新中国统计法制的缺失、建构与完善
胡顺奇 公维丽
(枣庄学院 经济管理学院，山东 枣庄 277160)
摘 要： 新中国统计法制建设曲折漫长，由初步确立、被否定到再建构、再修订直至完善。本文通过阐述统计工作规范化确建、《统计工作试行条例》制定、《统计法》出台及统计行政规章建立、完善的基本过程，展现新中国统计立法执法的历史特征和曲折历程，为新形势下加强和完善统计法制建设提供借鉴。
关键词： 统计；法制；建构；完善
政府统计担负全面反映国情国力，客观描述经济社会发展状况，准确揭示经济运行规律的重任，是宏观调控、科学决策和治国理政的一项重要基础性工作。统计法制是统计工作赖以开展和进步的基础，新中国政府统计法制建设历经七十年的风雨，终于形成今日之相对完备态势。期间有挫折有争议，更有统计人的艰辛和不懈努力；不忘初心，方得始终，回顾过往更有利于统计法制建设的明天。35年前出台实施的新中国第一部《统计法》更具有特殊的历史意义，值得纪念。新形势、新问题、新常态，对统计法制提出了新的更高要求；统计供给侧改革离不开法制的保障，进一步加强和完善统计法制建设任重道远。
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一、统计工作规范化的肇始
1949年新中国成立之初，百废待兴，统计工作也不例外。虽有老解放区调查研究的优良传统，有在解放大城市以后进行统计工作的初步经验，但作为决策依据、指导工作，为党和政府了解国情提供统计资料的规范化统计工作，基本上聊胜于无。没有专设的统计机构，各个地区的统计调查工作根据自己的需要分散进行，没有全国统一的组织领导，各业务主管部门各自为政，统计资料涉及的时间、内容、指标含义互有差异，行业划分、项目类别缺乏统一依据；造成这种状况的根本原因在于统计制度特别是统计法制的缺失。
畜禽粪便中四环素类抗生素的残留及危害……………………………………………………………………… 于晓雯，索全义（83）
作为全国最先解放的东北大行政区，是我国重要的重工业基地。为适应经济建设的需要，最先开始建立了集中统一的全区规模的统计工作，并在全国首先建立了政府统计机构。1948年10月，在东北财政经济委员会内设调查统计处（半年后改为东北人民政府统计局），代表全东北的调查统计机构。从全国看各省市无统计组织，各部局中也只有少数成立了统计机构。东北虽有专设的调查统计处，但当时的统计工作却是分散零碎各自为政的，为适应东北发展经济的需要，1950年4月10日东北人民政府作出《关于加强统计工作的决定》的批示，对全区统计组织建设和制度建设作出明确规定，率先在制度化、规范化建设方面在全国起到良好的示范作用。1950年6月东北大区第一次统计会议召开，主要解决了组织建设和制度建设问题，同年10月区政府批准公布了《东北统计报告暂行规程》，《规程》从统计报告的种类、内容、填写、报告单位、递送程序、统计纪律等方面进行规范要求，保证了各种定期报表和一定时期的各种普查及专业调查典型调查能够比较顺利地贯彻执行，使东北统计工作进入了一个全新的阶段。作为地方性统计工作规范化制度化的《决定》和《规程》，无疑是新中国统计法规建设的滥觞。
作为全国范围的统计工作，1949年10月中央人民政府政务院财经委员会于中央财经计划局内设统计处（后改为统计总处），下设工业、农业、基建、贸易等几个组，负责全国的财经统计工作。在组织设计第一次全国工业普查的基础上，初步建立了某些专业统计的年报和定期统计报表制度，如全国统一的公营及公私合营工矿企业年度报表制度，全国公营及公私合营工业企业月报、季报统计报表制度，全国统一的基本建设定期统计报表制度，国营贸易企业定期统计报表制度，全国供销、消费合作社统计报表制度等等；这对规范政府及行业统计工作，对党和政府在国民经济恢复时期的工作起到了有力的推动作用。为适应逐步实现社会主义工业化，逐步完成对农业手工业和资本主义工商业的社会主义改造这一过渡时期的总路线，适应全国范围大规模经济建设对编制计划和检查计划的需要，保障全国范围大量统计资料收集整理的及时全面准确，1952年8月中央人民政府决定成立直属政务院的国家统计局。1953年1月政务院发布《关于充实统计机构加强统计工作的决定》，明确国家统计局是全国统计工作的领导机关，所有财政、经济、文化、教育、卫生及社会情况等基本统计工作均有国家统计局负责领导，确立了国家统计局在统计制度建设、统计方法规范、统计表式制定等方面的主导地位。1952年12月第二届全国统计工作会议上朱德副主席的讲话，薛暮桥局长的专题报告《配合大规模经济建设，建立科学的统计制度》，及同年12月29日《人民日报》发表《建立全国统一的统计工作》的社论，均提出了重视统计工作、正确认识统计工作、充实统计机构、确保统计资料及时准确，建立统计制度和加强统计工作的要求，这都为统计工作规范化制度建设做好了舆论和思想上的准备。
