论普通高校十年扩招中经费投入的特征、问题及对策，本文主要内容关键词为：普通高校论文,对策论文,经费投入论文,特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1999年开始，我国普通高校连年大幅度扩大招生数量，高等教育超常规增长。2002年，高等教育毛入学率达到15％，标志着高等教育迈入大众化发展阶段；2010年高等教育毛入学率达到26.5％①。规模急剧扩张对高等教育经费供求施加了巨大压力，扩招条件下，经费增长是否跟得上招生数增长步伐、高等教育质量是否会因增速过快而下降等成为令人关注的社会热点问题。《国家教育事业“十一五”规划纲要》提出：“高等教育要适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模。”此后普通高校扩招步伐有所放慢。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，2015年及2020年我国高等教育毛入学率分别须达到36％和40％[1]19。这意味着今后十年我国高等教育毛入学率需净增13.5％，普通高校招生增长是一个中长期政策。回顾和总结十年扩招时期普通高校经费配置格局，分析存在的问题，提出相关对策，对于谋划未来十年普通高校发展战略和完善高等教育经费保障机制有所裨益。
一、十年扩招期间普通高校经费投入特征
从增量变化的角度看，十年普通高校扩招是指1999至2009年整十年间招生数量和结构变化过程。1999年1月13日，国务院批准的教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》（简称《行动计划》）指出：“为使更多的高中毕业生有接受高等教育的机会，2000年高等教育本专科在校生总数将达到600万人。招生计划的增量将主要用于地方发展高等职业教育。高等教育入学率由1997年的9.1％（新口径），提高到2000年的11％左右”[2]112。《行动计划》的颁布拉开了普通高校扩招的序幕。自1999年起，我国普通高校连年大幅扩招，十年间各年度招生数分别为159.68万、220.61万、268.28万、320.50万、382.17万、447.34万、504.46万、546.05万、565.92万、607.66万、639.49万人②。十年内招生总数为4662.16万人，平均每年招生数为466.21万人，平均每年招生新增量为53.11万人，平均每年增长19.95％。经过十年扩招，我国高等教育毛入学率显著上升，1999至2009年间各年度高等教育毛入学率分别为10.5％、12.5％、13.3％、15.0％、17.0％、19.0％、21.0％、22.0％、23.0％、23.3％、24.2％。十年扩招给普通高等教育发展带来巨大的挑战和机遇，在经费投入方面具有如下四个重要特点：
（一）经费来源形成财政投入弱化、学费依存度高、民办学校举办者和社会捐赠投入比例低的格局
普通高校经费来源的数量和比例指标旨在衡量普通高校总经费中各主要来源的数量和比例，具体数字如表1所示。
十年普通高校扩招期间，我国普通高校形成了以政府投入为主渠道、学生缴纳的学费和杂费为第二渠道，其他主体（学校和社会团体）的投入为第三渠道的三足鼎立格局，其中主渠道所占比重不足50％，第二渠道大约占33％，第三渠道大约占20％。随着时间推移，主渠道和第二渠道形成鲜明的此消彼长态势。
普通高校总经费快速增长，2009年比1999年增加5.55倍，平均每年以20.68％的速度增长。1999至2009年间各年度普通高校总经费占国内生产总值(GDP)的比重分别为0.86 0o、1.02％、1.21％、1.45％、1.49％、1.33％、1.39％、1.39％、1.45％、1.44％、1.36％②。
