深化农村改革，促进农村发展，本文主要内容关键词为：农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
要实现中国的工业化和现代化，全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，关键在农村。虽然农民收入在2002年继续保持恢复性的增长，但城乡收入差距进一步扩大，城乡在社会福利方面的差距则更大，对农村形势不能过于乐观。
一、三大制约因素
经济全球化，在一定程度上讲，意味着资源在全球的重新配置，但在这一进程中，中国农业和农村发展的三大主要资源（劳动力、土地和资本）的利用都受到制约，尚不能实现优化配置，从而直接阻碍农业和农村经济与社会的进一步发展。如果把资源利用的制约因素分析清楚，也就找到了解决问题的途径。
（一）劳动力供给总量过剩，农村劳动力的结构性失业问题日益突出
1.近乎无限供给的、价格极低的农村剩余劳动力（非熟练工人）难以转移。中国现有农村劳动力近4.8亿人，按照不同的计算口径和计算方法，中国农村仍有1.1亿到近2亿处于隐蔽性失业或不充分就业状况的剩余劳动力。《“十五”计划纲要》提出，五年间要从农村转移出4000万剩余劳动力，实现这一目标显然难度很大。在城乡劳动力的总供给大于总需求的既定条件下，中国现在进行的结构调整导致的主要不是周期性或摩擦性失业，而是结构性失业，即现有城乡劳动力的数量和质量不适应产业结构升级和新兴产业发展对劳动力的需求。相对于庞大的仅能从事简单劳动的农村剩余劳动力后备军来说，大中城市为从事简单劳动的农村劳动力提供的就业机会仍是极为有限的。低工资使大部分农民工无法支付在大城市的定居成本。在户籍制度放开后，用按需引进代替数量控制，用有条件准入代替计划指标，在各种约束条件下，农村劳动力及其家庭进入大中城市就业和定居的机会仍然有限，不会因为户籍制度的改革出现根本性的变化。农民进城打工，绝大多数是流动性的，实现不了人口迁移和定居，他们的生活方式和消费方式与城市居民仍有较大差距，还不是真正的城市化。
2.农村教育出现危机，农村劳动力的素质难以提高。农村劳动力转移不出去，农业劳动力的生产率就无法提高，收入也就无法增加。但是，要想使农村的数以千万计的剩余劳动力获取农业以外的就业机会，关键是通过教育培训提高劳动力的文化素质，提升人力资本的质量。但是，农村现在的中小学教育正面临危机。农村中小学教师的工资和“普九”达标等问题使县乡财政不堪重负，而另一个严重的问题则是农民子女受教育的成本越来越高。
3.医疗保健方面城乡差距拉大。占总人口30％的城市人口享有80％的卫生资源配置，占总人口70％的农村人口只享有20％的卫生资源配置，87％的农民是完全靠自费医疗的。在税费改革试点地区，农村公共卫生医疗服务和预防保健工作的困难增多。
4.人力资本的质量难以提升造成农村劳动力资源无法充分利用。目前，我国农村劳动力的转移已经遭遇到了素质门槛。近些年来出现一种极为矛盾的现象：一方面，要解决结构性失业问题，使劳动力的供给符合劳动力市场对劳动力的需求，则要提升农村人力资本的质量，改进农村剩余劳动力的素质；但另一方面，农民子女受教育的成本越来越高，教育费用在农民消费支出中的比例越来越大，农民对子女受教育后的预期越来越差，最终是农民感到子女受教育不划算，直接影响农民子女素质的提高。类似的问题也发生在公共医疗卫生、社会福利等领域，现行的收入再分配体制没有为农民及其子女提供与社会其他人士公平竞争的一个平等的起点，这就造成子农村劳动力的人力资本难以提升，就业机会难以获得，中国劳动力资源丰富的优势难以充分利用。这种状况不仅影响新阶段农村产业结构的调整和农村经济的发展，而且制约了农村劳动力向非农部门的转移。
（二）中国农村土地制度的缺陷造成了农民利益的流失
