社区治理机制的发展趋势和制度分析，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,机制论文,制度论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C 922 文献标识码：A 文章编号：1671-394X(2010)10-0043-05
一、社区治理机制的发展趋势
社区建设是社会建设的重要方面，也是构建和谐社会的基础性工程。长期以来，我国的社区建设一直处于低水平的沉寂状态，直到近年社区建设问题才在有关部门的推动下步入新的探索阶段，但实际收效并不明显。它已经成为影响到我国社会转型期过程中的社会稳定的重要问题之一。社区问题虽然表面给人的感觉很普通，但是社区本身就是社会的重要组成部分甚至是社会的缩影，社区所包含和蕴藏的能量及各种资源，执政党和政府不可能视而不见和无动于衷。
解决社区建设中的问题千头万绪，从哪里入手才能产生事半功倍的实效呢？笔者在做了一些调研和思考之后，以为社区的定性和采用何种方式治理，是当前我们在探索社区建设时要认真研究并达成路径共识的关键问题。
（一）社区发展情况
所谓社区，就是指最小的社会单元。广义的社区是指街道办事处以及其辖下的社区居委会；狭义的社区是指社区居委会，或者说就是在居民集中居住地，根据区域和人口密度规划成社区，每个社区包括中小学、商店、专属车站、医院，每个社区分多个街道，每个街道设置各项职能检查点等，形成小单元社会。本文主要指后者。本文中的社区机制特指社区各职能部门、人员以及社区各要素之间的相互影响相互作用而形成的动态关系。
1.新中国社区发展的简要历程
1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市居民委员会组织条例》，首次将居委会的性质、地位和作用以法律的形式确立下来。1986年为配合城市经济体制改革，民政部首先倡导社区服务，旨在城市开展以民政工作对象为主的福利服务和便民利民服务。1989年12月召开的第七届全国人大常委会第十一次会议，通过了《中华人民共和国居民委员会组织法》（简称《组织法》），对居委会的性质和地位做了明确的规定。《组织法》第二条规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。1996年江泽民提出大力加强社区建设之后，青岛、南京、上海等城市积极行动，大胆实践，改革创新，积累了初步的社区建设经验。1998年机构改革中，国务院明确赋予民政部“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能。1999年民政部先后选择社区服务和城市基层工作基础比较好的26个城区为社区建设实验区，为全国城市社区建设的全面展开提供了宝贵的探索经验。中央办公厅、国务院办公厅于2000年11月9日向全国转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000]23号），确定了地方党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居民和社会力量广泛参与的新的社区建设工作体系，宣告我国城市社区建设开始进入全面推进的新阶段。2001年，民政部下发《全国城市社区建设示范活动指导纲要》。截至2002年底，全国设有居委会（社区居委会）8.5万个，居民小组124.4万个，居委会工作人员39.7万人。
中国社区发展的主要目的是为了解决社会转型期所出现的各种矛盾，如国有企业亏损、工人下岗、贫富分化、官员腐败、社会弱势群体、老龄化加剧、城市流动人口增多，单纯依靠政府的力量无法解决这些复杂的问题，因此探索社区发展新途径，便成为我国社会转型期的社会制度建设的重要制度调整措施。
2.社区治理机制的探索
根据民政部关于推进城市社区建设的指导意见，自2005年以来，我国部分地区开始试点“两委一站”的社区工作新机制。在以往居委会“两委”（即社区党委、社区居委）之外增设“社区政务服务站”（即工作站），专门负责社区日益繁重的政务工作，以逐渐消除长期以来社区居委会存在的行政化机关化弊端，逐步形成以社区党委为领导核心、社区居委会及政务工作站为工作主体、社区各单位组织及社区居民共同参与的新格局。