财政性教育经费是首要的经费来源，其总量逐年增长，2006年前财政性教育经费占总经费来源的比重不断下降，2006年开始止降转升。2002年是个分水岭，财政性教育经费占总经费的比例为50.55％，此后几年均未超过50％。
学生所缴纳的学费和杂费是普通高校第二大经费来源。1997年，我国普通高等学校全面完成高等教育缴费的并轨改革，所有大学生都须缴费上学。1999年扩招后，普通高校学费水平大幅度上升。2002年，大学生人均学杂费为3550元，占生均经常成本的27.7％[3]76，此数字到2009年增加至5082元④。学费和杂费总量及其占总经费的比例都迅速攀升，2004年此比例超过30％，此后一直约占总经费的三分之一。由于学费和杂费迅速增加，2006至2008年间，每年普通高校事业费收入占总经费的比例均超过40％，2007年此比例甚至超过财政性教育经费占总经费的比例。普通高校学费和杂费占总经费比例的迅速提高不仅源于收费标准的提高，而且源于缴费学生数的迅猛增长。
社会团体和公民个人办学经费是指办学的单位或公民个人给民办普通高等学校的办学经费，其总量先增后减，2007年后迅速下降，占总经费的比例只有在2001、2003、2004年这三年超过1％，各为1.56％、3.43％、5.27％，其他年份均未超过1％。
社会捐资和集资办学经费是指境内外社会各界及个人对教育的资助和捐赠。近十年来，社会捐资和集资办学经费占全部经费的比例呈现下降趋势，从1999年的2.28％下降到2004年的1.01％，此后五年内一直未超过1％。其他教育经费是指除上述各项收入以外的其他收入，它占普通高校总经费的比例自2006年以来呈下降趋势。
(2)自2006年开始，《中国教育统计年鉴》相应表格中增加了普通高校事业费的统计数据，事业费包括学费和杂费、借读费、住宿费、教学收入和科研收入，2006、2007、2008年普通高校事业费分别为1223.94、1698.70、1864.41万元，事业费收入占总收入的比例分别为41.64％、46.74％、42.89％、43.63％。
（二）基建投入偏少，严重影响办学条件的改善
普通高校经费投入包括事业性经费投入和基本建设投资。基本建设投资是普通高校用于购置固定资产、利用土地和无形资产以及基础设施、大型修缮方面的支出，是普通高校扩招过程中用于改善办学条件的重要投资，其来源包括国家预算内经费、自筹资金和其他资金。
2009年普通高校基本建设投资比1999年增加了0.81倍，以平均每年6.15％的速度增长，总体上呈上升趋势。就三个基本建设投资来源而言，2009年国家预算内经费是1999年的2.48倍，以平均每年9.54％的速度增长，2006年后上升幅度较大，国家预算内经费占普通高校基本建设投资的比例从1999年的13.75％上升到2009年的18.85％；2009年自筹资金比1999年增加了0.81倍，以平均每年6.11％的速度增长，自筹资金占普通高校基本建设投资的比例从1999年的78.74％下降到2009年的78.48％；其他资金数量极少、比例极低、波动极大，并在2007年后急剧下降。1999至2003年间各年度普通高校基本建设投资占全国基建投资的比重分别为0.79％、0.37％、0.17％、0.20％、0.20％，总体呈先下降后小幅上升的趋势⑤。
（三）高等教育公共经费投入比例呈现“上升—下降—再上升”的趋势
高等教育公共经费是指高等教育领域的国家财政性经费投入。高等教育公共经费投入的数量和比例直接反映政府对高等教育发展所做努力的程度。普通高校财政性经费占国内生产总值(GDP)的比重及其占国家财政性教育经费的比重是反映公共高等教育经费投入充足与否的重要指标。1999至2009年间各年度国家财政性教育经费占GDP的比重分别为2.79％、2.87％、3.19％、3.41％、3.28％、2.79％、2.82％、3.01％、3.32％、3.84％、3.59％⑥。
