跨国公司与东道国政府关系之研究，本文主要内容关键词为：东道国论文,跨国公司论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、跨国公司与东道国政府关系的历史范式
跨国公司与东道国政府之间的关系问题是国际政治经济学研究的重要内容之一。在传统新古典完全竞争世界里，这一关系是本国企业与本国政府之间关系的放大，公司一政府关系的政治维度没有凸现出来，因此公司国籍并不重要。放松新古典假设后，企业置于寡占或垄断的市场环境，政府干预和政治控制问题就突出起来。当公司经营跨越国界发展为跨国公司时，跨国公司与东道国政府的关系便进入到国际政治经济学的研究视野。跨国公司需要在母国政府、东道国政府和自身利润最大化三者之间进行权衡，东道国政府则必须考虑跨国公司行为所致的经济扭曲和跨国公司行为影响国家权力和国家自治的合法性问题。琼·斯佩罗将跨国公司与东道国政府的关系归纳为三个方面：一是跨国公司与东道国的效率、增长及福利；二是跨国公司与东道国政府控制经济的能力；三是跨国公司对东道国政治过程的干预[1](pp.109～119)。20世纪80年代以前，主要是在上述分析框架内进行有关跨国公司与东道国政府关系的研究。著名跨国公司专家如海默(Stephen Hymer)、金德尔伯格(Charles Kindleberger)和弗农(Raymond Vernon)等人，提出了研究跨国公司与东道国政府关系的三种历史范式：自由主义、新重商主义和新帝国主义（后为依附论）[2]。
自由主义认为，政府干预必须是为了增强竞争和纠正市场失灵；对公司国籍以及资本或技术（或产品）的来源持不可知论，主张寻求促进全球福利的合作。新重商主义认为，政府可以通过干预促进本国公司发展，强调依靠本国企业满足本国需要，避免依赖外国公司，同时寻求相对于其他国家的比较优势。新帝国主义则倾向于政府直接参与经济活动，注重企业所有权的阶级（和国家）根源，阻止投资收益在国家之间或一国之内具有剥削性的分配。这三种学术范式之间的紧张一直存在于对跨国公司与东道国政府的关系进行规范的种种尝试中[3]。
较早提出跨国公司挑战主权国家观点的是弗农，在其经典著作《国家主权面临困境》中，弗农批判地分析了跨国公司与东道国政府的关系，认为跨国公司能够灵活运作，使东道国政府试图控制它们的努力失效。尽管弗农注意到母国和东道国公共权力机构正在约束跨国公司，重申在其司法管辖权范围内对跨国公司经营所拥有的主权，但他认为这将不可避免地导致司法重叠和司法冲突。据此，弗农主张构建多边跨国公司行为规则，要求跨国公司承担公共责任[4](p.3)。
塞万—舒雷伯(Servan-Schreiber)通过对战后欧洲经济复苏的考察，对跨国投资者无处不在和日益膨胀的权力也忧心忡忡，从而得出了部分类似于弗农的结论。他认为，美国的跨国公司将新欧洲视为一个单一市场，从而理性化地扩张其经营，无视传统的国家疆界。相反，欧洲公司仍然墨守在本地市场经营。由此塞万—舒雷伯断言，从现在起15年后，全球仅次于美国和俄罗斯的第三大工业权力，将是美国在欧洲的工业，美国通过其跨国公司在欧洲的投资，有可能使欧洲成为其政治附庸[5](pp.3～30,pp.153～157)。
桑戈尔(Osvaldo Sunkel)以一种新帝国主义的观点来描述跨国公司与发展中东道国政府的关系。他认为，跨国公司向“边缘区”国家扩张较之塞万—舒雷伯对欧洲的关注更令人忧惧，随着第三世界国家的“制高点”被外国投资者所占据，这些国家独立发展的进程日益受到侵蚀。由此他得出结论，发展和不发展是“同时进行的过程：资本主义体系历史演进的两面”。因此，跨国公司在第三世界的肆意扩张必定引起发展中东道国的政治反应，即在国际经济关系中强调本国利益、国家自治以及依附和边缘化的发展[6](pp.517～531)。
