从政治学角度比较公共行政与公共管理，本文主要内容关键词为：公共管理论文,角度论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪70～80年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。目前我国学界对公共行政与公共管理的区分尚不十分明确，一些观点认为这两个概念可以统一英译为“public administration”，我们认为这样的做法是不可取的。这只会导致对二者区分不清甚至相混淆。又由于受国际“新公共管理运动”的影响，国内出现不少标榜“公共管理”的代表，但追根求源，其仍然是西方意义上的公共行政。理论上的混淆，势必会造成实践中的混乱。鉴于此种情况，笔者不揣浅陋，试图对公共行政和公共管理作一番比较，以期达到抛砖引玉的目的。
一、公共行政与公共管理是不同历史时期的事物
在西方，公共行政学本身大体经过了早期传统的公共行政学和60～70年代以后的新公共行政学两大阶段。早期传统的公共行政学发端于19世纪末20世纪初，形成于20世纪20年代，并持续到60年代。其主要特点：①多采用法理式或旧制度主义的研究方法，并以政府组织结构或官僚体系作为主要研究对象；②坚持政治与行政二分论，只强调行政本身的原理性研究，忽视政治过程或政策过程的作用；③强调以“效率”为核心。发端于40年代、流行于60年代后期和70年代的新公共行政学对传统的公共行政学提出诸多挑战，主要表现：①由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；②抛弃了政治与行政二分论，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融的过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；③由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
学界所称的公共行政，有狭义和广义之分。前者指政府对自身事务的管理；后者指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。“公共行政是国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。”[1]它可以追溯到人类社会早期，脱胎于史前社会公共事务的管理。17世纪末18世纪初，由于德国学者冯·史坦因和美国学者伍德罗·威尔逊等人的努力，公共行政作为一门学科建立了起来，从而也就开始了其专门性的研究。公共行政的产生与发展对人类社会生活起到了极为重要的作用，使人类社会的国家管理实现了最初的现代化。
公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的。其主要特点：①在综合运用多学科理论与方法的同时更重视从经济学视角来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定量分析工具的运用；②以公共利益为核心展开对公共机构与其它社会机构(各类企业和公共组织等)以及与个人之间的利益关系问题的研究，大大拓展了以往公共行政学的研究领域：它涉及的对象，除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织或非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)的管理问题；它涉及的主题众多，如政府与市场、政府与企业、政府与社会，外部性、公共物品、公共选择、政府失败、公共政治管理、公共(人力、财力、信息)资源管理等。
“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的，经济的，管理的，法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。”[2]公共管理是由管理行政发展而来的，是一种新型的社会治理模式，在20世纪80年代以来的全球性行政改革的进程中出现，是西方国家针对政府管理极权化和官僚主义化所导致的垄断，低效率，财政赤字和各种社会危机，以及全球化和信息技术发展要求加强市场化为取向，旨在推行绩效管理和强调顾客至上的政府改革运动。有人把这场运动称为“新公共管理运动”(New Public Management Movement)，以区别于公共行政(Public，Administration)。
从历史发展的脉络上我们不难看出，公共管理是在公共行政的发展中成长起来的。公共管理是对公共行政的继承和扬弃，是对公共行政的延续和发展。本文试图比较的是传统的公共行政与此次新公共管理的不同之处，一方面在于指出部分“公共管理”的标榜行为，从而澄清两者的关系，另一方面也在于引起大家对新公共管理的继续关注与研究。
二、传统的公共行政与新公共管理的理论基础和认识论基础是不同的
传统的公共行政是以政治理论，特别是早期的社会科学提出的社会和政治评论为基础的。而新公共管理是以经济理论，尤其是基于实证社会科学的更完善的对话为基础的。“西方近代的政治学说，尤其是西方政治学中的国家学说直接为公共行政提供了有关国家权力，民权，民意，政府结构以及政治过程等基本概念和范畴，提供了经典的以理论思辩为特征的研究方法。”[3]政治学是公共行政的母学科，对公共行政的形成和发展也产生了巨大的影响，政治学的一些基本力量和价值观，如民主价值，多元政体，公民参与，社会主义，法治，正当程序等一直支配着公共行政学者的研究。而“新公共管理则是以自利的决策人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，其核心点在于强调经济价值的优先性，强调市场机能，强调大规模使用企业管理的哲学与技术，强调顾客导向的行政风格。”[4]传统公共行政长期以来一直赞同“政府应该像工商企业那样来运行”的主张，而新公共管理不但主张应该采用工商企业管理的技术，而且也应该采用工商企业的某些价值观念。
所以我们认为传统公共行政与新公共管理是两个有不同理念的行为模式，相比较而言新公共管理更能体现当代的时代特征，在我们这个时代它充分体现了市场的作用，更具符合时代特征的科学性。
三、传统公共行政与新公共管理的政府所起的作用以及实现政策目标的机制不同