十年扩招期间，普通高校财政性教育经费总量逐年增加，2009年比1999年增加了4.77倍，每年平均以19.16％的速度增长。2005年和2009年分别超过1000亿元和2000亿元。普通高校财政性教育经费占国内生产总值的比例波动较大，1999至2002年间逐年上升，2003至2007年间逐年下降，2008年后略有回升。普通高校财政性教育经费占国家财政性教育经费的比重也波动较大。
（四）生均教育经费总量上升，但生均经费指数下降
普通高校生均教育经费及生均预算内事业费、生均预算内公用经费是反映高校经费丰裕程度的重要指标，它直接制约着普通高校办学条件能否真正得到改善。
十年扩招期间，我国普通高校生均预算内事业费的变化可分为两个阶段：1999年至2005年为持续下降的阶段，2005年达到十年内最低值5375.94元，2006年前的7年中有5年是负增长，此后4年则逐年增长。普通高校生均预算内公用经费的变化情况与普通高校生均预算内事业费的变化相似。
二、普通高校经费投入面临的问题
（一）经费投入不足、经费投入体制不够完善
普通高校经费投入不足已成为制约普通高等教育可持续发展的瓶颈，体现在五个方面：第一，普通高校总经费占GDP的比重自2002年以来总体上呈下降趋势。第二，近年来普通高校财政性教育经费投入占GDP及国家财政性教育经费的比例在低水平徘徊，目前仍明显低于2001至2005年间的水平。第三，普通高校生均预算内事业费和生均预算内公用经费前十年中绝大多数年份均在下降。第四，高等教育基本建设投入资金占全国基本建设投资的比重总体上呈下降趋势。
普通高校总投入不足主要是由财政性教育经费投入这一主渠道投入不足及学校自身和社会团体等渠道投入偏少两大原因造成的。随着市场化进程的加快和国民收入分配结构的改变，社会捐资占总经费的比例、社会团体和公民个人办学经费占总经费的比例均不足1％，严重制约了普通高校总经费的增长。高校创收潜力的开发力度也不够。
普通高校经费投入体制的完善包括廓清公共财政和市场机制在高等教育中的职责，促进公共财政体制的创新和多渠道筹措经费体制的完善。就公共财政体制的创新而言，目前存在的突出问题包括：公共财政的职能履行缺乏必要的经费法的支撑，《教育投入法》付之阙如；尚未设立全国层面和省级层面的高等教育基金委员会独立分级负责高等教育经费配置，未能由这一机构规定高等教育预算项目、经费标准、经费占预算支出的比例及具体分配方案；在拨付经费方面，现行财政部门权力过大、财政资金分配不透明；教育预算单列制度虽得到提倡，但未能全面实施，高等教育经费投入的财权与高等教育计划制定和实施方面的事权未能真正统一。就多渠道筹措经费的体制而言，存在的突出问题包括：高等教育金融体系不够完善，银校合作中出现高校拖欠债务、难以偿还的问题；依托市场机制、反映学生需求的教育凭证制度虽然在基础教育中得到有效实施，但未能在高等教育领域实施，需求导向的筹措经费模式未得到科学的论证和采用；高等学校依靠自身优势增加收入的能力不强，高校创收占总经费的比例偏低。
（二）公共高等教育经费投入保障机制不完善
政府财政性投入不足是普通高等学校总经费投入不足的重要原因。除了2006-2009年间有小幅回升外，1999至2009年间我国普通高校财政性教育经费占总经费的比重总体上呈下降趋势，十年内下降了13.8％。普通高校财政性教育经费占GDP的比例是衡量政府对普通高等教育投入的努力程度的最重要指标之一。依据联合国教科文组织对85个国家的统计结果，总体而言，在经济发展水平高的国家里，此指标值也相对较高:21个发达国家的平均值为0.99％，64个发展中国家的平均值为0.74％，全部85个国家的平均值为0.82％。2005年我国这一指标值只有0.62％，不仅低于发达国家的平均值，也低于发展中国家的平均值[4]79。我国普通高等学校在连年扩招后，办学条件紧张问题日益突出。一些高等学校住宿拥挤，教学和生活设施严重不足，图书资料和仪器设备欠缺，不得不采取大班上课形式。这样的办学条件将对教育教学质量和学生生活质量的提高带来不利影响。