弗农、塞万—舒雷伯和桑戈尔提出的主要论点，形成了传统国际政治经济学中有关跨国公司与东道国政府关系的文献的中心议题，即政治控制和政治自治与跨国公司关系的问题；政府干预以改变跨国公司行为，从而改变成本和收益分配的问题；建立本国企业，避免依赖外国投资者的问题。
二、跨国公司与发展中东道国政府之关系的模型与实证
跨国公司在发展中国家的行为严重偏离了新古典模型的完全竞争假设，80%以上的外国直接投资进入了那些四家企业集中率超过50%的行业[7]。相应地，主张取消政府干预，以让市场自发运行和要求公共机构进行干预以阻止扭曲和剥削这两种论争之间就固有地存在着某种紧张态势。
为了分析发展中国家的跨国公司与东道国政府的关系，彭罗斯(Edith Penrose)构造了一个双边垄断模型框架：跨国公司控制自身专有资产和经营能力，东道国控制准入条件，双方展开博弈。彭罗斯认为，该模型可以客观地测量外国投资者的适当收益，跨国公司应该只获取吸引它们前来投资的最小收益，任何超额都将构成“剥削”[8](pp.238～254)。采用同一模型，金德尔伯格提出了相反的观点，按照他的分析，跨国公司有利用其资产和能力稀缺性的权利，只要行为得当，就没有理由认为它们在进行剥削[9](p.334)。
双边垄断模型在理解发展中国家跨国公司与东道国政府的关系方面遇到了两个难题：第一，在彭—金两个极端之间，跨国公司与东道国政府之间收益分配的均衡点将落在哪里?第二，除了获取外国公司较大份额的经济租外，东道国政府如何利用讨价还价权力去实现发展目标[10](pp.79～100)?弗农认为，必须超越彭罗斯和金德尔伯格的静态分析方法，即讨价还价过程本身是动态的，表现为投资风险和不确定性随着投资项目的周期变化而演变。因此，“退化的讨价还价”(obsolescing bargain)更适合模拟跨国公司与东道国政府的关系，并且可以合理解释在初始期外国公司感到合意的投资契约（反映了早期风险和不确定性），随着风险和不确定性的消散，契约可能会重新谈判。
退化的讨价还价模型首先在自然资源部门得以检验。例如，检验显示，铜业税率从初期的38%上升到68%，石油业税率从初期的50%上升到92%，谈判和重新谈判的时间间隔缩短了，并且随着东道国政府管理跨国公司的学习曲线上升，其监控和管理也得以加强[11][12]。这表明退化的讨价还价模型对跨国公司与发展中东道国政府的关系具有解释力。然而，当发展中东道国寻求拥有投资项目的最大股权，或倾向于国有化时，该模型的解释力就弱化了。
退化的讨价还价模型在描述和定性发展中国家跨国公司与东道国政府的关系时确实有所进展。迄今为止，针对外国投资者的经济民族主义与政治情绪、排外心理或意识形态有关，从这种意义上讲，退化的讨价还价模型为基于理性自利的经济民族主义提供了理论基础。
然而，类似的分析能够扩展到制造业或其他部门吗?在制造业，投资项目的多样性特征（如固定投资规模、技术稳定性、产品差异程度和行业竞争程度），增强了某方在投资周期中的谈判地位。印度在计算机产业上的选择为分析制造业中东道国政府与跨国公司谈判的演进提供了实证[13](pp.609～632)。印度最初试图建立合资企业来控制跨国公司，但未取得有效结果，之后也没有通过排除外国竞争去建立本国计算机公司，而是允许本国公司向外国投资者采购零部件，以扩大经营规模。该战略既降低了存储器的单位成本，又缩短了国外创新技术开发和国内采用创新技术之间的时滞。格利科(Joseph Grieco)由此得出结论，发展中东道国政府可利用外国跨国公司之间的竞争来增强本国讨价还价的地位[14](pp.27～55)。
过去20多年来，东道国利用FDI的目标已经从税收收入和所有权向增加本地附加值、国内研发、创造就业和出口竞争力转变。以往的研究将本地所有权视为东道国在讨价还价中取得的成功，显然是不适宜的。据估计，墨西哥政府强加于通用汽车、福特、大众、尼桑和克莱斯勒等公司的业绩要求（本地内容和出口要求），为该国创造了超过十万个就业机会和每年50亿美元的出口额。强调税收收入和所有权的学者们似乎没有注意到这些成就[15](pp.27～43)。基辛格(Stephen Guisinger)的研究表明，东道国正朝投资激励和业绩要求方向转变[16][17]。
