论行政文化对行政系统运行的影响，本文主要内容关键词为：行政论文,文化论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国理论界对行政管理的探讨和研究，大部分倾向于行政领导、行政组织、管理理论等方面，对行政环境论及较少，特别是对行政文化环境的开发、构建这方面的课题研究几乎尚未涉及和深入，而事实上行政管理受外界许多因素的制约，其中行政文化环境就是一个重要的因素。因此本文拟就行政文化对行政系统运行的影响谈谈自己的粗浅看法。
一、行政文化的概念和结构分析
行政文化，即指社会文化在行政活动领域通过行政环境的长期作用而表现出来的，持久影响人们行政行为的行政思想意识、行政价值观念和行政心理习俗的总和。作为上层建筑中精神活动的行政文化，是一定国家在特定历史阶段中包括阶级属性、民族文化、社会物质生产方式、地理环境、政治统治模式、行政体制等诸多因素相互作用的产物。
人类是按照不同的地域组成一定的社会结构来创造其文化的。所以象自然界存在着许多“场”一样，文化也就是社会中的“场”。当然这种“场”是文化生存的样态，是文化构成要素按其内在逻辑规定性所进行的整体组合。行政文化内存在的这种“场”，其结构可分析、归纳、综合为三方面的构成要素。一是以理论形态出现的行政思想、行政意识；二是以态度、情感、动机等表现的行政心理；三是在上述两方面作用下形成的以评价、判断乃至决定为其表现的行政价值。这三方面是行政文化的基本内容，也是行政文化结构的基本要素。如果把行政文化结构进一步抽象为一个“场”，那么在这个场结构中，行政心理形态层处于场的核心，行政意识层属于场的外壳，行政价值层则介于二者之间。其结构模式图可表示如下：
图1 行政文化层次结构模式图
但这仅是一种理论上的抽象，并不意味着行政意识是行政心理的外在表现形式，也不意味着行政价值层没有自身的规定性。从结构的角度看，结构的主要特征就是整体性、不可分割性。行政文化结构各层次间本来就存在着极为密切的相互制约和促进关系。况且，结构的层次性在运动状态中并不突出，由于各层次所内含的要素诸如信念、思想、情感、评价、态度等相互交织在一起，使各层之间形成“网链”状结构，具有很强的互动性，三层次借以体现的内容或作用在每一具体环节上都强调了结构的整体性。所以，一方面在行政文化功能的发挥过程中，结构层次间并无明显的分界，行政文化是以整体面目来制约行政主客体的。但另一方面，由于各层次间存在着自身特征及功能的差异，加之在开放系统的结构中，每一层次及其要素都与外界发生极为广泛的联系，在社会生产方式的作用下，各层次会有不同的反映，这就造成了三大层次的运动在“度”的临界范围内可能会产生不同步性。
从各层次来看，行政意识形态层由于受社会经济基础的性质和运动的直接作用，行政文化的变易几乎率先从这一层开始。行政心理层次由于产生、形成过程极其缓慢，隐藏较深，不容易受外界的直接冲击，具有一定的遗传性和稳定性，所以在行政文化结构中其变动过程最缓慢。行政价值层次受前两层次的制约，在与外界直接交往过程中获得自身的规定性，因此而产生不同步因素。当然从客观上看，正如上层建筑归根到底受到经济基础制约一样，行政文化是以适应一定社会的政治、经济和社会生活而存在的；为适应其生存，要求各层次间必须具备吻合性。因此一种具有生命力的行政文化，其层次间一定相吻合，这是行政文化结构稳定的条件；并且生存的时间越长，结构就越吻合、越稳定。
行政文化不仅表现为主观方面、观念方面，而且还表现为客观方面、实体方面。在行政运行过程中，行政文化的属性通过中介作用外化、或对象化为社会属性的物质形态。如果说在特定的社会中可以把人们的行政意识、价值、心理等因素看作行政文化的本体，那么某一特定社会中与行政文化相对应的行政体制及各种行政手段则是行政文化的实体。这种实体主要是指行政系统的行政体制、行政组织、行政手段及相应的行政行为。显然，实体的各部分之间存在着明显的从属关系，但行政文化本体与实体间却不存在决定与被决定的从属关系。首先，本体和实体都是社会生产方式的产物，在社会基本矛盾和社会经济运动的作用及支配下，两者共同交互作用。其次，两者在整个政治系统中是互补关系，实体的完善、科学化需要本体的配合，同时本体的生成与发展需要实体提供实践机会和现实条件。