从公共高等教育经费投入的保障机制角度看，目前存在的主要问题包括：政府将经济建设、维护稳定、社会保障投入居于更优先的位置，未能凸显高等教育投入的优先地位。在政绩考核制度的强有力约束下，各级政府大多以经济建设为先，教育投入靠后。由于高等教育投入具有投资周期长、见效慢的特点，而经济建设投资则易于在短期内获得较大的政绩，故政府倾向于关注“短平快”的物质生产投资领域。政府希望通过普通高校向学生收取较高的学费和杂费以及拓展其他经费来源等方式，直接或变相地减少对普通高等学校的合理投入。中央政府和地方政府的财政性投入在一定程度上存在缺位现象，在对普通高校的拨款方面，财权和事权发生割裂现象。在中央政府和地方政府之间，高等教育的事权和支出范围发生了一些调整，导致高等教育的事权和支出责任层层下移，而财权财力却层层上移[5]11。目前高等教育拨款是典型的投入导向型模式，拨款主要取决于学生数和生均拨款额，未能充分考虑普通高校的绩效因素。
（三）学费和杂费占总经费的比重居高不下，进一步提高遇到瓶颈
近年来普通高校学费和杂费标准偏高，学生个人及其家庭对高等教育的支付能力有限，难以承受高额学费。自1999年扩招以来，学费和杂费占普通高等学校总经费的比例节节上升。2001年，中央政府规定，公立高校学费不能再提高。事实表明，单纯依靠提高学费维持公立高等教育快速发展与确保公立高等教育公平这两大目标之间存在冲突。学费、杂费水平的提高和学生资助的相对滞后使部分居民难以支付高额学费，直接影响部分低收入家庭大学生接受高等教育的机会。2002年，我国一名大学生的学费占城市家庭年收入的21.5％，占农村家庭年收入的48.9％[6]6。
我国现行的教育法和有关行政规章制度均未对学费收取标准作出明确规定，学费标准的制订在一定程度上存在随意性强、行政化和非市场化的倾向。《高等教育法》虽然提出了按照国家规定缴纳学费的总要求，但对学费的确定原则、程序、基本依据等重要问题却没有明确规定，这导致了操作上的随意性。高校收费的额度由发改委和物价部门规定，而且收费政策制定受非市场因素影响较大。众所周知，在实行高等教育收费的国家，成本回收基本上是按照市场化原则来实行的，个人收益率与成本回收成正比。我国高等学校在收费标准确定方面的非市场化取向造成了价格机制不能合理地调节高等教育这一特殊产品的供求，而在供求不均衡的条件下，易造成高等教育资源利用率低下和资源浪费现象。
在学生助学贷款政策方面存在的主要问题包括：国家提供的助学贷款种类单一，不能满足高校学生的不同贷款需要；商业银行普遍认为学生助学贷款的信用不高，风险较大，故在助学贷款方面存在手续繁琐、条件苛刻、额度控制严的情形；学生个人信用体系几乎是空白，因学生毕业后流动性大，银行对毕业生信用状况的跟踪反馈困难；生源地助学贷款面窄量少；学生还款期为大学毕业后四年，时限太短，客观上造成了违约率的提高。
（四）高校创收和社会捐资太少、辅助性经费渠道不畅
在普通高等学校的非财政性教育经费投入方面，企业和社会团体投入比例过低与学生个人及家庭投入比例过大形成强烈反差。从国际视野角度看，普通高等教育经费中，民间投资的负担比例较高，但在民间资金来源中，由于社会捐赠和高等学校举办校办产业和各种经营活动所得收益所占比例较高，因此来自个人和家庭的投资负担并不重。而我国普通高校总经费中，来自个人和家庭缴纳的学费和杂费的比例很高。另外一些高校尤其是理工科较强的大学拥有大批科技专家、先进的实验设备，但其优势没有得到充分发挥，高等学校的校办企业和各种提供社会服务的实体的潜力还很大，有待挖掘。