显然，跨国公司与发展中东道国政府关系的政治经济学需要更深层的分析维度。尽管讨价还价模型有助于阐明跨国公司与东道国政府互动的潜在路径，但将这种潜在路径转变为现实，则需要东道国自治的实践。然而，由于政治限制，这种自治也许是不可能的。尽管研究表明外国直接投资对发展中东道国的技术提升、增加就业、产业发展具有重要意义，但直接将跨国公司纳入东道国发展进程，尚有很长的路要走，而且极可能会“以国家经济体制和发展决策权为代价”[18](P.162)。
研究跨国公司与东道国自治的关系有两种途径：其一是跨国公司政策的国内政治学，即本国企业集团（“民族资产阶级”）在本国政府有关跨国公司政策决策中的作用；其二是跨国公司政策的国际政治学，即当跨国公司试图抵制东道国要求时，母国实施外部干预的程度。第一种途径集中于本国企业与跨国公司的关系，即本国企业是受益于跨国公司（如技术外溢、人力资源、产品配套），还是受损于跨国公司（如为争夺市场而竞争、在合资企业中受到控制）。而东道国政府对本国企业的支持程度决定了跨国公司的政治影响程度。过去20多年来，跨国公司与东道国政府的关系越来越趋于友好和合作。事实上，对于外国投资者而言，其与东道国的争端越被政治化，则越不可能达到目标，最终可能导致一个两败俱伤的结果。如果跨国公司能够将争端转化为一个与本地利益集团利益攸关的一般性经济政策问题，则更可能产生让跨国公司合意的政治结果。第二种途径集中于由跨国公司引发或实施的国际干预。在这方面有一些臭名昭著的例子令多数学者至今难以释怀，如危地马拉的顾兹曼(Jacobo Arbenz Guzman)、伊朗的穆沙德克(Sadeq Mossadeq)和智利的阿连德(Salvador Allende)等等。问题是，母国干预在何种程度上是由于跨国公司危在旦夕所激发尚不明确。20世纪70年代中期以来，随着国际机制的转型，越来越多的发展中国家参与国际机制并取得一定的发言权，母国政府应跨国公司诉求以国际组织和国际法的名义向发展中东道国政府施加压力越来越师出无名，跨国公司不得不独自处理和协调与东道国的关系。
最后，跨国公司与东道国政府之间的关系还有一种维度——多边层次。迄今为止，已经在特定区域和特定部门或特定领域达成了一些协议，其中包括1976年OECD制订的《跨国公司行为准则》、1980年联合国颁布的《关于限制性商业活动的准则》，以及在GATT/WTO框架下达成的《服务贸易总协定》(GATS)、《与贸易有关的投资措施》(TRIMs)、《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPs)等等。这些协议已经朝制定跨国公司国际行为准则迈出了相对成功的一步。
三、新重商主义和跨国公司与发达东道国政府的关系
新重商主义采用的是国家至上的观点，认为发达国家必须培育本国公司作为加强本国权力和自治的一种措施，强调对本国经济关键部门的控制，建立本国支柱企业以服务于本国利益，而对其他国家的相应权力保持警惕（当然，即使是那些最狂热的自由主义倡导者，也允许有例外，如国防部门）。
早期许多担心欧洲遭遇美国挑战的学者，包括塞万—舒雷伯在内，也都看到了外国直接投资给本国带来的经济利益。日本学者对战后初期美国公司技术威力的评价甚至更高，相形之下，发展中东道国的学者很少关注这一点。但无一例外，欧、日学者都认为，如果允许外国直接投资自由流入，则他们的国家将变为美国的“附庸”。而且，即使在当时如日中天的美国，对于培育本国企业竞争力、阻止“关键”部门被外国投资者获取、控制外国跨国公司渗透等敏感性问题，也存在着类似于欧、日的广泛争论。
新重商主义关于跨国公司与东道国政府关系的核心问题是：如果全球化意味着对外国跨国公司直接投资的日益依赖和本国公司（发展为跨国公司）对外投资不断增加，那么，国内市场全面开放将对国家自治和福利产生何种结果?