除了丰富、廉价的农村剩余劳动力资源之外，中国另一个优势是廉价的农村土地。在现行的农村土地制度的框架内，国内外工商资本和金融资本可以交易成本较低的方式获取廉价的农村土地资源，在将农用地转为非农用地之后，获取超额利润。据有关部门粗略估计，改革开放以来国家通过土地征用从农村转移出的土地资产收益超过2万亿元，而这与我国农村土地产权制度的缺陷密切相关。前一阶段各地出现的借农业产业化经营和土地流转，侵犯农民的土地承包经营权的现象，根源有两方面：法律的缺陷为乡镇政府、村领导的侵权提供依据；以土地为唯一保障手段导致的社区成员权使得总有一部分人有变更土地承包权的需求。《农村土地承包法》无疑将起到保护农民权益的作用，但这样一来，乡镇政府和村社区领导人支配土地资源和对外交易土地资源的权力就受到限制，工商资本和金融资本要想获得农村土地，就必须直接与千家万户的小农打交道，交易成本无疑要大增，廉价土地资源的优势在很大程度上会丧失，相当一部分基层干部和村领导人对该法持有异议，法律的执行也会遇到阻力。在维护农户土地承包经营权方面，问题还远未解决。
（三）农村劳动力很难和资本结合
农村的土地资源和丰富的劳动力资源如果不与资本相结合，就无法创造出财富，但资本在农村越来越成为一种稀缺的要素，直接制约农村经济的发展。
1.农村信贷政策不利于农业和农村经济的发展。农业和乡镇企业从国家银行系统获得贷款额度在最高的年份也没有达到17％，而且从1995年以来一直呈下降趋势。这种状况与农业的基础地位不相称，也与农村各产业对国民经济的贡献份额不相适宜。在20世纪90年代的大多数年份中，农村地区的产值在国内生产总值中基本上一直保持半壁江山的地位，但其获取的国家银行系统的金融资源却不到1/7。
2.农村信用社资金外流严重。目前，在农村金融领域，信用社处于垄断地位，而近年来农村信用社的贷存比逐渐降低，存贷差逐渐增大，大量资金流人城市，农民很难从信用社得到贷款。农民贷款难的主要原因是信用社不愿向农民发放贷款，担心农民不能按时还款，影响信用社的资产安全，形成经营风险。这样，越是需要资金者越得不到贷款，越得不到贷款就越阻碍经济发展，形成了一种恶性循环。
3.正规金融的萎缩导致民间借贷的活跃。农民和乡村企业从正规金融系统得不到贷款的状况，促进了民间借贷的发展。民间借贷在一定程度上缓解了资金的供需矛盾，但借贷者却不得不付出更高的利息。
4.正规资本从农村的撤退可能导致农村经济的凋敝。交易费用是经济绩效的关键。有关研究指出，关闭农村合作基金会和与此同时进行的农村金融机构重组，导致农村金融网点密度急剧下降，特别在乡村地区。据估计，现有乡村地区农村金融网点数量大概只有基金会存在时期的1/3左右。网点的减少有利于加强金融机构的管理、提高规模效益、节省机构本身的运作费用，但十分不利于农民和乡镇企业，大大增加了他们获得金融服务的交易成本，必然降低其经济绩效，最终有可能导致农村经济的凋敝。政府的商业金融从农村撤退，意味着资金在农村的稀缺程度加剧。经济全球化首先是资本的全球化，但如果农村金融市场的禁闭使资本无法进入，中国农村近乎无限供给的廉价劳动力资源则仅能在城市谋求有限的就业机会，而不能在广袤的农村地区与资本结合，农业和农村的现代化进而中国的现代化则必然受阻。而从非正规渠道进入农村的资本由于高稀缺度和高风险，必然要索取高的边际报酬，从而使劳动的报酬进一步受到挤压。
二、—个基本认识，两类政策措施
（一）一个基本认识
过去的经验证明，仅仅是在农业和农村领域推行的改革措施，往往不能从根本上解决问题，当今农业和农村经济发展的症结已不在农业和农村本身，而在于与农业和农村经济密切相关的宏观经济体制和大的政策导向。“三农”问题并不是出在市场经济或是中国加入世贸组织，问题源于我们自身体制上的障碍。在经济全球化和中国加速实现现代化的背景下，只有深化改革，调整国民收入再分配的格局，改变城市和国有工业导向的政策选择，构建具有战略性和可操作性的国家政策框架，使农村已经和可能受到负面影响的地区和群体分享到经济全球化和现代化所产生的收益，才能真正实现农业和农村经济的可持续发展。
（二）两类政策措施
国家政策框架应包括两类政策措施：第一类措施着重于保持社会稳定、促进社会公平，具体又可区分为两种：第一种是改革和发展社会保护网络以把以前被排除的和弱势的群体（农村的老人、儿童、残疾人、重病患者等）包括进来，使他们能享受到最基本的社会服务，这是一种需求导向型的、建立在乎等权利基础上的政策措施。第二种是给予那些边缘性的群体（移民、流动人口、少数民族、妇女、贫穷的农民等）平等地接近资源和机会（包括土地、人力资本、技术、金融资本等）的权利，这是一种建立在机会基础上的增长，实际上是投资。第二类措施着重于发挥资源的利用效率和配置效率。