笔者在广州市的调查结果显示，各试点社区实施“两委一站”治理机制的时间很短，绝大部分都是近两年试行的，由于经验不足，社区虽取得一定的成就，但也存在若干问题。新机制试行后，社区党委主动关心社区居民生活，社区和谐建设有了新的进展；同时社区大胆启用一批年轻的知识型社工，为社区建设注入了新的活力。社区重视居委换届民主选举，使得有能力而又得到居民认可的人进入社区核心管理层等。但是社区的这种工作机制在实践中还存在一些问题，依然值得关注和思考。比如，“两委一站”的工作机制主要存在社区居委和工作站领导权模糊、办公形式主义风行、社区承担职责繁重、考核指标不合理等问题。
民政部门在社区工作机制改革前后比较的统计资料表明，社区居委会日常性工作总共有近140项，从计划生育、社会治安到消防、调解等几乎所有的政务工作，居委会的工作被形象地描述为“上面千根线，下面一根针”。但一个居委会的班底大多只有几个专职社工，导致居委会把九成精力都放在应付上级各部门所布置的大量工作上。
推行“两委一站”改革之后，社区居委会工作有了很大变化，除履行《城市居民委员会组织法》规定的6项职责之外，其主要职责将更多体现在构建和谐社区和为社区居民服务上，主要包括了解和反映社情民意、协助困难户申报政府救助、协助居民维权、开展公益性服务等。在机构设置上保证有专人负责为住户服务，同时民政部门明确要求试点社区居委会主任每年要对住户做“施政报告”。干得好不好，由居民代表大会说了算，改变居委会以往由上级机关考核的做法，居委会职能得以顺利回归。传统的居委会只是忙于完成基层政府下派的各种任务，像是为街道办事处“跑腿”的，无暇顾及社区建设和管理中遇到的问题，难以履行自治职能。同时，居委会委员从政府领取报酬，许多委员是冲着这份报酬来谋职的，对自治事务缺乏积极性。推行“两委一站”改革之后，居委会不干“杂活”，专做居民工作，另外成立社区政务站对接上级政务工作。
（二）社区治理机制的发展趋势
社区管理机制不断发展完善，社区的概念正在发生一系列的新变化。从社区的人员构成看，新社区正由传统的单位职工居住的“大杂院”、“大单位”向由个人购买商品房形成新型的社区转化，各单位职工人员比例逐渐下降并日趋分散化，以往“上班是同事，下班是邻居”的情况已经大有改变。从社区管理机制看，新社区由传统的政府直接领导向社区居委会和工作站转移，政府由直接领导向间接领导转移，显然，旧的社区管理机制已不能适应社区变化之需。从社区分布看，新社区正由点、片、面迅速覆盖整个城市并向经济发达地区的广大农村蔓延，社区在我国的城镇化和现代化建设中凸显它的力量和作用，这在以往的社区历史中是没有过的。从社区管理机制创新的变化来看，新社区不再仅仅局限于行政领导权上，已经向行政领导权、自治权、监督权、上访权方向发展，通过改革基层管理体制、主动转变政府职能、培育社区自治、建立相应监督约束机制等措施来推动社区自治。
在这一大的历史背景下，“两委一站”的社区管理机制已经在许多街道下辖的社区试行和推广，这说明“两委一站”的管理机制符合社区发展趋势的要求，显示了旺盛的生命力。
二、社区治理制度分析
目前，我国社区的管理制度框架，是以街道办事处为社区的直接主管部门，街道办事处自身的职能实际上是区级机构的向下延伸。而街道办事处这一最直接主管机构的性质却与社区管理机构的性质有着根本区别。这一管理机制现实的运作模式可用图1表示。
图1 管理机制运作模式
(1)街道办事处中有关社区工作的机构体系有党政办、民政办、综治办、出租屋管理中心、城管科、社区中心等。这些执行机构担负着包括社区服务保障、社区福利事业、社区环保事业、社区治安综合治理、社区计划生育妇女工作、社区协调监督等日常性工作。
(2)社区党组织——社区民主自治的领导核心。
(3)社区居委会——民主自治的权力机构。
(4)社区最高民主监督机构——社区居民代表大会。
处理好街道办事处、居委会、工作站三者的关系是“两委一站”的治理模式成功运行的前提。其中街道办事处作为政府派出机构，对居委会、工作站有指导的关系。社区党组织在街道办事处党工委的领导下，根据党的路线和政策，协调居委会与社区工作站的关系。而居委会作为社区自治组织具有自治性质，社区工作站则作为服务组织，执行街道办事处下派的任务和居委会作出的决定。
政府与社区、街道与社区、职能部门与社区三大关系如图2所示。
图2 政府、街道、职能部门与社区的关系
区政府和街道办事处对社区居委会的工作给予指导、支持和帮助。政府应由过去的领导角色向今天的指导角色转变，在此转变中完成自身职能的转变，改变以往的工作方式和工作作风，切实尊重和保障社区居委会的自治地位，由管理社区转变为服务社区。社区居委会的角色定位是协助区政府和街道办事处开展工作。社区工作站各职能部门主要执行区政府、街道办事处等上级决议以及执行本社区居委会议，切实为社区居委会和社区居民服务，接受居委会的监督，积极完成社区居委会交办的社区建设管理任务，正确处理社区党组织核心领导、居委会自治和决策、工作站执行服务的职能关系。