(2)株洲段河岸沉积物中绝大部分重金属元素(Ba、V、Cr、Mn、Co、Ni、Cu、Zn)均表现为轻微的潜在生态风险，但重金属Pb存在很强的生态风险，平均值达183.40，尤其是ZU沉积柱中更是表现出极强的生态风险是湘江株洲段河岸沉积物中重金属潜在生态危害的主要贡献因子．
二、各类统计规章的发布
1962年国家统计局在总结建国十三年来统计工作经验的基础上，拟定了《统计工作试行条例》，经多次修改后，1963年3月16日，国务院全体会议第127次会议通过并以国务院的公开文件发布了此《条例》，至此新中国有史以来出现了第一个相对完备严密的统计法规，《人民日报》也对《条例》进行了全文刊载。《条例》明确规定了统计工作的指导思想性质任务、统计内容、指标体系、统计方法、报表制度及组织机构等内容，共7章40条（含附则）。《条例》的实施终于结束了建国十几年来统计法规几近空白的不正常状态，对统计业务的恢复和发展、对统计机构的健全与巩固起到了良好的保障作用，具有重要的现实意义。
1979年3月全国统计工作会议拟订的《统计工作条例》（草稿），后经反复讨论修改发展为《中华人民共和国统计法（草稿）》。1983年12月8日六届全国人大常委会第三次会议审议通过《中华人民共和国统计法》，国家主席李先念签署第9号主席令公布，自1984年1月1日起实施。1983年12月10日《人民日报》全文刊登了主席令和《统计法》，12日发表了“认真实施《统计法》”的社论，次年1月21日又发表了《努力实现统计现代化》的评论员文章。《统计法》是新中国第一部统计法律，由总则、统计调查计划和统计制度、统计资料的管理和公布、统计机构和统计人员、法律责任、附则等6章28条构成。为更好地贯彻实施《统计法》，加快统计工作现代化步伐，国务院1984年1月6日发布《关于加强统计工作的决定》，《决定》明确了《统计法》的地位性和权威性，强调“必须维护统计机构和统计人员依法独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，任何人不得侵犯”，从此我国统计工作全面进入了法制化阶段。
三、《统计工作试行条例》的颁布
尽管有数量颇多的统计法规、规章，但在“大跃进”运动和农村人民公社化运动影响下， 统计领域“左”倾思想表现明显，存在着主观主义、形式主义的严重倾向，正常的统计工作受到干扰破坏，坚持了“方向道路是主要的，业务是次要的”、“统计工作是为人家服务的，计算方法、计算口径也是如此，为谁服务就去问谁”、“外行是能领导内行的”等片面原则。特别是1958年6月保定统计工作现场会上提出的“苦战三个月，实现全国统计工作的大改革、大跃进”，把统计工作引向“左”倾。受当时经济上“高指标”、“瞎指挥”、“浮夸风”的影响，统计工作出现了脱离实际、教条主义等倾向，尤其是某些部门和地区所放的生产“卫星”更是虚报成绩的典型。另外，还不当地审查修订了统计规章制度，保定会议后国家统计局发出了《关于废止部分规定的通知》（废止规定14件），在一定程度上影响了后几年统计工作的正常开展。无疑，“大跃进”“放卫星”等狂热之举使“一五”期间统计工作取得的成效受到了极大侵蚀。
其次，确定具体的深松时间。在确定深松周期的基础上还应该要明确具体的深松时间，不同的深松方式对应的时间不相同。通常全方位深松作业在秋季后进行，局部深松处理则在秋季之后或者前一季农作物秸秆灭茬处理之后。夏季的深松作业时间要根据作物类型而定，如果是宽行作物，比如玉米，一般在苗期进行深松；如果是窄行作物，如小麦，则要在小麦播种之前进行深松处理，以防播种之后机械不便于进入。另外，在选择进行深松操作的时候，要确保土壤的含水量保持在20%左右。
除《统计法实施条例》外，《全国经济普查条例》、《全国农业普查条例》、《全国污染源普查条例》、《土地调查条例》、《全国人口普查条例》等统计行政法规也在2004至2010年间依次公布施行。随着《民间统计调查管理条例》的出台全国性的各类统计条例已臻于完善，同时计生、药监、民政、通信、林业、保险、环保、电子、证券、人社、供水、体育等等部门纷纷相继发布实施行业统计工作管理办法；各省区市级统计立法工作也有序开展起来，有效地促进了地方统计工作的开展。目前，从部门、地方到全国性的统计法律法规已普遍建立完善起来。