三、促进社会公平的几项政策措施
（一）加强与农民生产和生活有关的基础设施和公共品的软件、硬件供应
以往政府对农村的投资主要集中在农田水利建设等方面，考虑的只是生产性项目，而对直接关系农民生活的水、电、交通、通讯等重视不够。
（二）国家对教育的投资应向基础教育和农村地区倾斜，使农民的子女真正享受到义务教育
在教育方面给予农民帮助是对农民最大的减负。国家对教育的投资结构应调整，教育投入应更多地向基础教育和农村地区倾斜。同时，可以设立非营利性的义务教育基金，在不增加农民负担的前提下，富裕地区的农村社区可利用集体企业转制后收回的集体资金和农地转为非农用地的增值收益，欠发达地区应主要由政府注入资金，用于减免农村中小学生的学费。
（三）加速农村医疗体制的改革
（四）解决贫困地区农民的最低生活保障问题
（五）解决现实问题，逐步将进城农民工、个体工商户、乡镇企业职工分门别类地纳入社会保障网络之中，为土地流转创造物质条件
改革开放20多年以来，中国农民已成为异质性强的群体，他们的收入来源呈现出多元化的现象，所以，农民的经济保障也出现了多元化的倾向，不同的产业形式必然导致不同的经济保障形式。机制性社会保障体制（指社会保险）适用于那些在已经发展为具有一定生产规模的较为正规的企业（包括合资企业和外商独资企业）工作的农村劳动力。在这些企业里，尽管地方政府和企业考虑到劳动成本的增加而对将农民工纳入社会保障网络有一定的阻力，但在这类企业对城乡工人一视同仁不仅是必要的，而且是可行的，应尽快建立全国联网的社会保障卡，使农民工的社会保障个人账户具有连续性和可兑现性，这样才能免除他们的后顾之忧，促进土地使用权的流转。机制性社会保障不适用于灵活就业的各个行业，将这些就业人员纳入统筹的政策不会有明显的成效，也不符合社会公平的原则。此外，机制性社会保障很难覆盖到那些最需要被覆盖的间歇性就业工人。在工农业转型期对灵活就业和间歇性就业的农民实行的社会保障形式是将强制性储蓄和社会救济结合起来。商业保险在农村的发展和广大农民对民政事业的需求已经为社会保障的改革指明了方向，政府如果能够通过具有可操作性的区别对待的政策使农村社会保障制度发展起来，就为农村的稳定提供了一个支柱。
四、提高资源利用效率和配置效率的几项政策措施
（一）推进行政体制改革
乡镇政府是政权的基层单位，是农村社会长治久安的基石。但在欠发达地区，乡镇干部待遇低，任务重，财权与事权不对称，造成乡镇干部“好人不想干，能人不来干，坏人抢着干”。如果这成为一个趋势，即正直的人当乡镇干部无法维持生计，只得另觅他途，那么就会有人占据乡镇机关干部的岗位，以权谋私，这必然造成干群关系的对立和冲突。如果这种现象真正成为趋势，这就不仅是干群关系冲突，而是政权瓦解的基础了。税费改革的基本内涵不是减轻农民负担，而是变“取”为“予”，调整国民收入分配格局，而这与行政体制的改革密不可分，行政体制改革的目的是在农村建立高效、精于、廉洁的基层公务员队伍，国家干部队伍的收入分配格局也必须调整。
（二）实施财政体制改革
要从根本上解决农民负担问题，则应建立规范的转移支付制度或基本需求返还制度，使财权和事权、权利与义务相对称，杜绝“只给政策不给钱”的做法。
明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权是分税制的基本前提。在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府应得的收入，本级政府的收入如有缺口，则通过转移支付或基本需求返还加以解决。
规范、明确的收入分配体制可保证不同地区、不同阶层的公民享受大体相同的公共服务。要建立规范、透明、公正的财政转移制度，首先要核定各级的基本需求，划分各级政府的事权。不同地区的现有经济发展水平固然不同，但应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足，则通过财政转移支付解决，也就是使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的能力。建立规范的横向财政转移支付，事权、财权一起下放，做到制度化、规范化、法制化，可以减少寻租行为和决策的随意性，有利于杜绝腐败，提高经济效率。