应当看到，“两委一站”的社区治理机制除了值得肯定的特点之外，仍存在一些具体问题需要解决。社区居委会与工作站性质定位依旧模糊，社区各机构权责不清，导致运作不便。尤其是在谁领导谁的问题上说不清，引起职能关系不明，浪费了有限资源，工作效率不高。
现实中的情况是政府包干过多，区政府领导权不肯下放到街道办事处，区级政府通过签订责任书把大量的工作任务和工作责任不合理地压给街道办事处和社区，区政府负责经费并考核。如社区街道卫生，本属于该地居委会负责，但却通过政令强迫社区签订合同，把责任归于街道办事处和社区。由于街道办事处和社区责任分工不清，责任没有具体落实到居委会，导致街道办事处和社区都很难开展工作。又如，社区仅有几个助老员，便要负责整个社区的老人服务工作，社区承担职责任务过重是政府职能包干错误导致的结果。
社区政策的强制性引起居民抵触情绪，如重复的消防、民屋检查容易导致居民反感，不利于社区工作的展开。这些检查工作必须细化，在实操中体现人性化的理念。有人形容社区治理新机制与旧机制相比是换汤不换药，此话虽有些过头，但新机制中监管不到位，街道协管等各职能部门在日常工作中出现不少扯皮和内耗等问题。比如，人员膨胀与忙不过来的矛盾。某社区有城管员19人，辅助员50人。由于这些人员是政府包干后派到社区工作的，在处理社区事务时无执法权，臃肿的辅助员设置仍然无法解决城管员人手不足的现象。如消防、民屋检查员具有管理权，却没有执法权，权力空间小。因此在检查的过程中，很多情况下出现了干着急却无良策的尴尬。又如，辖区内行政机构无土地产权与征地的矛盾。很多社区办公地方狭小，政府征地困难。土地产权是属于农村集体的，政府无权征地，即使是靠行政手段也无法打开征地的缺口，社区办公场所受到很大限制。在社区治理中无执法权与执法的矛盾是困扰政府和社区的问题。从根本上分析，我们必须抓住社区居委会的定性问题，这里的关键是从上到下真正把社区居委会当作自治组织来对待，即自主治理，新机制的思路必须抓住这个“纲”。[1]
《城市居民委员会组织法》明确规定：居民委员会向居民会议负责并报告工作，涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。新的社区居委会在组织上实行“议行分设”原则，与以往居委会明显不同的是，设立了一个社区工作站，将原来居委会所具有的议事功能和执行功能单独分离出来，分别成立了新的“无薪化”居委会（单独承担议事功能）和社区工作站（相当于原居委会，负责行政执行功能，受民选居委会领导，也执行街道办事处下派的任务）。
社区的组织性质虽已明确，但不等于已经把这个理论上的设想变成社区组织的现实。我国的社区组织自治道路还有很长一段路要走，在现阶段，政府对社区组织的精心培育是第一位的工作，也就是说，我国的社区组织自治道路离不开政府的领导和指导，还必须包括大力支持和扶助、培育等方面的具体工作。在实际工作中，这个过程往往不自觉地变成了政府的大包干，结果是社区组织的发育和成长没有达到预期的效果。政府所扮演的角色出了问题，政府的培育工作是社区自治组织发展并渐趋成熟的基础性工作，对此项工作的投入无论是在有形资源还是无形资源方面都是大量的和细致的，政府的各项准备必须充分并具有很大的耐心。反思这些年来政府的职能转变在这些方面的缺陷是显而易见的。
三、社区治理机制设计的比较与借鉴
从1607年在新英格兰建立第一个殖民据点开始，新英格兰的乡镇自治已经在几乎没有外力干涉的条件下自然演进了224年。今天，新英格兰的自治乡镇无疑可以成为世界各国基层民主自治的典范。第一，从社区规模看，一般为两三千人，有能力直接行使自己权利的社区人口不宜过多。第二，从社区的管理方式看，社区自治是个体自治和集体自治的完美结合，既尊重个体利益，尊重个人选择，又提倡社会利益。第三，从社区与国家的关系看，国家与社区是互相之间高度渗透的，其自治形式并非国家推动的结果，是一个自然演进的过程。很明显，这个进程的良好基础起到了决定性的作用。
深圳是在小社区（居委会）层面设立居民自治组织，在大社区（街道）层面没有设立居民自治组织，深圳实行居委会成员半直选的集体负责制。深圳的社区管理机制大致经历了两个阶段。第一阶段：业主委员会成为社区居民表达经济诉求的自治组织。深圳在1994年制定了《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，并于1999年修订。但业主委员会成立并行使其作为物业管理最高决策机构的作用，是在2003年7月我国第一部《物业管理条例》颁布以后。第二阶段：居委会成为社区居民可以主动表达管理诉求的自治组织。深圳的居委会，在2000年至2001年已经在福田区开展“居改社”试点，2005年各居委会完成了“居改社”工作。“居改社”就是居委会的原班人马改为社区工作站工作人员，社区工作站成为街道办事处的派出机构，居委会被还原为社区的居民自治组织。