与事实不符的统计数字，引起了国家层面的高度重视。1962年3月在国家统计局请示报告《关于改进统计管理体制，健全统计机构》的基础上起草的《关于加强统计工作的决定》，经中央领导审定，于1962年4月4日正式发布实施（史称“四四”决定）。《决定》对统计管理体制、统计资料的准确性和及时性、机构设置、统一领导、人员配置等做出了明确规定，并调整充实了原有的统计指标体系，改进了调查统计方法，对统计工作起到了巨大的推动作用，开启了我国统计事业的“黄金时代”。
科学的统计工作要求各项统计指标从名称、含义到计算方法，不仅要有科学的理论依据，更要有国家统一的核算规范，以保证全国统计资料的可比性和一致性。统计规章是具有约束性、强制性的制度措施，是做好统计资料搜集整理核算等工作的制度保障，是统计工作法制化建设的重要组成部分。1954年6月，中央人民政府政务院批准国家统计局颁发了第一部统计行政法规——《关于制定及审批调查统计报表的暂行办法》及配套的《关于调查统计报表制订及送审的几项规定》，在很大程度上提高了报表质量，统一和改进了统计方法，解决了统计与计划、会计、业务的核算关系。同期，国家统计局还颁发了如《规定全国私营大型工业企业建立统一的定期统计报表制度的通知》、《国营、地方国营、公私合营及合作社营工业企业变动情况报告及统计资料处理办法》、《关于各省市（包括直辖市）统计局（处）与国营企业、建设单位统计工作关系的几项具体规定》、《物资供应定期统计报表制度》、《国营、地方国营、公私合营及合作社营（加工工厂）工业企业统计报表等问题的处理办法》、《关于加强农村统计工作的建议》、《全国人口调查登记办法》等行政规章。另外，各行业部门也在同期相继建立和发布了相关统计规章，如林业部发出《关于加强统计工作的指示》、邮电部制定《邮电统计工作暂行办法》、对外贸易部颁发《中华人民共和国对外贸易海关统计制度》、交通部制订《统计工作暂行办法》、建筑工程部颁发《统计工作暂行办法》、国家统计局与工商局联合颁发《私营商业及饮食业定期统计报表暂行办法》《建立私营工商业产销情况报告制度》等等。
四、《统计法》及相关文件的出台
1997年修订后的《刑法》指出单位领导人对依法履行职责，抵制违反统计法的统计人员实行打击报复，情节恶劣的，处3年以下有期徒刑或者拘役；这从定罪量刑的角度对统计违法行为进行遏制。1999年6月经中编办批复，同意国家统计局政策法规司对外使用“国家统计局统计执法检查室”的印章，这对国家统计局直接查处统计违法案件及加强对各省区市统计执法大队的业务领导，有很大促进作用。分别于2001年、2009年颁布的《统计执法检查规定》、《统计违法违纪行为处分规定》，为科学有效地组织统计执法检查工作，保障统计法和统计制度的贯彻实施，维护和提高统计数据质量起到很好的作用。国家统计局2014年11月制定的《统计上严重失信企业信息公示暂行办法》（2015年1月1日起施行），是推进诚信统计，建立保障企业独立真实报送统计信息的有效机制。
文革结束，特别是1978年12月党的十一届三中全会，决定把全国工作重点转移到社会主义现代化建设上来，给统计工作带来了历史性转机。1978年2月国务院批转国家计委《关于整顿和加强统计工作的报告》，1979年10月国务院发出《关于加强统计工作充实统计机构的决定》，1981年9月国务院批准国家统计局《关于加强和改革统计工作的报告》，这些报告和决定纠正了过去的错误认识和做法，促使全国各项统计工作得到了迅速恢复和发展。
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在各类统计规章的约束下，全国统计工作开始逐步走向制度化、规范化要求，基本能够提供连续、系统、确切地反映社会经济全面情况的统计资料，初步满足了国家建设所需，基本实现了“统一管理，分工合作”的总体要求。1956年2月22日《人民日报》社论《统计工作必须满足国家建设需要》，在肯定成绩的基础上分析了统计工作存在的问题，为进一步做好统计工作提出了新的更高制度化法制化要求，这促使统计工作在前期初步建立的较完善的统计工作制度、核算制度和报表制度等统计法制雏形的基础上，形成更具权威性和约束力的统计法规。