（三）促进农村的组织创新
中国正在发展社会主义市场经济，同时也处于经济全球化的进程之中，经济全球化是大势所趋。可以说，中国加入世贸组织使农民面临严峻挑战的农村经济形势正是提高中国农民组织化程度、发展农村专业合作组织的有利时机。合作社的由来和发展告诉我们，市场机制和政府体制都不是万能的，市场经济越发展，就越需要有合作社这类组织来弥补市场机制的缺陷，补充政府部门的功能。在市场由私人或公共企业所控制的情况下，合作社是市场中企业组织的一种替代形式，是具有一定社会功能的特殊经济组织，它的存在有助于完善市场秩序和规则，是政府、公司（私人或公共企业）以及农户都需要的一种组织形式。农产需要，因为它能使分散的弱者联合起来，改变弱势集团的地位。公司在一定条件下需要，因为它可与合作社建立长期、稳定的契约关系，避免了与分散的小农户进行一次性博弈的恶果。政府需要，因为合作社可以为国分忧，成为农村社会生活中的安全阀和稳定器。
农村组织创新的另一个方面是培育和发展按农产品分类的行业协会等市场中介组织。各地区现已发展起来的按农产品分类的专业技术协会已具备行业协会的雏形，可加以引导和扶持，使之成为地区一级甚至全国层面的农产品行业协会，它们将在信息传递、技术服务、市场营销和对外维护中国农民合法权益等方面发挥重要作用。
（四）进一步深化农村土地制度改革
进一步开展农村集体建设用地改革，应允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的农村集体土地进入市场，让农民分享土地增值的收益。对于有长期稳定收益的公益性占地（高速路、机场），允许农民用农地入股；允许经批准为建设用地的农用地以租赁形式转为工商业用地。发扬经济民主，由村民自己来管好用好农村集体的这部分来自农地转为非农用途的收益，如用于前述的建立义务教育基金和医疗基金等。
（五）深化粮食流通体制改革
粮食流通体制的改革已取得很大成效，关键问题是粮食价格应该合理。现在问题最多的是保护价粮食，企业没有自主权，保护价是政府定价，而销售是市场定价，这就有脱节，在一些情况下造成无法顺价销售，粮食收储企业的理性选择就是储存粮食，吃国家补贴。
只要粮食仍按保护价敞开收购，保护又高于生产成本，中国加入世贸组织对粮食主产区的农民冲击还不会显现出来（保护价可起托市的作用）。问题是未来保护价下跌，必然会使农民收入减少。
粮食流通体制不改革，一方面按保护价敞开收购，另一方面面对国外农产品进口的竞争，无法顺价销售，包袱越背越重，最终难以为继。老粮不断陈化，老账（贷款利息、保管费用、设备、用工、工资等，粮食存的时间越长，这些支出就越多）继续累积，“老人”还在吃国家的补贴。
（六）加速城镇化进程，促进农村劳动力的转移
对于大部分农民工来说，在大城市定居仍是不现实的，他们往往是在积累一部分资金后，回到自己家乡附近的小城镇从事第二、第三产业。加速中国城镇化进程，解决农村剩余劳动力就业问题的一个重要战略仍然是发展小城镇。
小城镇发展的一个大问题是公共产品供给严重不足，造成不足的主要原因在于，地方财力严重不足，不能适应社会经济发展的要求。从地方财政体制上讲，这是上级财政长期对基层财政过度盘剥的结果。另外一个原因是土地开发收益返还地方城市建设的比重太低，不能满足城市建设需要。绝大部分地租均被各个利益集团瓜分和转移，造成本地居住人口不断上升，而城镇公共产品建设却无人过问。
发展小城镇要调整现行的国民收入分配格局，建立投融资新体制。凡是提供的服务具有明显的外部性（如卫生、教育和福利等），则应通过财政转移支付来解决；凡是受益人难以界定的一般性的公共产品（如行政管理、治安、交通管理等），则通过本级财政经费来解决；凡是受益人可以确定的服务则收取使用费；对于基础设施服务（如公用事业和道路、桥梁等），可通过贷款等形式筹资。要使基层能获得较大份额的土地增值的收益，最终使小城镇有足够财力发展公共基础设施，为居民提供公共服务，营造一个有利于第二产业聚集、第三产业发展的社会环境，这样才能为农村剩余劳动力创造更多的就业机会。
（摘自《中国农村经济》2003年第1期，原文约13000字）