地方政府结构体系整合的逻辑导向研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,导向论文,逻辑论文,体系论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.1 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2010)12-0068-07
一，问题的提出
地方政府结构体系(local governmental structures system)通常是指在特定国家，各种类型和层级的地方政府的构成与分布状况①。地方政府结构体系与行政区划既存在着紧密的联系，又有一定的区别②：首先，两者都是国家结构形式的外在表现，只不过前者以行政管理体制的形式反映出来，后者则以地理区域的形式表现出来；再者，地方政府结构体系强调在把地方政府视为一个完整体系的前提下，着重研究由于设置要求、隶属关系不同而导致的层级与类型的差异，而行政区划所涵盖的外延相对要宽泛许多，包括行政建制、行政单位、行政区域等内容。由此来看，地方政府结构体系与行政区划存在理论上的内在联系，在某些情况下甚至表达出相同或相似的内容，在实际运作中则一般采取同步或协调式的操作。
1949年以来，中国先后对地方政府结构体系进行过多轮次的调整。近两年来，随着“省直管县”改革试点工作的推开以及各个大中城市针对市辖区体制的调整热潮③，可以说新一轮的地方政府结构体系调整正在到来。在这样的时代背景下，结合地方政府职能转变的最新进展，从宏观的视角探讨地方政府结构体系调整的逻辑导向问题，具有重要的理论和现实意义。
二、政府职能定位是地方政府结构体系调整的逻辑起点
关于地方政府结构体系调整，本文有一个基本的论断，即相关改革应该以对地方政府职能的合理、适时界定为逻辑起点。之所以得出上述认识，主要是基于两个方面的考虑。
（一）政府职能在地方政府结构体系安排中的基础地位
从现代政府理论的基本分析框架出发，政府的职能、机构、体制和过程是对政府展开分析的四个基本切入点。而对于政府职能的研究，则构成了整个现代政府理论研究的基石和逻辑起点④。在现实政治生活中，一个国家对政府职能的理解和相关制度安排，能够在“基本面”上决定其对于政府机构、政府体制、政府过程的总体设计。理论上，围绕“政府”的一系列重要概念，也都是从对政府职能的种种理解规定中引申而来的：首先，不同的政府职能，需要由相应的“机构”来承担，这就从“政府职能”的环节中，推演出了“政府机构”的环节；而“政府机构”之间的关系一旦被确定下来，就形成了特定的“政府体制”；最后，一旦以一定的体制组织起来的政府真正发挥作用时，它就形成了“政府过程”。相应地，也就最终形成了对现代政府进行全面研究的四大基本维度，即职能研究、组织与机构研究、体制研究和过程研究。因此，对现代政府问题的研究和对政府理论的解释，也必然应当是从对政府职能的说明开始的。具体来看，政府职能安排对于整个政府组织系统的影响作用可以归纳为三点⑤：
首先，科学地认识和确定政府职能，对建立合理的政府组织系统具有重要意义。要科学地认识和把握政府组织体系，必须明确政府应该做什么。政府职能是行政机构设置的重要依据，在很大程度上决定了政府组织的设置、规模、层次、数量及运行方式。
再者，科学地认识和确定政府职能，是改革政府组织系统的基本前提和主要依据。政府组织的变革必须围绕政府职能这个中心，只能以政府职能为基础来设置、改革政府机构。也只有这样才有可能科学合理地改革机构，建立结构合理、功能齐全的政府组织体系。
第三，科学地认识和确定政府职能，对实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。行政管理活动是决策、组织、协调、控制等诸职能有序运行的过程，每项职能都是不可或缺的环节。对其中任何环节的疏忽，都将直接影响整个管理系统，导致行政功能紊乱。只有科学地认识和把握政府各项职能及其相互之间的关系，充分发挥其作用，才能保证整个政府管理系统高效地运行。
（二）地方政府结构体系调整服务于政府基本执政目标的有效实现
