中国特色的宪法实施监督模式研究，本文主要内容关键词为：中国论文,宪法论文,特色论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2009)02-0030-08
宪法实施监督制度是保证宪法正确实施并对违反宪法的行为进行监督的制度。它是维护宪法权威和尊严的一项重要制度，是现代民主政治的重要组成部分。国内外有关宪法实施监督的研究比较多。从时间上看，自1803年“马伯里诉麦迪逊”一案在美国确立“普通法院型宪法实施监督模式”以来，各国的有关学者对宪法实施监督制度的研究就没有停止过。从地域范围来看，只要是实施宪政的国家其宪法实施监督制度都是一个极其重要的理论问题和现实问题。在我国，1954年《宪法》颁布实施不久，就有学者提出要加强对宪法实施监督问题的研究，但由于种种历史原因，对宪法实施监督制度研究不够，造成目前有的学者认为“我国还没有建立起真正的宪法实施监督制度或违宪审查制度”。1982年《宪法》实施以来，从事宪法实施监督制度研究的学者和成果越来越多，如：李忠著的《宪法监督论》、陈云生著的《宪法监督司法化》等，另外有关论文逾千篇。到目前为止，有关宪法实施监督制度的研究成果，从不同领域、不同角度对各国宪法实施监督制度的现状、存在的问题等进行了研究，特别是一些学者对我国宪法实施监督制度的模式选择及机构的建立，提出了许多有价值的构想。但从模式的选择上，目前最具有倾向性，也是学者中赞同数量最多的是采取“专门委员会型模式”，即关键是在人大中设立一个宪法监督委员会，但是，该委员会的地位问题，具体来说，它与全国人大常委会的关系问题，争议还比较大。胡锦涛同志在纪念宪法实施20周年大会上的讲话中指出，“实施依法治国的基本方略，首先是实施宪法。”“全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。”针对当前在发展市场经济新形势下，“有法不依、执法不严、违法不究的问题不少，一些不同程度的违宪现象仍然存在”，胡锦涛同志强调“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正”。这里，胡锦涛同志给我们指明了加强宪法监督的极端重要性和基本方向。所以，研究宪法实施监督制度及其模式不仅对于丰富和发展我国宪法学及整个法学体系具有重要理论意义，而且对于推进我国民主政治建设和法治国家建设具有重要的现实意义，并对我国宪政制度建设和政治文明建设具有宏观指导性的价值。本文试对此加以探讨。
一、世界上现有的几种宪法实施监督模式及其利弊
宪法是一个国家的根本大法，它规定了国家的根本制度、原则，确认并保障公民所享有的基本权利。因此，宪法的贯彻实施尤为重要。一部宪法即便结构再严谨、内容再完美，倘若不能在实际生活中发挥作用，那它也仅仅只是一纸空文而已。为了保证宪法得到全面而正确的实施，就必须加强对宪法实施的监督，从制度上保证宪法的一体遵行，纠正违宪的行为，从而维护宪法的权威和尊严。[1]24宪法实施监督需要有特定的机构负责。由于各国的历史背景、法律传统、政治体制等国情不同，因而宪法监督的主体互有差异。综观当今世界各国，依据宪法监督的主体不同，宪法实施监督的模式主要有五种类型。
（一）以英国为代表的议会型宪法实施监督模式