按照一般发展规律，随着国家人均收入水平的提高和富有社会阶层人数的增多，向高等教育捐资的人数和比例应该不断增大。但是，近年来我国普通高校经费中捐赠经费所占比例一直很低。在欧美发达国家，社会捐资占高等教育经费的比重一般都在7％—8％[7]291。我国在促进对高等教育的捐资方面存在以下不足之处：虽然颁布了相关捐赠法规，但《遗产法》还付之阙如；对向非义务教育领域尤其是高等教育的捐赠优惠只是按照应纳税额的一定比例（企业所得税在3％以内、个人所得税在30％以内）在税前扣除，这一优惠幅度明显太小，对个人、企业和社会增加对普通高校捐资激励作用不明显；现行税制中为贯彻政府促进教育发展而规定的税收优惠措施，在形式与种类上还比较单一，缺乏系统性和前瞻性；税收优惠的适用范围较窄，主要体现在个人所得税制和企业所得税制中，这对鼓励其他社会团体和个人投资办学作用不大；有关教育的减税规定过于粗糙，缺乏针对性和灵活性，制约了税收优惠措施激励作用的充分发挥。捐赠收入的局限性在于民间资本在捐赠高等教育时往往会指定用途，捐赠的资金也只能作为基金，通过资本市场运作获得收入。我国教育行政管理部门和普通高校对捐赠收入的管理和使用尚缺乏严密的规章制度，捐赠收入的募集和使用缺乏足够的公开性与透明度，有时甚至会产生一些社会风波。
（五）高等教育财政公平遇到挑战
在分级管理和分级投入的体制下，不同类别普通高校的投入差距急剧扩大，不同地区与学校之间的高等教育投入强度和发展水平不断分化，这不利于高等教育可持续发展政策目标的实现。普通高校由中央政府和地方政府共同举办和管理。中央政府举办的高校，资金由中央财政提供，着眼于为全国各地青年提供平等的入学机会；地方政府举办的高校，资金由地方提供，主要为当地青年提供平等的入学机会。在高校扩招的背景下，政府对普通高等学校的拨款采取“扶优保重”政策。国家在高等教育资源的分配上，在重点院校和一般院校之间有所倾斜，重点院校可以得到更多的资源，无论是师资水平还是科研力量，重点院校都比一般院校占优势，这就使得中央部属院校和地方院校之间的投入差距不断扩大。中央政府更注意国内少数重点大学的投入，地方政府因经济发展等因素的制约，无法保证应有经费的投入，导致部分地区普通高校生均经费与生均办学条件有相当程度的下降[8]8。由于高等教育收费制度的全面实施，收费采用属地化管理的办法，对于来自低收入家庭的学生来说，上大学的经济负担大大超出个人的承受范围，一些人因此辍学。国家助学体系和机制尚不完善，不利于高等教育机会均等的政策目标的达成。在追求高等教育拨款的实效性方面，我国尚缺乏明确、完整的绩效拨款机制，拨款主要取决于学生数和生均拨款额。
三、完善普通高等学校投入体系和机制的对策和建议
普通高等学校投入不足将严重制约高等学校教学质量和办学效益的提高。经过十年扩招，我国高等教育发展平台的底部已经拓宽了，未来进一步提升高等教育毛入学率的发展目标对高等教育财政改革提出了相当严峻的要求。为确保普通高等教育经费充裕、公平和有效配置，今后应采取以下五个方面的对策：
（一）建构合适的高等教育财政模式和新型公共财政体制
选择合适的高等教育发展道路是建构合适的高等教育财政模式的首要前提。纵观世界各国的高等教育发展模式，其中有三种模式引人注目。第一种模式是欧洲模式，即高等教育供给以公立高校为主，政府为公立高校提供绝大部分经费，学费很低，甚至实行免学费制度。这一模式有效地维护了高等教育的公平，但却制约了高等教育的快速发展。第二种模式是以日本、韩国为代表的东亚模式：一方面，政府举办少量优质的公立高等学校，政府拨款充裕、学费低；另一方面，面广量大的低端高等教育供给主体以私立高校为主，政府提供一定的资助。这一模式既利于高等教育的快速扩张，又能确保公立高校提供高质量教育。第三种模式是美国模式：公立高校和私立高校数量和办学水平相当，公立高校学费较低，私立高校学费较高，国家和社会在确保高入学率的基础上兼顾高等教育的公平和效率。比较上述三种模式，我国采用东亚模式有助于更好地兼顾公平和效率双重目标，既注重稳定现有公立高校规模和提高质量，使之成为保障高等教育公平和选拔社会精英的基地，又注重大力发展民办高校，使之成为提升高等教育入学率的重要主体。