对于任何一个国家的中央（联邦）政府而言，都是在一定的领土范围内对一定数量的居民行使公共权力。因此，期望较好地履行政府职能，实现执政目标，首先须做的就是确保公共权力能够有效地覆盖到国土范围内的所有区域和居民。要达到这一目的，除了个别领土和人口都极为有限的小国，通常都需要将领土划分为若干层次和类型的行政区域。但是，如果仅仅满足于这一步，实际上并没有达到目的，为此，还必须在各个层次和类型的行政区域内分别设立若干国家机构。这些规模不等、地位有别的国家机构就构成了地方政府体系。由此来看，地方政府体系的建立健全，根本上只是最高当政集团履行政府职能和实现执政目标的基本手段，要受到政府职能定位的深刻影响，只能服从、服务于政府职能的有效履行，而不大可能出现大幅度和长时间的偏离。由此来看，地方政府作为政权建设的基础和施政的主要承担者，针对它的结构体系调整显然也应以政府职能定位为逻辑起点。换句话说，只有在明确把握不同时代、不同国家和不同层级政府职能定位的基础上，才有可能归纳概括出各个时期及各个国家地方政府结构体系调整的基本目标和指导理念，进而为后续研究奠定基础。
另一方面，如果类型和层级设置不当，则会对地方政府的有效运作产生根本性的消极影响。地方政府能否良好运转并有效履行职能，无疑同一个国家的政治和行政体制存在密切的联系。但同时需要看到的是，任何一个国家，都是按照地方行政建制设置地方行政单位、建立地方政府体系的。因此，从更深层次来看，一个地方行政单位的人口和辖域规模设置是否合理，对于地方政府能否发挥理想的效能有着更为根本性和基础性的影响。可以说，人口和辖域规模设置是地方政府运行过程中面临的一个先天性问题。
显然，当前中国各级地方政府面临的许多现实问题，正是来自于地方行政单位设置和地方行政单位层级安排等基础性问题。如果单纯地视为孤立的管理问题，就事论事地讨论补救措施，则很难从根本上保障地方政府体系的健康运行和发展。
三、经验证据：中西地方政府结构体系调整的导向差异
关于政府职能与地方政府结构体系调整的内在联系，改革开放一直到本世纪初的中国以及二战以来的西方国家，在地方政府结构体系调整中所追求基本目标和基本指导理念的明显差异，可以被视为有力的经验证据。
（一）当代中国：以经济建设为中心与调整的“强经济”导向
十一届三中全会以后，中国进入改革开放的全新时期。按照政府发展的正常逻辑，这一时期的地方政府本应更加重视履行其公共服务职责。然而，由于“十年浩劫”对国民经济的严重破坏，使得当时面临着极其紧迫的经济发展任务，因此无论是政界还是学术界都无暇深入系统地思考政府职能转变等重要课题。此外，从20世纪80年代末开始，党内外一股过于迷信市场经济、效率因素作用的思想意识非常流行，也妨碍了对政府职能的深入思考⑥。在上述各种因素的综合作用下，使得我们在对政府职能的认识上出现了偏差，一味地强调以经济发展为中心，经济建设在地方政府职能中占据了全面的压倒性地位。在以经济发展为中心的社会氛围下，其他工作都难免要主动或是被动地“服务于社会主义市场经济建设”。与现实政治生活中对政府职能重心定位的认识和安排相一致，从改革开放以来一直到本世纪初，针对地方政府结构体系的调整都凸显出强烈的经济色彩，服务、服从于经济建设始终是指导改革的主导理念。关于这一点，无论在实践层面，还是在相关研究中，都得了充分的体现。
实践层面，改革开放以来城市型政区的快速扩张以及市管县体制的推广，就比较典型的反映出这一时期改革的强经济导向。近30年来中国地方政府结构体系调整的一个重要现象，就是城市型政区的快速扩张。城市型政区快速扩张的主观原因主要有两点，即中央的政策鼓励和地方的热情。从中央政府的视角来看，主要是期望发挥城市在经济发展方面的优势和辐射作用，加快推动经济发展；而地方政府对于各类“改市”行为的热情，则主要是因为“市”在政治地位、财政拨款以及招商引资能力等方面都较之“县”具有一定的优势。很明显，无论是中央还是地方政府，推动城市型政区扩张的基本目标无不是直接推动经济发展。
这一时期地方政府政府结构体系的另一个重要变化是市管县体制的普遍推行。市管县体制推行的初衷，是试图依据行政权力关系，通过发挥中心城市的带动作用，带动周边农村地区的共同发展，以形成城乡一体的区域整体，同样具有突出的经济色彩。与之相类似，近年来学术界对于“市管县”体制的批评，基本原因也是认为这一体制不但没有发挥中心城市的辐射作用，反而阻碍了县域经济的发展：首先，由于县、市之间存在行政隶属关系，县级在财税分割上就不可避免地处于被动地位，进而使得相当多的县级政府财源匮乏，发展地方经济的能力大大下降⑦；再者，市“刮”县现象的普遍存在，抑制了市管县体制以城带乡功能的发挥⑧。第三，市管县体制增加了行政层级，在降低行政效率的同时，加剧了市县之间的矛盾，制约了县级政府发展县域经济的主动性⑨。
