐步实现最终目标
据2007年7月18日中国互联网信息中心公布的第20次调查报告显示，我国已经建立了政府网站31093个，如果全部按照网站内容无障碍标准进行整改，其费用相当高。因此，我们在考虑对现有政府网站进行无障碍整改的同时，也可以考虑根据残疾人和老年人的特殊需求，建立面向它们的专门的特殊网站，提供无障碍服务。例如广东佛山禅城区政府语音网站的就是一个地区级的面向残疾人的特殊网站[8]，该网站在改版的过程中，设立了国内首个为视障人士服务的政府语音网站，它附设于禅城区政府网，只需点击禅城区政府网最上端显示的“语音”栏就可进入语音网站，一切操作都可以根据语音提示进行操作，使用者只需要控制键盘上的数字键就可以选取收听内容。
就目前的状况，政府可以采取分阶段实施政府网站的信息无障碍整改与建立专门针对特殊需要人群的特殊网站同步进行的方式，来逐步推进政府网站信息无障碍获取，以便最终实现政府网站的全面无障碍获取的目标。
收稿日期：2008-06-01