二、效应分析：行政文化对行政系统运行的影响
行政文化作为社会环境的组成部分，它不可能不影响行政系统的运行，并且这种影响是直接的、绵绵不断的。从静态方面看，行政文化对行政系统运行的影响是无形的虚在因素。其作用方式大体有以下几种：
一是制造行政系统存在或变迁的文化环境。行政系统的存在需要有与之相适应的行政文化，如果行政系统和行政文化两者间欠缺互补作用，行政文化就很可能成为行政系统混乱或变迁的某种导向。二是制约行政系统的行政运行过程。行政系统中组织成员的取向对行政领导人事更叠、组织、决策等方面都会有深刻的影响。三是约束系统主体的行政行为。首先，是影响决策主体的心态。其次，是影响系统中各级各部门的行政行为。可见，行政文化对行政系统的影响是作用在其中的不同层面上的。当然这只是从静态普遍意义上的理解，如果要进行更深的揭示，就必须具体地考察行政文化对行政系统动态过程的影响，如行政系统从建立、稳定到变迁整个运动发展过程。全面地阐述这一问题涉及到世界各国社会变迁的历史和现实，限于资料及篇幅，在此只能分析行政文化对行政系统主体行政行为的影响。因为不管行政系统处于何种状态，它都要表现在部门所辖的系统成员的行政行为上，也就是说，行政文化首先要影响系统中的行政行为。先分析行政文化对行政行为的影响是为了进一步揭示行政文化如何影响行政系统整体的运行奠定坚实的基础。
行政行为是指人的具体行政活动，它可以从广义和狭义两个层次上理解。广义的行政行为涵盖面比较宽，它包括了与人们行政行为，如决策、措施、计划、组织会议等，也包括人内心的思想、态度、判断等。这就是说行政行为包括了行政文化的各个方面。狭义的行政行为，它剔除了那些内心活动的成份，而专指具有外在表现形式的行政行为。在这里只从狭义方面来界定行政行为，即指行政系统中个人或团体的行政活动。 行政文化对行政行为的影响大致具有以下几方面的基本功能：（1）规范功能；（2）引导功能；（3）调整功能。要弄清这些功能的发生机制和作用结果，还必须具体地分析行政文化作用于不同的人所产生的不同结果。根据一般意义，把行政系统内诸如行政首长、职员等看作担任行政角色主体的人，把行政系统外的成员看作一般社会成员，而行政文化对行政角色主体及一般社会成员都有极大的影响。因为一般社会成员对行政系统的种种需求、愿望以及相应的行为方式都受行政文化的制约，形成有利或无利于行政系统运行的社会取向，影响行政系统的有效运行。
对一般社会成员行为的影响。这种影响主要表现为引导和支配两个方面。具体地说：首先是通过对其态度的作用影响社会成员的行为方式。行政文化的性质决定了人们在行政系统中的基本态度，态度体现文化的内在机制。态度是行为的预测表，通过对态度的研究和分析，可以预测或判断可能出现的行为。人们对政府或行政部门所作出反对或赞成的反应表明了人们的基本态度。这两种截然不同的态度都会对行政系统产生不同的影响。如果持赞成态度，那么人们将以支持行为表现出来，反之则以抵触行为表现出来。其次是通过对其情感的作用来影响社会成员的行为方式。一定的行政文化必然包含着某种情感取向。由于这种感情取向的存在，社会成员在政治生活中自觉或不自觉地维护系统的稳定，并随之产生参与政务的高涨热情。当然正负两方面的情感取向在非理性意义上可以决定社会成员的行为；对行政系统亲疏、信疑的程度决定着他们对系统的支持程度。所以，要保持系统的稳定和运行顺利就必须培养对系统的依恋情感。最后，通过对一般社会成员认知的作用来影响其行为方式。一般社会成员的认知往往受到一定文化模式的制约。人们对某一事物的态度及行为差异，更多的是因认知的差异引起。从认知与系统来讲，一般认知程度越深，对系统的影响越大，只是正面的认知有益于稳定，反面的认知不利于稳定；认知水平的高低也反映了参政兴趣及欲望的高低。