（二）西方典型国家：服务型政府与调整的服务导向
作为一个历史范畴，政府职能的一个基本特点就是其动态性，政府必须根据社会矛盾关系的变化不断地调整其职能。总体来看，虽然在不同的国家和时期，政府职能的演变在内容和主次先后方面有不同的表现，但却无不呈现一种共同的基本趋势，即政治统治职能逐步减弱，社会管理职能日益增强⑩。近代以来，西方国家通过工业革命迅速进入了现代社会。特别是二战以后，随着社会经济的快速发展以及缓解社会矛盾的客观压力，使得西方国家普遍开始更加重视政府的公共服务职责。相应地，整个社会的面貌也有了巨大的改观。在这种情况下，地方政府的职能重心定位不仅已经普遍倾向于公共服务，而且进一步向服务优质化的方向发展。在某种意义上讲，服务型政府已经在这些国家建成，而地方政府行政管理则被认为是“一个国家中最大的服务业”(11)。
二战结束以来，多数西方典型国家都围绕着大都市区(12)，进行了规模、程度不等的地方政府重组。这与西方国家的大都市区在政府结构体系方面长期存在的种种弊病有着密切的联系(13)。从大都市区展现雏形伊始，西方学术界就不断地提出创建大都市区政府、完善政府管理体制的主张，并逐步形成了传统改革派、公共选择学派和新区域主义三个主要的学派或者说观点倾向。虽然在改革的具体措施，甚至是否有必要进行深入改革等基本问题上，传统改革派、公共选择学派和新区域主义都存在着显著的差异。然而，如果对二战以来西方典型国家围绕大都市区所进行的一系列地方政府整合和相关研究做一番仔细的梳理，就会发现其中有一个重要相通之处，那就是公共服务和政府施政的成本、效率以及公平性，始终是改革所关注的基本内容。
从实践层面来看，二战以来西方国家地方政府结构体系调整的具体措施多是通过积极的地方政府合并，以发挥公共服务供给的规模效益，降低服务和施政的成本，并尽可能降低不同区域间服务供给的非均等化程度。上述基本理念，在加拿大安大略省市政事务部的宣传中得到了很好的注解：“通过地方政府的重构和调整，安大略省的各个城市正在消除浪费和重叠，以更低的成本提供更好的服务。”(14)例如，通过合并，英国的市政实体数量由1500个减少为不到500个，意大利地方政府的数量则由24000个减少到8500个(15)。在联邦德国，通过一系列法律行动和自愿行为，地方政府的数量从1967年的2690个减少到1980年的426个(16)。在瑞典也进行了类似的改革，使得瑞典的城镇数量由1950年的2500个减少到1980年的300个(17)。
与实践相类似，学术界的研究工作也具有比较突出的服务导向。传统改革派的核心观点是“一个社区、一个政府”，主张采用合并或兼并的方式，成立单一，全功能、有力的，普及整个大都市区的统一政府，以发挥服务供给的规模效益(18)。公共选择学派则对传统区域主义的基本观点持坚决的反对态度，主张“多中心治理”模式，认为大都市区地区存在的诸多彼此重叠的地方政府，有利于相互竞争，进而以最有效率、有效能、有回应性地满足居民对于服务的多样化需求(19)。作为传统区域主义与公共选择学派相互对话的产物，新区域主义认为竞争与合作两种体制需兼顾运用才能有效达成治理大都市区的效果，即在地方政府、社区组织、企业和非营利组织等之间建立大都市区治理策略性伙伴关系(20)。
（三）小结：中西差异存的应然性
事实上，政府职能定位与地方政府的结构整合所存在的内在联系，在国内外的相关研究中已经得到了一定的反映，只不过多数研究者在主观上并没有认识到这种联系的存在，更多情况下只是一种自然的流露。就西方国家的普遍情况而言，由于地方政府的职能重心已明显偏向于公共服务，因此如何更好地履行公共服务职责，进而为居民提供质量更好的生活、生产环境，既是评判政府工作的主要标准，也成为相关研究的基本导向。在这种情况下，既然大都市区叠床架屋的政府结构体系已经成为制约服务效率的主要障碍，那么西方国家地方政府结构体系调整和研究中所反映出的服务导向也就是很自然的事情了。
四、服务型政府建设与改革逻辑导向的重新定位
联系前文的分析过程，政府职能定位在地方政府体系安排中的基础性地位，要求针对地方政府结构体系的调整，应以合理界定地方政府的职能为逻辑起点。因此，要准确地界定新时期中国地方政府结构体系调整的应然导向，首先须做的工作就是对现阶段各级地方政府的职能定位，做适时的界定。