需要从两个层面来分析上述问题：第一，政府培育和保护特殊行业中的本国企业以满足本国需要，是否优于依赖外国跨国公司?第二，如果外国跨国公司占优势的产业仅由极少数企业组成，尤其是那些对于国防和经济活力至关重要的高科技产业，上述核心问题的答案是否会随着集中度的变化而变化?
第一层面分析在于，政府是否能够比市场更好地识别和扶植特殊行业的本国企业，或者实施公共资助能否确保扶植的是本国优胜企业而不是了无希望的企业[19](pp.187～203)？普莱斯托威兹(Clyde Prestowitz)认为，工业化国家不能听任一些最具活力的产业被外国投资者所控制，而必须实施扶植“本土”上的“本国”企业的战略，确保某些关键性产业的生存[20]。普莱斯托威兹看待日本企业的挑战，很大程度上类似于塞万—舒雷伯看待美国企业的挑战，他们对新自由主义“让市场运行”观点的攻击更是如出一辙。
但迄今为止，国家补贴本国企业鲜有成功的例子，更多的是代价高昂的失败纪录。尤其是，以增强国防产业为名所采取的一些干预措施抬高了钢铁、机械设备、滚球轴承和半导体等产品的成本，削弱了本国以这些产品作为投入的高技术公司的竞争地位（如汽车、电信和太空设备）。即使产业政策确实促进了商业成功，也未必能够解释为新重商主义思想的成功。现实情况是，成功的国家支柱企业一旦被建立，即倾向于采取像其国际竞争者一样的行为[21][22]。总之，无论我们怎样剖析产业政策的本质，国家支柱企业的行为使人对新重商主义的基本原理——当国家目标与企业自身利益相悖时，期望国家扶植的企业能够比外国跨国公司更好地满足本国需要——产生了怀疑。当然，目前广为接受的观念，即利用外国直接投资提高本国出口竞争力和依托跨国公司实施“走出去”战略，则更难以与新重商主义调和。
事实上，本国支柱企业跨国经营所导致的后果并不总是与新重商主义的初衷相悖。例如，研究发现，多数情况下对外直接投资和创造本地就业是互补的（即对外直接投资不是替代出口，而是增加出口），而缺乏这种互补性的对外直接投资往往是出于防御性的目的（强制其在母国经营最终会导致“不经营”，而代之以进口）。从这种意义上讲，母国阻止本国企业进行海外扩张的政策，只能导致这些企业丧失竞争力。但迄今为止，新重商主义仍然大有市场，由美国关于“逃逸的工厂”的争论、日本关于“空心化”的争论、以及发达世界对于中国成为“世界工厂”的忧惧便可略见其一斑。
一般而言，政府之所以偏爱本国公司，是因为它们确信外国跨国公司在本国的投资行为显著不同于本国公司。为检验其可置信性，可考虑下列问题：外来投资是否导致了低劣的工作环境?是否削减了本地研发?是否在兼并重组本国公司后，将高级职能转回总部?显然这些问题很难量化而给出一个是与非的简单答案。可见的事实是：多数本国员工更乐意在外资企业工作，享受丰厚的薪金和教育培训；跨国公司将研发活动置于每一个主要市场，而不是滞留于母国；跨国公司的全球总部和地区总部正在寻找合适区位。因此，上述问题的实质是：公司的国籍重要吗?自由主义认为，公司国籍的重要性正在变小，更为重要的是，外资公司是否有利于提高劳动生产率和增强本地经济竞争力。这样，一个显然的逻辑结论就是，在本地市场上对所有竞争者给予平等待遇（即“国民待遇”）。
但跨国公司在东道国的行为确实有着明显的政治维度。外国子公司可能用威胁要撤资或取消政治性捐赠，作为影响政策的手段，从而对东道国施加不适当的政治影响。另外，在跨国公司倡导母国政府偏好的而不是它自身偏好的东道国政策的情况下，也会产生政治影响。东道国如何处理跨国公司对国内政治的干预呢?一种可能是，在多边层次上谈判签署跨国公司行为准则，将跨国公司对东道国内部事务的不干预实行法典化。