由议会立法机关负责宪法实施监督的模式发端于英国。在英国，“议会至上”的政治理念有着悠久的历史。在中世纪，因王权过于强大，议会虽能在一定程度上限制王权，但更主要的是作为国王的咨询机构而存在。15世纪以后，议会逐渐强大起来，到资产阶级革命时期，议会与国王的斗争最终取得胜利。1688年“光荣革命”后，英国确立议会主权原则，议会的立法行为被认为是一种主权行为，因此，是至高无上的。在不列颠帝国内，除议会本身外，任何人或任何团体，都无权宣告英国议会的法案无效，法案既经过议会议定，只能由议会撤销，在未撤销之前无人能宣布其违宪或因其他原因将其废止。一方面，它通过修改或废除自己制定的法律来保障法律的合宪性，如1934年撤销失业补助条例，1939年废除煤矿法案等；另一方面，议会还有监督法院和行政机关的职权。苏联也是由立法机关进行宪法实施监督的典型国家。它的1917年、1920年、1936年和1977年宪法都规定立法机关为违宪审查机关。它的理论基础是社会主义国家的“议行合一”体制，在此体制下，行政、司法机关皆由权力机关产生，并对其负责，受其监督，因此，司法机关无权宣布权力机关制定的法律违宪，只能执行权力机关制定的法律。从世界各国的宪法现状来看，由立法机关负责违宪审查的国家已为数不多，在实践中，立法机关有效行使违宪审查的国家几乎没有。
议会（立法机关）型宪法实施监督模式的最大优点在于其具有较高的权威性。议会作为国家的权力机关拥有广泛的立法权，在整个权力系统中具有极高的地位，它可以采取各种有效措施来保障宪法的贯彻实施。但是，这一模式的缺陷也是十分明显的。首先，从理论及逻辑上看，议会本身就是立法机关，再由其审查自己所立之法是否合宪，这就从根本上违背了“自己不能作为自己案件的法官”的自然公正原则。其次，从议会自身运作状况看，它也缺乏连续性和专门性。议会面临着极其繁重的立法任务，每次的开会时间又很短暂，因而无法集中精力去实施违宪审查。然而，宪法实施监督却是一项兼具经常性、技术性的复杂工作，它需要监督主体具有充足的时间和丰富的知识和经验，很明显，议会是难以胜任的。再次，一些国家的实践也表明，单纯地依靠议会实施宪法监督是很难奏效的。为此，很多实行这一模式的国家纷纷设立专门的监督机构，以弥补议会行使违宪审查权的不足。[2]368
（二）以美国为代表的普通法院型宪法实施监督模式
由普通法院作为宪法实施监督机关始于美国。在实行这一模式的国家中，普通法院在审理具体案件的过程中，有权对作为该案件审理依据的法律、命令是否违宪进行审查，因而这一模式又被称为司法审查模式。尽管美国宪法并没有明确规定由司法机关行使违宪审查权，但1803年“马伯里诉麦迪逊”一案却开创了司法审查制度的先河。在这一经典性的案件中，美国联邦最高法院首席大法官马歇尔在判词中明确宣布“违宪的法律不是法律”、“阐明法律的意义是法院的职权”。从此以后，美国联邦最高法院在事实上形成了对国会法律的违宪审查权。在此之后的1810年，最高法院在“弗莱彻诉佩克案”中宣布一项州法违宪，因为它违反了宪法第1条第10款中的契约条款。在“马丁诉亨特的承租人案”中，联邦最高法院又为自己确立了一项特权：对州最高法院作出的宪法问题裁决进行审查。[3]12由于美国是联邦制国家，因而其司法审查是有层次之分的。“普通法院行使违宪审查权的一个主要特点是，法院并不主动审查法律及行政行为的合宪性，只要法律没有引起争论，即使它是违宪的，法院也不主动过问，只有在具体案件中，法院所适用的法律是否合宪引起争议时才进行裁决。”[4]115因此，这种审查方式被称为事后审查或附带性审查。美国的司法审查制度对其他国家的宪法发展产生了巨大而深远的影响，许多国家纷纷效仿美国，建立了司法机关审查违宪立法的制度。尤其是拉美国家和英联邦国家普遍建立了美国式的宪法监督制度。据有的学者统计，全世界现有美国、日本、巴西、印度、加拿大、澳大利亚、埃及等64个国家实行普通法院型宪法实施监督模式。[5]80