（一）服务型政府建设与政府职能重心的重新定位
中国在世纪之交提出建设服务型政府，很大程度上与政府职能转变密切相关。改革开放和市场经济的深入发展，有力地推动了经济和社会生活领域的迅速转变，这些转变势必也将会对政府职能提出新的要求。随着社会、经济的全面发展以及人们对社会发展规律性认识的加深，转变政府职能、全面加强政府的公共服务职责，已经变得势在必行。“如果把中国改革开放以来的政府职能的转变看作是一个不断进化的过程，那么强调建设服务型政府，就是这一过程的新阶段。它体现着我们对于国家本质、政府职能、政治体制改革、社会管理和公共服务等一系列理论和现实问题认识的深化。”(21)
从政府职能与地方政府整合的内在联系出发，要准确地界定新时期中国地方政府结构体系调整的应然逻辑导向，首先须做的工作就是对地方政府的职能定位，做适时的界定。现阶段各级地方政府根据时代要求对其职能所作的最大调整，莫过于开始前所未有地重视履行公共服务职责，着力推动服务型政府建设。作为中国政府职能转变的全新阶段，服务型政府建设意味着政府职能、尤其是地方政府职能重心的重要调整：即由主要侧重于直接推动经济发展，逐步转变为更加注重履行公共服务职责。
（二）地方政府整合服务于政府公共服务职责有效履行的可能性
在大力推进服务型政府建设的基本时代背景下，中国各级地方政府的职能重心已经开始逐步向公共服务转移。相应地，这一时期的地方政府整合也应该适时地摒弃改革开放以来的强经济导向，更多地从配合地方政府公共服务职责有效履行、推动服务型政府建设的基本视角出发，审视相关改革。关于这一点，大量的已有研究成果和经验事实已经证明，合理的地方政府设置有利于降低公共服务和施政成本、提高效率、保障基本的社会公平(22)。
首先，合理的地方政府规模，有利于发挥规模效益、节约服务成本。这一点在城市地区表现得最为明显：由于在狭小的地域上居住着大量的人口，不仅使城市政府的职能日趋复杂化和多样化，而且日益要求这种职能以整体性的方式来实现，否则就难以有效地发挥公共服务供给的规模经济效益。已有研究也表明，对于一个城市政府而言，要达到全方位的有效服务，其辖域人口规模的门槛是5至10万人。只有当达到这一规模时，该城市才能够雇佣各种专业人员，支付各种服务开支，并在较大范围内实现规模经济效益(23)。相反，在一个社会经济已经高度一体化的城市地区（大都市区），如果由于行政壁垒的存在，使得区域内各个地方政府在公共服务体系的构建和运行中各自为政，缺乏必要的统筹规划，那么就很有可能对规模经济效益的发挥产生实质性的损害，大大增加服务成本。
再者，合理的地方政府结构体系设置有利于保障社会公平，促进基本公共服务的均等化。关于这一点，美国大都市区由于地方政府结构体系的零碎化和分散化所引发的服务不平衡问题，就是最好的反面例证。在美国的大都市区，由于地方政府体系设置失当，使得同一大都市区范围内的各个地方政府在财政、税率和服务水准方面存在严重的不平衡，进而导致了严重的社会问题和恶性循环：“往往是一个地方辖区越贫困，税率越高，富裕阶层和中产阶层唯恐避之不及，工商业企业越是不愿在这里投资，于是该地区的税收基础越是薄弱，财政越是捉襟见肘，市政服务设施越是破旧。”(24)
（三）地方政府整合服务于政府公共服务职责的必要性
前文的分析已经表明，合理的地方政府体系设置是降低服务和施政成本、提高效率、促进服务供给均等化的基本途径之一。具体来看，中国现阶段的地方政府结构体系调整服务于公共服务职责有效履行的现实必要性，突出表现在两个方面：
第一，城市化进程中日益凸显的大都市区治理问题。从西方国家城市化的基本历程来看，城市化的快速推进通常伴随着城市在空间区域上的大面积扩展和大都市区的形成(25)。伴随着高速推进的城市化，大都市区化以及由此引发的治理难题已经在中国初现端倪。特别是在长三角、珠三角等城市化水平较高、城市布局密集的地区，大都市区的基本特性更是已经显露无遗。随着大都市区的扩展，城市区域的空间形态与规模都发生了重组与变化，以功能区域为导向的大都市区范围超越了核心城市的行政区域，并由此产生了诸如许多规划、行政难以协调等体制问题，典型如行政协调配合、水源争夺、交通规划、公共设施利用规划、环境治理等，从而对原有政府体系提出了一系列新的要求与挑战。因此，如何通过包括地方政府结构体系调整在内的改革措施，尽可能的发挥公共服务的规模经济效益，努力避免出现类似美国大都市区“巴尔干化”式的治理危机，就成为考量相关改革绩效的基本指标。