为适应建立社会主义市场经济体制的需要，我国应着力建立新型公共财政体制。只有公共财政体制建立和完善了，高等教育投入增长才有可靠的法制保障和体制保障，这是保证高等教育投入以政府为主导的根本措施。在建构公共财政体制方面，主要措施包括三条：第一，制定和实施《教育投入法》，完善《高等教育法》中关于高等教育投入的实施细则，在借鉴世界发达国家高等教育拨款的先进经验的基础上，设立全国及省级高等教育基金委员会，统筹部属院校和地方院校的经费配置。第二，切实实施教育预算单列制度，加强对高等教育投入的法律监督和制度保障，政府应该为公共教育经费的来源、分配和使用提供立法服务、政策规定、财政资助和信息服务，并履行维护公平的职责。第三，理顺政府和市场的关系、中央和地方的关系，对高等教育实行政府和社会各受益方共同分担成本的方式，中央政府和地方政府承担不同的职责，依照规范科学地核定高等教育经费需求和财政供给能力，尤其是中央政府和省政府要承担更大的高等教育投资职责。
除了力保财政性教育经费投入外，今后还要进一步调动市场机能，让市场机制发挥更大的资源配置作用，拓展普通高校经费来源，优化多主体、多渠道的高等教育投资格局。主要措施包括四条：第一，加强高校与银行的联系，积极形成“金融—保险—担保”一体化的教育金融服务网络，为高校提供优质的金融服务。第二，建立和完善高等教育基金会，发挥募集资金和管理资金的作用。第三，试行高等教育凭证制度(higher education voucher)，凡是经过国家考核达到接受高等教育标准的学生，都自动从政府那里拿到一张支付其学费的有名义货币价值的凭证，家长可以用此凭证支付部分学费，这是实现由供给导向的拨款(supply-side financing)向需求导向的拨款(demand-side financing)的重大转变。第四，高等学校应适度发展成人教育，扩大科技创收，办好校办企业，以增加经营性收入，增强自我积累和自我发展的能力。
（二）完善公共财政保障机制
为了建立与市场经济体制相适应的公共财政保障机制，有必要采取如下三条措施：
第一，作为高等教育最大的也是最终的受益者之一，政府必须确保国家预算内教育经费拨款的主渠道地位不动摇，合理地确定高等教育经费投入占国家财政拨款的比例，保证这一比例随着国家财政性投入的增长而增长。中央政府和地方政府要全力保障“三个增长”和“两个比例”要求的落实，即各级人民政府教育财政拨款的增长应高于财政性收入的增长；在校学生人均教育费用应逐步增长；保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长；全国财政性教育经费支出占国民生产总值额比例达到4％，各级政府财政支出中教育经费所占比例达到15％以上。随着GDP基数的快速增长，提高普通高校财政性教育经费占国内生产总值的比重的难度随之增大，政府必须采取坚决有力的措施加强税收的征管、提高税收的征收效率，提高财政收入占GDP的比重，提高中央政府和地方政府的财政性高等教育经费投入的力度。在具体的增长政策方面，中央政府必须继续实施“在中央本级财政支出中提高教育投入比例、做到每年增长一个百分点”政策，各省、自治区和直辖市人民政府也应实施相应的“每年增长一个百分点”政策，将大量预算外资金全面纳入预算内管理范围，增加财政超收收入部分投入高等教育的比例。