公共行政和公共管理在狭义上被用来指公共部门管理的两种不同模式。一方面，理论界倾向于把公共行政看成是政府为主体的管理活动，在国内也被称为行政管理。因此所谓公共行政是指政府对国家、社会及自身事务所进行的一系列管理活动。由于公共行政是政府独特的管理活动，它必然与政府的本质特性密不可分。有学者指出，作为一种特殊形式的管理，行政是与国家的产生联系在一起的，是有了国家才出现了行政。即所谓行其政事。由于现代政府是公众权力的执行者，承担着建立在委托—代理关系上的管理人角色，因而如何保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。公共行政欲达到上述目标，在管理中体现政府公共部门“公共性”就是核心要素。事实上，无论从公共行政主体还是管理手段上看，公共行政的本质必然是公共的管理活动。另一方面，公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而弱化了政府的政治统治职能。因此，公共管理的着眼点应该是社会事务的管理，社会性是公共管理的内涵。原因在于：第一，公共管理主体的社会性内涵。公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。国家存在于社会之中，以社会的存在为基础；政府是国家的伴生物，政府的生命力来自于它的社会服务作用；社会公共组织本身就是社会自我管理、自我服务的组织。第二，公共管理对象的社会性内涵。公共管理的对象就是社会(广义的社会)公共事务，而公共事务的公共性和社会性在这里是同义语。第三，社会性是公共管理活动和过程的共同性内涵和基础性内涵。
传统公共行政认为政府在管理中的作用应该是充当划桨人的角色，即政府要同立法、司法部门一起充当主导，政府既要根据社会需要设计政策，又要组织实施和执行政策，其高度关注政治上界定的单一目标。相应的，其实现政策目标的机制也就是通过现存的政府机构来实施项目，这就赋予了其热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模的特性。从管理主体来看，传统公共行政的主体仅指政府，而不涉及其他社会组织，而将其他有利于解决问题的社会力量排斥在体制之外。长期以来，我国历史上存在的高度集中的计划经济体制便是其集中表现。新公共管理则不同于传统公共行政，认为政府在管理中应该充当掌舵者的角色，政府应该着力把握社会的发展方向。其主张用分权的管理环境取代高度集权，等级制的组织结构，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并且为顾客和其他利益集团的反馈提供更多的余地；“强化国家核心战略能力，引导国家变得能够自动，灵活，低成本地对外界的变化以及不同的利益需求作出反应”。[5]“其改变了传统公共模式下的政府与社会的关系，重新对政府职能及其社会的关系进行定位，即政府不再是高高在上，‘自我服务’的官僚机构”[6]，政府所起的作用应该是催化剂，释放市场的力量。因此，其实现政策目标的机制相应的为创造机制和激励机构，通过私人和非营利机构来实现政策目标，主张对某些部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。这就使得新公共管理的管理主体变成了一个以政府为核心的，同时兼有各种公共组织，社会中介组织和私营部门的开放系统，并改变了传统的由政府完全垄断全部公共管理活动的局面，也使得在由政府实施对社会公共事物的管理时，完全体现政府的意志，公民往往处于被动状态，甚至处于工具地位的现象得到很大程度的改观。
四、传统公共行政与新公共管理的管理方式和手段不同
传统的公共行政偏重于在管理过程中对政治的、法律的手段的运用，排斥私营部门的管理方式和手段。与其截然相反的是，新公共管理“强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析，全面质量管理，目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，‘政府业务合同出租’，‘竞争性招标’等。”[6]16新公共管理在重视政治的和法律的手段运用的同时更加侧重于对管理的和经济的方法的运用。与传统公共行政只重视投入，不计较产出多少不同的是，新公共管理相比较而言更加重视政府活动的产出和收益，“即重视提供公共服务的效率和质量，由此重视赋予‘一线经理和管理人员’(即中低文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的总量控制，给一线经理在资源配置，人员安排等方面的充分自主权，以适应变动不居的外部环境和公众不断变化的需求。”[6]15
五、公务员回应的对象和对公务员的看法不同
在传统公共行政体制下，公务员的工作责任指向应该是自己的委托人和选民，公务员的工作要对他们负责，“谁委托我或谁选我，我就对谁负责”。这种工作态度把许多不具有委托资格或因为种种原因不是选民的人排斥在回应对象的范围之外，严重地伤害了这些群体的自尊心和他们的利益。同这种工作态度不同的是，新公共管理要求公务员回应的对象不是自己的委托人或是选民，而是自己的顾客。这是一种全新的思维模式，认为“政府公务人员应该是负有责任的‘企业经理和管理人员’，社会公众则是提供政府税收的‘纳税人’享受政府服务作为回报的‘顾客，’或‘客户’，政府服务就以顾客为导向，应增加对社会公众需求的响应力。”[6]15(这种提法我们经常可以在外国电影的对白中听到，而遗憾的是我国大陆公民仍然缺乏这种思想意识。)这种公务员回应对象范围的扩大，无疑是一种进步，它使得公务员的服务理念发生了质的变化。
在西方，公务员有政务官和事务官之分，事务官又称为文官。在看待政务官与文官的关系问题上，传统公共行政与新公共管理有着明显的区别。“传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名的原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调政务官与文官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此，不应该将政策制定和行政管理截然分开。只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。”[7]
以上是对传统公共行政与新公共管理的比较，但是这两者也并不是毫无关联的，相反二者有着密切的联系。“从发展的脉络来看，新公共管理是从管理行政所代表的管理型社会治理模式中发展而来的。或说，它是在社会公共行政的发展中溃围而出的。公共行政是在近代社会中成长起来的，管理型社会治理模式和未来服务型社会治理模式中的行政管理都属于公共行政的范畴，但却是公共行政发展的两个阶段。”[8]所以我们可以说新公共管理的出现给公共行政注入了新的活力，极大地推动和促进了公共行政的自我发展，使公共行政获得了实现其目标的新手段；另一方面在某种程度和范围内二者虽然可以相互替代，但新公共管理作为公共行政的一个理论派别，无法替代它的全部。