即使这样，我们依然无法认定自由主义是对待跨国公司的最有益的政策姿态。相反，我们仍然需要确定，在那些对于国家福利甚至是国家安全生死攸关的高技术产业中，跨国公司与东道国政府之间最合宜的关系是什么?国家干预最有力的理论基础是战略性贸易理论，一些学者将其扩展为“战略性贸易和投资”理论后，直接刺激了发达国家新重商主义的重新抬头。但是，任何国家支持产业垄断的美梦都是其他国家的梦魇，尤其是涉及到国防产业时。
跨国公司对新重商主义的本能反应是与其他跨国公司建立战略联盟，确保市场渗透、研发准入和国际市场份额。这可见诸半导体、计算机、生物技术、先进材料和制药等行业的跨国公司。目前，战略联盟已经成为跨国公司为促使受新重商主义保护的产业向市场开放所采取的一种超国家行为。而对坚持新重商主义政策的国家而言，其代价是丧失市场份额和技术滞后。此外，如果国家支柱企业的规划者在与外国跨国公司的谈判博弈过程中追逐自利，它们就不会尽力保护本国的技术基础。由于新产品的技术周期和生命周期不断缩短，各产业部门之间的技术扩散和技术渗透加速，新产品生产的规模经济效应愈益重要，加之跨国公司的全球一体化战略将几乎所有的东道国都纳入到全球统一的供需体系，因而，即使是对于美日欧发达国家，无论它们追求何种技术以提高经济竞争力，依靠本国企业满足本国需要已经成为海市蜃楼。
在全球化语境和全球化市场中，东道国政府有关跨国公司的政策正逐渐从干预向规制转变（注：干预(intervening)与规制(regulation)的区别，可见于联合国贸发会议(UNCTAD)：《1998世界投资报告》和《1999世界投资报告》，中国财政经济出版社，1999/2000。）。因此，如何管理作为全球化市场一部分的国内市场和促进本国产业发展，是东道国政府面临的最重要挑战。显然，本质上与全球化相逆的新重商主义不是解决问题的出路。在此方面，一些中小国家似乎更为前卫，它们在某种程度上宁愿高度依赖地生存，即使对于武器装备也是如此，而不容忍低效率或技术低劣的国防装备。
一些外国跨国公司占优势的产业本身集民用技术和军用技术于一身，只不过民用部分多于军用部分而已。随着具有规模经济的产业内双重用途技术的发展，国内企业的高成本和低效率问题日益显著。如果在民用部门外国跨国公司胜出本国企业，则后者可能失去为国防市场提供最新技术产品的能力。格雷厄姆(Craham)和克鲁格曼(Krupman)认为，这时政府将面临两难困境：要么接受人为恢复的国内企业的高价格和低绩效，要么向作为国防供应商的外国子公司更宽地敞开大门。如果政府不得已选择后者，则可令外国供应商定位于本国域界权限之内。他们还建议，可将外国供应商满足本地关于国内生产和国内研发的业绩标准，作为它们参与国防采购的一种条件，以便更大地控制它们（注：格雷厄姆和克鲁格曼以国防安全为名建议政府对跨国公司施加业绩要求，实际上自相矛盾。当然，提供国防产品的跨国公司不能来自敌国或潜在敌国。实际情况是，跨国公司出于自身利益，经常会游说母国政府实施对东道国友好的政策。）。
新重商主义者的另一忧惧是跨国公司的治外法权。治外法权源于两种可能：一是历史上母国以跨国公司为载体实施对外扩张，使跨国公司不可避免地享有治外法权；二是当前各国竞相吸引外国直接投资，跨国公司在激励竞争中享受超国民待遇。将治外法权的威胁纳入分析视角，必须理清母国以跨国公司为工具实施对外干预和东道国依赖外国子公司满足本国需要之间的关系。这两者同义时最可能产生治外法权。然而，前者已时过境迁，后者正方兴未艾，所以治外法权的威胁在很大程度上是不可置信的。一种选择是，尽可能窄和客观地定义这种威胁性环境，当治外法权确实发生时，建立双方都可接受的解决机制予以处理。
由此看来，对新重商主义忧惧的解决方案毫不新鲜。早在新重商主义如日中天的20世纪70年代初期，弗农就提出，“对通过跨国公司进行外部干预的一个更广泛和更确定的解决方案，将是通过谈判制定一个关于治外法权问题的多边协定，连同争端解决程序和对不遵从规则的制裁”。勿庸置疑，弗农1971年的这一建议是有远见的，然而直到今天这仍然是一个幻想[23](pp.121～134)。