第二，农业人口的大量减少与县乡整合。县乡政区保持一定的人口规模是节约施政成本、发挥公共服务供给规模经济效益的基础性条件。如果达不到一定的人口规模，势必会造成公共资源的浪费。然而，从近代以来西方国家城市化进程的基本经验来看，在城市化加快推进的整体社会背景下，农村人口逐步向城市转移是必然的趋势。在这种情况下，伴随着农村人口向城市的大规模迁移，除了部分城市化程度已经很高的发达地区以外，县乡两级政府人口规模的大量减少是不可避免的。由此来看，综合考虑人口规模、辖域等因素，对县乡政府进行必要的调整和重组，存在着一定的必然性。
五、当前改革实践和研究工作中存在的一些认识偏差
在理想状态下，现阶段中国省以下各级地方政府的结构体系调整应主要从统筹公共服务、节约施政成本的目标出发，审视和推进改革。然而，无论是在实际改革中，还是在相关研究中，都还存在一些明显的导向性偏差。
（一）过于强调改革的经济导向
改革开放以来，无论是中国地方政府结构体系调整的具体实践，还是相关研究，都显露出强烈的经济色彩，总是希望通过对地方政府结构体系的调整，直接服务于经济发展。对于当前改革和研究中凸显的经济色彩，本文认为存在明显的导向偏差。
不可否认，经济活动因素的确是影响地方政府结构的一个重要限制性变量，但这主要表现在一个国家的经济发展水平，以及实施某些特殊经济政策而造成的影响，这种影响和限制作用具有间接性和基础性。事实上，经济活动的流动性主要是受需求关系的驱动，它甚至不受国界的约束。这一点从国外的情况可以得到佐证：在成熟的市场经济国家，由于地方政府基本上不参与经济事务的具体管理，其主要职责是通过提供优质的公共服务为地方经济的发展创造必要的外部条件。因此，行政边界的存在并没有成为区域经济一体化的壁垒。正因为经济活动与地方政府结构体系缺乏直接联系，这些国家基本没有出现过单纯或主要由于经济因素而变更地方政府结构的情况。在市场经济日益完善的今天，仍然用计划经济的思维来审视行地方政府整合问题，显然是不合时宜的。
（二）基本无视改革对政府公共服务职责的影响
在理想状态下，省以下各级地方政府的结构体系调整应主要从统筹公共服务、节约施政成本的目标出发，审视和推进改革。然而，由于政府职能转变不到位，再加上研究滞后所导致的认识欠缺，使得公共服务因素并未能在改革中得到应有的体现。
其一，各级地方政府对于公共服务职责的重视程度有待较大的提高。虽然建设服务型政府已经被明确界定为新世纪中国政府发展的基本方向，但是由于发展经济的现实压力以及近30余年来“以经济建设为中心”的惯性使然，使得“唯GDP是从”的政绩观仍然未得到根本的扭转。目前普遍的情况是，各级地方政府仍然将大量的精力投入到了直接推动经济发展的活动中。对于公共服务职责的重视程度，距离建设服务型政府的要求还差之甚远。在“以经济建设为中心”的地方政府职能重心定位未能得到彻底扭转的情况下，很难奢望包括地方政府整合在内的改革，能够以公共服务为中心，服务和围绕于政府公共服务职责的有效履行。
其二，地方政府结构体系与政府公共服务职责的联系，有待从理论上进一步的确认和解释。就地方政府结构体系对于公共服务供给的影响作用，已有研究还显得比较滞后，甚至还没有得到理论上的完全确认。最明显的表现，就是国外一些主要旨在统筹公共服务供给而进行的地方政府结构调整，却被国内学者认为是经济因素推动改革的典型(26)。认识决定行动，在对地方政府结构体系与公共服务的联系缺乏深入理解的情况下，也就很难期望实践能够很好地服务于政府公共服务职责的有效履行。实际上，不仅是中国，即使是在服务导向明显的西方典型国家，对于政府公共服务职责与地方政府结构体系的联系，也未能在理论上给予明确和系统的总结，更多地只是在“服务至上”前提下的一种自然而然的反映。
（三）行政级别对改革的制约作用过大
长期以来，根深蒂固的“官本位”意识以及由其引发的对行政级别的极端强调，一直是制约中国行政管理体制改革健康推进的主要阻力，这一点在地方政府整合中同样表现得非常明显。