1987年2月15日，国家统计局发布《中华人民共和国统计法实施细则》，《细则》对《统计法》相关内容作了具体规定（共分6章35条），1988年11月24日发出建立《统计违法案件通告制度》的通知，1991年10月31日发布《统计违法案件查处工作暂行规定》（共23条），这些都对统计执法提供了完善的措施保障。同期，部门统计法规也陆续出台，如《文化事业统计报表制度》、《海关统计制度》、《关于加强运输邮电统计工作的通知》、《〈统计法〉邮电部门实施办法》、《测绘部门统计工作管理暂行规定》、《公安统计工作规则》、《国防科技工业统计工作管理规定》、《计划生育统计工作实施办法》、《农村基层统计工作规范化方案》等等，至此相对完备的统计法规体系初步形成。
五、统计法规的完善
为适应经济社会发展需要，加强统计工作，适应统计面临的新任务新要求，1991年6月18日国家统计局向全国人大财经委员会汇报《统计法》修订方案，方案获准，再次修订后的《统计法修正案》于7月2日报送国务院，后经多次斟酌修改，1996年5月15日八届全国人大常委会第19次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国统计法〉的决定》，《决定》为保障统计数据的真实性，加大了对统计违法行为的处罚力度；2005年5月启动了第二轮《统计法》修改工作，2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第9次会议修订后的《统计法》自2010年1月1日起施行；2005年12月国务院发布修改后的《统计法实施细则》也于次年2月1日起施行。
国家层面管理的不成熟必然导致对形势的错误研判，引发工作思路失当，各项工作不能顺利开展，社会经济停滞不前。没等《决定》和《条例》在全国深入贯彻实施，统计部门作为“路线斗争”的“主辅”（以深入实际深入群众调查研究为主，而以必要的报表为辅）争论开始对立化。1966年4至5月间北京香山统计工作会议对统计工作做出错误判断，会上国家统计局负责人受到错误批判，不但造成了许多消极影响，最后还演化成直接或间接批判否定《决定》和《条例》。1966年，宣布停止执行《决定》和《条例》。1966年5月至1976年10月，统计工作一度中断，统计机构撤并（国家统计局并入国家计划革命委员会，成为其下设的一个统计组，原印章也交回国务院），人员下放“劳动改造”“接受再教育”，后期统计工作虽有一定恢复和坚持，但统计法制遭到了史无前例的践踏和破坏，统计事业蒙受了巨大损失。
2017年8月1日起施行的《中华人民共和国统计法实施条例》取代了30年前的《中华人民共和国统计法实施细则》，是我国统计法治建设具有里程碑意义的又一件大事。自2017年9月1日起施行的《统计执法监督检查办法》取代了过去的《统计执法检查规定》，是统计执法的又一次质变。2018年8月24日起执行的《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》是在《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》的基础上，取代《统计违法违纪行为处分规定》，对违法行为主体给予更明确的界定和更严厉的违法处罚措施，为构建防范和惩治统计造假弄虚作假督察机制、推动各地区各部门严格执行统计法律法规、确保统计数据真实准确提供了坚强保障。
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六、统计执法
《统计法》是一切统计工作的根本大法，为统计工作保驾护航，是确保统计事业顺利发展的纲领性法规，能否发挥其作用，重在如何执法用法，为此在全国统计系统广泛开展了学法用法活动，逐步使统计工作步入了法制化轨道。《统计法》实施之初，全国发生的几起统计违法处罚案例，为统计执法必严、违法必究起到了很好的引领示范作用。如1984年7月广东省统计局会同有关部门联合查处吴川县浅水区篡改人口统计数字虚报粮食产量的案件（这是全国首例立案查处并给予统计违法者处分的案件）、1984年8月湖南省株洲市苎麻脱胶厂统计员蔡连贵抵制厂领导瞒报产量遭到打击排挤的案件（厂领导事后态度端正及时认识错误免于处分，蔡连贵复职）、1985年9月广东省深圳市蛇口区金钱饲料有限公司拒报统计资料被处以500元罚款案件等等。随后国家统计局于1985年11月28日发出《关于认真检查〈统计法〉贯彻执行情况的通知》，1988年11月21日颁发《统计法规检查暂行规定》，24日印发《统计违法案件通告制度》，从此全国《统计法》执法大检查渐次展开。1989、1994、1997、2001、2004、2010、2018等年份在全国范围内开展了形式多样的统计执法大检查活动，有力地促进了统计工作制度化法制化的进程。