行政文化对行政角色主体行为的影响。这比对社会成员的影响更显著、更深刻，因为行政角色处在行政文化环境包围的核心。他们的行为必须面对身处其中完整的行政文化环境。首先，行政文化对行政角色主体行为具有更明显的规范功能。这种规范既包括成文布众的法律，制度形式以及组织内部的规章制度；同时包括了行政系统运行中某些行政手段、原则。行政角色主体行为符合这些规范时，才能被社会成员所接受，实现行政效能的最大化。当角色主体行为违背或超出这些规范时，可能会激起公众的消极反应，导致行为的受阻或降低对角色主体的信任度。其次，行政文化对行政角色主体行为有引导功能。一方面，处在一定行政文化环境中的社会成员对行政角色主体持有特定的角色期待心理；另一方面，在这一文化中的价值观和理想信仰也在倡导特定的行政行为。角色主体行为必须遵循或接受这两种引导，如果角色行为和引导方向南辕北辙，将可能导致行政系统的混乱和行政价值观的冲突。如做人民公仆，无疑是社会主义国家的人民对国家工作人员的期望和国家工作人员本身应具有的信仰及价值标准，也是社会主义行政文化所倡导的行政行为。所以人民公仆原则对领导干部就有一定的导向作用。第三，行政文化对行政角色主体行为有调整功能。人的行为处于经常性的变化之中。作为行政角色主体行为也无不如是，而这种变化往往是由行政文化的调整来实现的，调整的幅度也受到行政文化的改变程度的影响，当然这种调整可以是自身的也可以是他人的。比如，在一次决策中，政府既要依据民众的意向，又要根据决策者自己的信念、认知和判断，但如果有些时候，决策者的行政文化改变或公众的意向改变，都有可能会改变决策的过程和内容。
可见从静态的角度分析行政文化对行政行为的影响，无论在理论上或实践中都有一定的现实意义，但行政文化对行政系统运行的影响并不止于此而是全方位的，为进一步分析行政文化对行政系统运行的影响，我们进一步从行政系统内就行政文化对行政决策系统的力度作动态分析，就可以看出行政文化是怎样对行动系统运行产生影响作用的。
从领导就是决策这一意义来讲，行政领导就是行政首长或行政机关制定决策，实施决策的过程。这一过程是在一定文化背景中进行的，它受文化环境的影响和制约。系统论把行政决策过程作为一个“输入——转换——输出”的开放式系统看待。环境作用于行政系统产生决策信息，并在行政系统内部经过转换变为公共政策，在决策产品输出的同时，就开始了执行和评价过程，产生的作用和影响通过反馈渠道又再次输入行政体系，由此循环往复，维护系统的存在和完善。其结构模式图大体如下：
图2 行政系统动态模型图
由图可知，行政系统将来自社会的要求输入转化为公共政策输出是一个完整的过程，行政文化对这一过程的影响是贯彻其始终的。对此，我们可以从下面的进一步分析得出行政文化是怎样对整个决策子系统运行过程及其结果产生影响的。
对决策输入的影响。在现实生活中，人们对政策、规章、制度的种种愿望，要求和支持即为决策信息，进入行政系统即为输入。这是开放式行政系统活动的开端。行政文化对行政决策输入的干预效应是全面的、直接的，它不仅影响决策输入的数量、内容、强度，同时还影响到决策输入的方式。这是由于公民的行政文化水准差异所造成的。阿尔蒙德在《比较政治学：政策、体系和过程》一书中根据政治文化的不同圈层把公民分为偏狭者、顺从者、参与者。在这里，我们沿用这三种分法，因为这三种不同类型的政治文化人在一定意义上恰好体现了人们对决策输入的三种趋向。一般来说，偏狭者和顺从者所处的行政文化环境大多都是封闭的，由于长期的熏陶使他们顺应了环境的要求。他们对政府虽然有所认知，但缺乏民主观念和参政自主的积极性。所以即使对政策有很多要求，但作为决策输入的却寥寥无几，影响也小，至多只限于在决策输出过程中充任执行者。而受参与型的行政文化环境影响的参与者，却拥有相当高的参政自主意识，并且还掌握一定的参政技能，自信能够影响政府的决策，所以对决策输入要求和支持较多，对政府的影响也较大。相对而言，偏狭者和顺从者提出要求的方式一般都是被动的、团体的、单一的，而参与者则是主动的、个人的、多样的。当然，两者的提出方式都可是平缓的或激烈的，也可能是建议性的或批评性的。