香港则在大、小社区层面都设立了社区自治组织。香港实行区议员一人负责制。每个选区只设一名民选区议员，政府财政扶持区议员及其办事处。香港区议员制度是“一人负责和负责人联席”制度。香港自治模式即双环自治制度（如图3），以建立民选议员为主的自治机构——区议会作为与政府对应的沟通机构，在第一环确立了“反映—回应”制度；在第二环确立了“汇报—评议”制度。此外，司法判决是保障民意诉求的最后屏障。[2]
图3 双环自治制度
第一，新英格兰的社区自治模式是内生自发型的，它的社会基础是人们普遍认同而无争议的价值理念，即社区内部运作的事情政府少管为妙，无论是当地政府还是社区居民都这样想，都这样做。[3]对于社区而言，不受外界干涉的自然环境和理智的民情，是一种社会自组织形式的天然之需。中国社区则是在各方都想伸手，但合力是否和谐及到位始终是个问题，而且这个机制的形成是靠外力推动进行的。第二，社区自治机制的良好运行条件与拥有足够的建设资金关系密切。我们知道，社区虽是自治，但与政府和整个社会具有高度的关联性，社区所担负的事务性工作是繁多复杂的，缺少资金必然严重影响社区自治机制的有效运作。在早期的社区自治机制建设的阶段，社区自治机制的设计者必然要考虑到社区建设所需资金的渠道和相关保障问题。第三，城市社区可以大力带动乡村社区的发展。城市社区与乡村社区的结合与融合必然带来整个社会建设水平的提高。第四，政府与社区的关系模式是社区自治机制的外部制度环境中的关键，政府在减少不合理干预的同时，必须向社区提供必要的支持，这是政府必须明确的责任。第五，借鉴香港双环自治制度模式，提高社区自治能力和效率。[4]
四、社区治理机制创新的政策建议
社区建设自有其客观规律，其发育成长的过程绝非一朝一夕之事。在社区自治比较规范和完善的发达国家，也可以说“发达社会”是发达国家的基础。总的看，资本主义经济制度中的某些重要的机制是导致西方国家城市化水平迅速提高，此中的城市自治运动是应城市化过程中出现严重的大量社会问题而生，当然，这其中又包含了许多复杂的矛盾和斗争。城市自治运动的一个结果就是直接推动了社区自治的出现。从以上概括性的描述中，笔者以为，我国的社区自治建设一定要扎扎实实地做好顺应社会发展规律的基础性工作，这样才能既避免走弯路又避免走下坡路。基于此，我们具体考虑是：第一，培育浓厚的社区文化意识，让居民和驻区单位逐渐形成对社区的认同感和归属感，着重培育社区居民的参与意识和社区居民的自治意识，积极推进社区居委会的直接选举，完善居务公开、民主评议和社区居民代表会议等项制度。第二，积极栽培社区组织，逐步建立健全社区党的组织和社区居民委员会组织，协调好自治组织和民间组织的关系，建立各尽其责、相互配合的良性互动机制，保障社区建设的良性运转。第三，大力培育社区专职工作者和志愿者队伍。这项工作在当前具有紧迫性，如果政策和具体措施到位，应该能很快收到较好成效。目前大学生就业困难的形势客观上为城乡社区建设提供了所需优秀人才的难得机会。实地调查中发现，年轻大学生加盟的社区建设一改社区建设的沉闷常态，不仅让社区居民耳目一新，也使整个社区工作者队伍感到振奋，毕竟在我国的社区工作者队伍中，整体结构优化水平还不高，队伍中不时夹杂着某种自卑和前景暗淡的气氛。第四，要找到社区日常工作新的培育点和突破口，其中解决这个问题的瓶颈就是解决所需资金问题。政府所提供的有限资金远远不能满足社区自治建设的需要，社区建设在资金严重短缺的情况下特别需要增强自身造血功能，从自治的意义上讲，社区应当具有这种权力和功能。自我造血功能是社区提升人气、增强活力的重要手段，政府理当给予大力支持和鼓励，甚至千方百计为社区提供快捷实惠的服务。很遗憾，目前在这方面，政府的服务理念还不能适应社区建设的急切需要。
综上而论，社区自治的发展既需要动力，也需要支持，还需要能量，目前的情况是这几个方面存在的问题对正在发展的社区自治十分不利。我们应该站在构建和谐社会是社会主义本质的题中应有之义的逻辑起点上思考对策，也应该站在历史发展规律的阶段性起点上为社区自治的成熟与进步奠定坚实的基础。如何才能把各方智慧、力量、诸手段汇集到为社区自治建设服务的框架之内，这大概要为民执政的党和为人民服务的政府仔细斟酌、权衡要次，加紧推动、果决先行了。
收稿日期：2010-08-30