四、新范式和跨国公司与东道国政府关系的未来
过去20多年来有关跨国公司与东道国政府关系的研究文献和跨国公司对外投资实践的发展表明，无论是自由主义、新帝国主义还是新重商主义范式，都无法解释现实中跨国公司与东道国政府之间动态演变的复杂关系。自由主义认为，投资（外国直接投资）自由流动能最大限度地增加世界福利，但投资自由化从来没有得到广泛实施。新帝国主义和新重商主义假设跨国公司与东道国政府之间是一种对抗性关系，也对跨国公司与东道国政府的关系作了不适当的处理。
事实是，20世纪90年代以来，无论是发展中国家还是发达国家，对待跨国公司的态度都发生了巨大改变，所有国家都致力于吸引外国直接投资并使投资政策更加有利于外来投资者。1991-2002年期间，有165个国家对本国外资法规进行了1641项修订，其中95%是以外资政策更加自由化为目标[24]。各国跨国公司政策的变革涉及准入条件放宽、部门更加开放、强化投资促进、增加激励、提供担保、加强控制等措施。
所有这些表明，跨国公司与东道国政府关系的性质正发生着根本性的变化，从冲突—对抗向合作—互补关系转变[25](pp.280～284)。因此，基于讨价还价和交易成本理论的新帝国主义和新重商主义范式过去未被、现在更不能套用于跨国公司与东道国政府的关系。在自由主义还远未实现的情况下，必须寻找新的理论范式来解释和预测未来的跨国公司与东道国政府的关系。这种新范式不同于旧范式，它是以跨国公司与东道国政府进行合作为基础。如果说冲突范式主要是在经济学和政治学的分析框架之中进行，那么合作范式将建立在战略（资源共享）社会学理论之上。在经济全球化视野下，政府和跨国公司都有较强的动机进行互惠合作而不是各自控制，当这种合作持久进行时，跨国公司与东道国政府的关系逐渐植根于并受制于互惠规范的社会交易，这进一步强化了合作。另外，与冲突论基于讨价还价来讨论跨国公司与东道国政府关系的决定因素不同，合作论从适应性和合法性的角度阐明这些决定因素。冲突论解释了资源依赖性和政治适应性在提升讨价还价权力方面的重要性[26](pp.93～126)，但未能解释这些因素如何通过跨国公司与东道国政府的合作关系来改善当地经营。合作论寻求区分这些刺激组织适应性和合法性的决定因素，这反过来又增强了与政府的合作。
从合作的观点出发，未来跨国公司与东道国政府关系的发展过程既是一种经济性建构，也是一种社会性嵌入。就经济性建构而言，构建跨国公司与东道国政府的关系是一种认知过程，在该过程中跨国公司与东道国政府依赖彼此拥有的资源，以实现各自的经济目标。东道国政府与跨国公司之间的控制与反控制关系仍然存在，但表现形式已截然不同。东道国政府不再采取控制行为，代之以各种规制和“柔性”劝导，而跨国公司则调整其政治行为和组织承诺，对东道国政府产生政治适应性，积极响应和贡献于社会需要或政府关注（如教育、控制污染和卫生设施建设）。未来跨国公司与东道国政府的关系构建也是一种社会性嵌入进程。社会交互理论家认为，奖赏对方使被奖赏方有责任回报奖赏方的这种善意。为了保持将来的其他社会交互行为，接受方必须进行报答。也就是说，跨国公司在东道国经营时，不能仅仅关注其经济利益（货币收益），还要承担起社会责任。
未来趋势是，所有关于跨国公司与东道国政府关系的问题都将纳入到一个综合的多边框架之内加以解决，国际社会正在为此努力。未来的多边投资框架既是对东道国政府跨国公司政策的补充，也是对跨国公司与东道国政府关系的规范，使得未来的跨国公司与东道国政府的关系更加透明、稳定和可预期。更重要的是，它将跨国公司的战略目标与东道国的发展目标协调起来，促使跨国公司与东道国政府的关系朝更加合作与和谐的方向发展。