对决策转换的影响。在决策转换过程中，由于行政文化对行政决策主体有广泛深刻的影响，使决策的过程、内容、方式无不带上行政文化的烙印。突出表现为行政文化影响决策主体的价值观。我们知道，价值选择亦即是一种文化选择，它往往决定行为的取舍，决定主体在决策转换时所持的态度和采取相应的行为，并且还可以用来衡量决策运行的过程。所以在决策转换中，价值前提是决策时作出选择和判断所不可缺少的重要依据。行政决策中会经常遇到许多价值前提，如目标价值、效益价值、风险价值等，这些价值前提都受到行政文化的约束，其实质就是行政文化的外化或具体化。在实践中，决策主体对输入信息的选择，吸收本身就是一种价值判断。输入信息要经过决策主体各式各样的价值前提，才能进入行政体系的转换机制中。如行政人员的录用，补充也是一种决策输入，但在有很多候选人的情况下，如果人事决策者对于人事的价值取向不同，将会取舍不同的候选人作为行政人员。另外，由于个体行政文化的不同所造成的心理差异也会明显体现在决策行为上。具有自觉行政意识和明晰的行政价值观念的行政领导会形成果断的心理素质，成为当机立断的决策者；具有坚定的行政信念积极推行行政理想的行政领导会形成顽强的心理素质，能保持对决策的坚定性；具有科学的行政思想和良好行政道德的行政领导，会形成多谋的心理素质，在决策时会表现出深思熟虑的心理特征和沉着稳健的风格，有利于进行创造性的决策。还有就是行政组织内行政意识的强弱直接决定着行政结构的开放或封闭程度，行政价值取向也往往直接影响行政组织的结构模式，进而影响决策转换机制的运转。这是由于行政组织受其所推崇和接受的行政文化的影响而造成。
对决策输出的影响。主要表现在决策的执行和反馈。决策输入一经行政系统转换为合法性的政策、制度、规章等后，就进入了决策输出的执行阶段。决策执行在整个决策过程中占有很重要的地位，甚至与决策制定等量齐观，因为再好的政策如果没有落实，就等于一纸空文。然而，在实践过程中会经常出现这样的情况，即行政决策后所预期的目标、计划往往不能达到，或者少部分不能达到，行政意图和行政结果之间始终存在着差距。有时决策执行者甚至会把计划、目标引向完全不同的方向，致使决策无效，不能满足公民对政府的期望。究其原因，影响因素是多方面的，但除来自行政系统本身的干扰外，其中最重要的因素之一就是行政机关和个体的行政文化取向的差异。因为决策执行机关和个人对输入输出的认知与评价，以及对行政系统各层次的取向，包括民众期望、要求、认同感、信任感都能影响决策执行目标的实际收效。这些背后都存在着行政文化的规范作用。
通过上述分析可以看出，行政文化对行政决策子系统运行的影响是明显的，也是巨大的，相应的，这种影响力也会作用于行政系统中诸如组织、指挥、协调、控制等等子系统，只不过这种影响力只有作用大小之分，而没有任何一个子系统的运行能绝对地排除行政文化对自身的影响。总之，行政文化对行政系统的影响是全面而深刻的，它是通过人们的行政心理、行政观念、行政意识、行政习惯等对行政系统运行发生作用，需要一个潜移默化的转变过程，其作用力是无形的绵绵不断的，很难找到两个阶段间的时空间隙或衔接点。它总是与一定社会的行政系统交互作用，在一定的历史——政治——文化条件中形成并发挥作用。从历史的纵向来看，这种作用力是相当持久、相当有力的。如：在儒文化圈内的民族深受传统文化中中庸精神的影响，并随文化沉淀潜移默化为行政心理习俗，以致在现在行政活动中都能随时可见中庸意识的作用机制。
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