第二，重新明确政府的高等教育投入范围和各级政府的责任分工，重建中央财政和地方财政负担普通高等学校经费投入的分权模式，按照中央财政和地方财政的职责分工，形成明确的财政分权规范和机制，中央政府和地方政府的高等教育财政责任不应根据学校的行政隶属关系进行划分，而应根据具体的高等教育事务的特征进行划分，具体说来，中央政府只负责对地方高等教育的转移支付、大学生资助和基础研究资助，地方政府提供学校的日常经费和基本建设费。第三，改革政府对普通高校的拨款机制，增强拨款的科学性、公开性、公平性和透明度，长期目标为变投入型拨款为产出型拨款，短期目标为逐步改变以生均定额和学生数为依据的拨款方式，一般性日常经费拨款包括依据多政策目标的公式拨款、以绩效为基础的专项经费两种竞争性拨款。
（三）厘定学费和杂费的标准，完善高等教育资助制度
针对学费标准偏高、标准制定随意性大、行政化和非市场化取向明显的情形，需要采取以下四个措施改进普通高校收费标准制定工作：第一，普通高等学校收费应当以办学成本为依据，不同地区、不同专业、不同类型、不同层次的普通高等学校所消耗的机构成本是有差别的，因此，这些高校可以依据成本的不同收取学费。第二，普通高等学校收费应当体现出市场收益的差别。收益不同的教育，征收的学费水平也应不同，以发挥学费的市场调节作用。第三，普通高等学校收费应考虑学生及家庭的支付能力，提高学费标准对于整个高教系统扩充入学人数总体上可能并无多大负面影响，但却可能对低收入家庭学生的入学产生直接影响，因此，主管部门应根据各地区投入和各社会阶层收入差别的情况，将成本分担确定在一个较为合理的水平上。第四，公立高校的学费属于公共服务收费，应经过价格听证会论证，由物价部门向社会公布。
针对助学贷款存在的问题，有必要采取以下八条措施。第一，国家应研究制定《学生资助条例》，通过立法的形式强化政府、高校和社会各个方面及学生个人在资助工作中的责任和义务，合理调整各项资助政策的运用方向，使整个学生资助工作法制化、科学化。第二，国家应有效地提供更多的学生助学贷款项目。政府可通过以下两种方式为国家助学贷款的运作提供服务：分担一定的本金，提供风险担保或风险准备金，为有补贴性质的学生贷款承担资金回收的风险。政府须根据不同的目标发放五种贷款：以弥补高等教育财政不足为目标的学生贷款；以扩展高等教育数量为目标的学生贷款；以增加贫困家庭子女上大学的机会、促进入学机会公平为目标的学生贷款；以满足特殊领域和特殊地区劳动力需求为目标的学生贷款；以减轻学生经济负担为目标的学生贷款[9]45。第三，加快个人信用制度的建立，建立大学生信用档案，提高学生信用意识；同时完善高校与银行关于学生信用的“风险共担机制”，减少学生违约的风险。第四，积极开展生源地信用助学贷款，这是指学生向家庭所在地的农村信用社、银行等金融机构出具家庭经济困难证明、入学通知书等材料，申请办理无须担保或抵押的助学款。第五，建立有效率的、可持续的国家助学贷款回收模式。具体措施包括：延长从毕业到还第一笔贷款的时限；每次还款额占总还款额的比重从较低的比例起步，逐步增加；建立减免贷款的特殊政策。第六，完善一般性商业贷款体系，更充分地满足学生的贷款需求。第七，实施“国家服务计划”，任何接受学生贷款的大学生只要参加一定期限的“国家服务”，就可以在服务期间暂时免还其借款，并减免一定的还贷比例。第八，大学生在校期间的教育贷款利息支出允许全额从家庭收入中抵扣。
（四）拓展创收和捐资等辅助性经费渠道