首先，对行政级别的极端强调，使得中国现存的地方政府层级体系异常繁杂，加重了改革的难度。这在城市表现得最为突出。按照行政级别和政治地位的差别，现存的城市行政级别就包括省级的中央直辖市、副省级的计划单列市、政治地位高于一般地级市的省会（自治区首府）城市、一般地级市和县级市。同样，与所属城市的行政级别相对应，各类城市的建成区也产生了行政级别的差别。例如，直辖市的市辖区属于地市（厅局）级，地级市的市辖区则属于县（处）级。此外，一些地位特殊的市辖区，例如天津的滨海新区、上海的浦东新区，其行政级别往往更高，达到副省级。
再者，对行政级别的极端强调，导致很多改革措施在推行过程中面临很大的阻力。关于这一点，在地方政府的合并过程中表现得最为突出。两个或者更多个地方政府整合为一个更大政府，必然会涉及到原有机构和人员的安排问题。通常，政府合并会导致领导职数的减少，如何在僧多粥少的情况下做好安排，往往会成为改革的一大难题。弄不好，甚至会导致改革的全盘流产。这样，不但增加了改革的阻力，也在较大程度上冲淡了改革的主题。
第三，对行政级别的极端强调，使得一些改革举措脱离了初衷。例如，直辖市下辖的市辖区在行政级别上属于地市（厅局）级，而下辖的县则属于副厅（局）级，区要比县高半级。正是有了这高出的半级，使得一些直辖市的下辖县在县改区方面显得尤为积极主动。又如，由于对行政级别的极端看重，近年来一些城市随着经济地位的提高，打着提升城市发展机遇和空间的口实，开始寻求政治地位的同步上升。
注释：
①本文所说的中国地方政府是指除次级广域政府之外的地方政府，也即省级政府以下的各级政府，类似于美国政治学和公共行政学语境中的地方政府(local government)。
②陈小京等：《中国地方政府体制结构》，中国广播电视出版社2001年版，第11页。
③“我国多个城市调整行政区划 专家称可能成为趋势”，中国新闻(http://www.chinanews.com.cn)，2010年7月6日。
④朱光磊主编：《现代政府理论》，高等教育出版社2006年版，第10-16页。
⑤关于政府职能对于政府结构系统的影响作用，这里参考了夏书章等的相关研究成果（夏书章主编：《行政管理学》，高等教育出版社、中山大学出版社2008年版，第60页）。
⑥朱光磊、于丹：《建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望》，《政治学研究》2008年第6期。
⑦孙学玉等：《当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为例》，《中国行政管理》2004年第3期。
⑧何显明：《市管线体制绩效及其变革路径选择的制度分析——简论“复合行政”的概念》，《中国行政管理》2004年第7期。
⑨刘君德等：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社2002年版，第350-352页。
⑩关于政府职能的演变过程，这里主要参考了徐勇等人的成果（参见徐勇、高秉雄主编《地方政府学》，高等教育出版社2005年版，第111页）。
(11)朱光磊主编：《现代政府理论》，高等教育出版社2006年版，第91页。
(12)所谓大都市区，通常是指由一个大型人口中心（中心城市）以及与之存在着较高经济社会整合程度的周边社区所共同组成的整体。参见U.S.Department of Commerce,Bureau of Census:Statistical Abstract of the United States,1985,105[th] Edition,Washington D.C.:U.S.Government Printing Office,1984,p.873.在国内的相关研究中，除了大都市区，还存在都市圈、城市带等类似的概念。这些概念既有联系，又有区别，研究者们对这些概念的描述与使用也不尽一致。上述差异，实际上在很大程度上是对国外相关概念进行不同翻译的产物，进而形成内涵基本一致、叫法不一的现象。究其原因，可能与中国大都市区发育还不够成熟，尚未形成一套完整、统一的界定标准存在较大的关系。笔者倾向于使用大都市区这一概念，主要的考虑是与公共管理、政治学的学科背景相协调，并区别于国内人文地理学界和区域经济学界通常使用的都市圈、城市带等范畴。
(13)Williams,O.P.Democracy in Urban American:Reading on Government and Politics,Chicago:Rand McNally & Company,1961,p.208.