为确保统计数字的准确及时，《统计法》规定了国家机关、社会团体、企事业组织和个体商户及外资合资等组织对报送统计资料的要求；赋予统计人员“揭发和检举统计调查工作中的违反国家法律和破坏国家计划的行为”的权利；确定了各级统计组织及统计负责人、统计人员的职责；法律责任部分明确了对违法行为给予行政处分或追究刑事责任的处罚规定。
尽管《统计法》受到各方关注，对违法者的处罚也在社会上产生一定警示作用，但仍有许多组织和个人以身试法，公然践踏统计法律的尊严。如1990年代初的“河南安阳案件”、“湖南茶陵统计行政诉讼案件”都在全国产生了极大反响。在统计执法大检查中，1989年共查出统计违法行为5.1万多起，处理统计违法案件2.7万多件；1994年查出统计违法行为7万多起，立案查处统计违法案件8千多件；1997年查出统计违法行为6万多起，立案查处统计违法案件1.5万多件；2001年查出统计违法行为6万余起，立案查处统计违法案件1.9万余件。在农业、经济、工业等普查执法检查中也查处多起统计违法案件。统计失信企业公示制度实施以来，时至今日仍有多个省份的多家企业因“提供不真实统计资料”，依法受到了行政处罚，被统计类网站公示。以上事例表明，统计执法任重道远，法制建设没有完成时。
七、启示与政策建议
尽管统计法规相对完备齐全，但受本位主义思想影响，在利益面前，违法者往往铤而走险，视《统计法》为儿戏，有人在明目张胆篡改统计数字时曾戏言：“今天我就来犯一次《统计法》”， 无视《统计法》的严肃性；有人视《统计法》为“豆腐法”，违法行为总是禁而不止，特别是各地各部门的政绩性、利益性造假成了一种社会性顽疾，屡禁不绝。
2018年是高考改革的过渡时期，高考数学试题设计严格遵循《考试大纲》和《课程标准》，没有片面或者过度追求创新，试题简洁明快、自然清新，阅读量小，在平和中见新意，在朴实中见灵动，重视基础知识、基本技能和基本思想方法的考查，坚持能力立意，突出对高中数学主干内容的考查，渗透直观想象、逻辑推理、数学文化、创新意识、数学运算、数学建模等方法的考查，几乎没有偏题和怪题，对中学数学教学有很好的导向作用。
统计数据质量是统计的生命，维系统计生命的乃统计法制。只有健全的统计法制，才有健全的统计工作；离开法制的保障，统计就会失去活力，走向衰亡。中国政府统计法制命途多舛，也是国家盛衰社会变迁的写照。在建设法制社会现实伟大中国梦的征途上，统计人唯有坚持依法治统，规范统计工作秩序，才能营造出良好的统计生态，壮大发展统计事业。
统计法制建设任重道远，要真正做到依法办统计，依法管统计，只有进一步加强和完善统计法制建设，不断修订完善相关法规，加强国家统计局对全国统计工作的组织领导和协调，完善处罚统计违法行为的可操作性，加大统计执法检查力度，加大责任追究力度，明确责任主体，在加大经济处罚力度的同时，加大行政处罚力度，公开曝光统计违法犯罪案件，强化统计失信行为公示，把统计违法纳入企业和个人诚信记录，增大违法成本。要进一步扩大统计法制宣传面，增强统计法制观念，充分发挥国家统计局统计违法举报受理中心的作用。统计执法者在不断提升执法专业素质和能力水平的同时，要敢于执法，善于执法，不怕碰硬，做到有理有据，保证统计执法程序规范合法。
在治国理政新理念、新思想、新战略的形势下推进依法统计依法治统，是践行全面依法治国战略部署的应有之举，只有构建现代统计事业，健全和完善统计法规制度，强化科学立法、民主立法，运用法治手段防范和惩治统计违法行为，才能在法治框架内维护统计工作秩序、提高统计数据质量，才能杜绝统计领域的弄虚作假，切实提高政府统计公信力，使统计更好地服务于全面建成小康社会的宏伟目标，统计事业才能有更辉煌的明天。
不忘初心，勇往直前，统计法制建设任重道远，愿统计人不辱使命，进一步创新和完善统计法制，更好地为统计工作保驾护航。
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中图分类号： C829.21
文献标识码： A
文章编号： 1674-537X（2019）08.0110-04
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