普通高等学校拥有人力资源和物质资源的优势，可以创办校办企业，提供社会服务。随着时间的推移，普通高校获得的经济收益和用于教育的开支会相应增加，今后有必要采取如下三条措施：第一，普通高校应提高科学技术成果的转化率，出让专利产品，为创收注入新的活力。具体形式包括：实行科技转让，直接换取回报；实行科技开发，利用自有的核心技术和发明，开发自己的产品；购买他人的技术，开发自己的产品。第二，高校应着力创办科技企业，并积极融入国家创新体系建设之中。各地须积极实施“高校高新技术产业化工程”，以带动国家高新技术产业的发展，为培育经济新增长点作出新贡献。第三，高校校办企业须进行制度创新，高校与企业之间的关系转换为以资本为纽带的产权关系，既明晰企业的产权，激发企业活力，又有效地保障高等学校的资产和权益。
为了更有效地募集社会捐赠收入，有必要采取如下六条措施：第一，抓紧制定《遗产法》，鼓励社会各界人士把遗产赠给学校。第二，修改《公益事业捐赠法》，明确给予教育捐赠者以税收减免等优惠政策，将捐赠者对各类教育的捐赠在税前所得额中全部扣除[10]45。第三，除了在个人所得税和企业所得税方面实施优惠措施外，尝试在其他税种的征管和使用中实施税收优惠。对于企业和个人、社会团体投资兴办学校，对其营业收入人免征营业税。第四，进一步制定教育减税的实施细则。第五，学校要制定捐赠收入管理和使用的严格的规章制度，并切实加强管理。第六，通过发行教育彩票的方式筹集部分高等教育经费，因为彩票募资具有利益驱动、购买者面广、奉献爱心和易于推广的优点。
（五）优化高等教育经费投入结构，确保高等教育公平和效率目标的实现
普通高校的经费投入要着眼于解决好支撑庞大的高等教育系统、追求高质量教育和高水平研究成果的经费需求与短缺的经费供给之间的矛盾，既确保高等教育的公平，又确保高等教育的效率。
就实现高等教育公平的目标而言，主要包括三个举措：第一，政府尤其是中央政府要实施力度更大的高等教育转移支付，通过转移支付方式平衡地区间公共高等教育资源的差异，这是扶持经济不发达地区高等教育发展的重要措施，也是平衡公共高等教育资源分布的重要途径。高等教育主要是地方性事务，但是，某些事务却又超出了地方性事务的范围，如地区性差异的协调应被视为“全国性事务”，由中央政府承担职责。第二，通过建立由中央政府负主要责任的高等教育助学制度，确保中央财政利用相对充裕的经费为大学生提供资助，更有效地对处境不利群体予以积极的补偿，使高等教育公平得到更切实的保障。第三，改变拨款方式，建立生均拨款基准，促使各地区和高校的生均经费相对均衡。
就提高高等教育经费配置的效率而言，主要包括四个举措：第一，将政府的高等教育财政拨款分为基础拨款和绩效拨款两部分，在拨款中充分体现普通高校的人才培养质量、办学效益和社会服务三个因素的实际作用。第二，在一般性拨款之外，依托公共财政对高水平研究型大学和学科进行重点支持，由权威的拨款机构采用精确的公式拨款方式予以资助。第三，采取绩效拨款方式，引导中央和地方进一步整合小规模的普通高校，同时控制超大规模高校的扩展，提高规模效益。第四，加强评估机制对拨款的影响力，加强对拨款使用方向的引导，完善高等教育经费执行和奖惩制度。
［收稿日期］2011-09-06 ［本刊网址·在线杂志］http://www.journals.zju.edu.cn/soc
［在线优先出版日期］2012-08-31
注释：
①参见教育部发展规划司编《中国教育统计年鉴》2002年和2010年统计数据。
②参见教育部《全国教育事业发展统计公报》，http://www.moe.hov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_633/201203/xxgk_132634.htm1，2012年4月10日。
③参见教育部、国家统计局、财政部1999-2009年各年度《全国教育经费执行情况统计公告》。
④参见教育部发展规划司编《中国教育统计年鉴》2002年和2009年统计数据。
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