(14)理查德·廷德尔等：《加拿大地方政府》，于秀明等译，北京大学出版社2005年版，第147页。
(15)Vojnovic,I.The Transitional Impacts of Municipal Consolidations.Journal of Urban Affairs,Vol.22,No.4,2000,385-417.
(16)Humes,S.Local Governance and National Power:A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government.New York:Harvester Wheatsheaf,1991.p.59.
(17)Nelson,M.A.Decentralization of the Subnational Public Sector:An Empirical Analysis of the Determinants of Local Government Structure in Metropolitan Areas in the U.S.,Southern Economic Journal,October,Vol.57,1990,p.443.
(18)Warren,R.Government in Metropolitan Regions:A Reappraisal of Fractionated Political Organization,Davis:University of California,Institute of Government Affairs,1996,p.5.
(19)文森特·奥斯特罗姆等：《美国地方政府》，井敏等译，北京大学出版社2004年版，第91-93页。
(20)Savitch,H.V.and Vogel,R.K.eds.,Regional Politics:American in a Post-city Age,Thousand Oaks,CA:SAGE Publications,1996,p.2.
(21)朱光磊、于丹：《建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望》，《政治学研究》2008年第6期。
(22)Keating,M.Size,Efficiency and Democracy:Consolidation,Fragmentation and Public Choice.In Judge,D,et al.Theories of Urban Politics,London:Sage Publications,1995.p.125; Rusk,D.Cities Without Suburbs.Washington,DC:Woodrow Wilson Press,1993,p.35; Sancton,A.Reducing costs by consolidating municipalities:New Brunswick,Nova Scotia and Ontario.Canadian Public Administration.Vol.39,No.3,1996,pp.267-289.
(23)Abbott,C.The Suburban Sunbelt,Journal of Urban History,Vol.13,No.3,May 1987,pp.275-303.
(24)Greer,S.Governing the Metropolis,Westport Connecticut:Greenwood Press,1995,p.115.
(25)孙群郎：《美国城市郊区化研究》，商务印书馆2005年版，第224页。
(26)比如在由刘君德等编著的《中外行政区划比较研究》一书中，作者就将二战以来西方国家以组建大都市区政府或大都市区联合政府为主要措施的、以降低公共服务和政府施政成本、提高效率为主要目的的地方政府结构体系调整，视为影响改革的经济因素加以介绍和归纳（刘君德等：《中外行政区划比较研究》，华东师范大学出版社2002年版，第25-27页）。
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