普通法院型宪法实施监督模式的主要优点是：第一，它能够有效地监督立法权和行政权的行使，从而实现国家三种权力之间的制衡；第二，它能够使受到违宪侵害的公民获得及时而有效的救济，进而实现宪法保障人权的基本功能；第三，司法独立的原则是违宪审查公正性的可靠保障。[2]369不过，这一模式也存在某些缺陷：(1)从理论上说，法律是由民意代表机关所制定的，但其合宪性却由非民意代表机关的普通法院来审查，这似乎与人民主权的政治理念不相吻合。(2)司法审查模式是与个案紧密结合的，即普通法院奉行“不告不理”的原则，即使某项法律或行政命令明显违宪，但只要没有引起具体的争讼，法院就不会去主动干预。这种消极审查的方式是不利于对宪法实施进行全方位监督的。(3)进行违宪审查的普通法院没有撤销违宪的法律的权力，如果立法机关也不撤销，那么违宪的法律仍然是法律，这就破坏了一个国家的法制统一，也不利于公民学习法律和国际交往。
（三）以德国为代表的宪法法院型宪法实施监督模式
宪法法院型监督模式由奥地利首创。奥地利在1920年就设立了以保障宪法实施为目的的宪法法院，随后捷克和西班牙也设立于类似的宪法监督机构。至今，该制度为意大利、土耳其等几十个国家所采用，成为欧洲大陆违宪审查的主要模式。其中，联邦德国的宪法法院的权限最为广泛，最有代表性。作为一种专门的宪法监督机构，宪法法院的出现有着深刻的政治、文化背景，并与议会模式、普通法院监督模式过去在欧洲大陆国家中失败的教训有着密切的联系。在实行这一模式的国家中，不仅宪法肯定了宪法法院的地位，明确了宪法法院的基本职能，而且各国还纷纷制定专门的宪法法院法，对宪法法院的组成、职权及审理案件的程序都作了明确的规定。一般来说，各国宪法法院法官的人选都是经过精心挑选的，他们不仅具备丰富的法律专业知识，而且大都担任过议会或政府要员，具有相当的从政经验和政治素养，因此，宪法法院通常享有较高的政治地位。它虽然也是司法机关，但完全独立于立法、行政及普通司法机关之外，是与它们相平行的第四权力机关。尽管各国对这种第四权力的作用范围规定不一，但一些基本职权却是相同的，包括监督法律的合宪性、审理宪法控诉、裁决权限争议等。联邦制国家的宪法法院还负责维护联邦制度。宪法法院监督模式在二战后为大多数欧洲大陆国家所采用，如德国、意大利、西班牙、葡萄牙等。20世纪90年代以来，随着苏联解体和东欧剧变，前苏联的各加盟共和国、东欧和南欧原来的一些社会主义国家也纷纷设立宪法法院行使违宪审查权。此外，韩国、南非等国也实行这种模式。据统计，目前世界上有近50个国家采用宪法法院监督模式。[2]369
比之普通法院型模式，宪法法院型模式有诸多相同之处，但又有自身的优点：第一，宪法法院兼用附带审查和抽象审查相结合、事先审查和事后审查相结合的方式，能够同时弥补议会模式和普通法院模式审查方式单一的缺陷，从而实现对宪法实施机关进行全方位的监督；第二，宪法法院自身享有很高的地位，其成员兼具法律和政治素养，能够胜任宪法监督职责。不过，宪法法院模式也存在一些缺陷：首先，从理论上说，宪法法院同普通法院一样，都不是民意代表机关，由它来审查民意代表机关制定的法律是否合宪似与人民主权的政治理念不相符合；其次，从实践上看，一则宪法法院的政治性较强，法官裁决易受政治因素的影响；二则宪法法院法官数额有限，面对着浩如烟海的宪法诉讼案往往显得力不从心；三则宪法法院与普通法院的界限比较模糊，有时需要其他机构先行裁决，这无疑增加了宪法监督的复杂性。
（四）以法国为代表的宪法委员会型宪法实施监督模式
宪法委员会模式为法国独创。在法国历史上，对司法机关的不信任一直是其传统的政治理念，这就排除了由司法机关实施宪法监督的可能。再者，法国资产阶级大革命胜利之后，其政治体制数度变迁，最终以第五共和国宪法所确立的复合型政治体制的确立而定型。法国的宪法委员会作为宪法监督机关，早在1946年宪法中就已经确立，不过，那时的宪法委员会是为了维护议会的优越地位而设立的。而1958年宪法由于加强了总统的权力、削弱了议会的权力，因而宪法委员会的设立旨在维护总统及内阁的权力。除了宪法专章规定宪法委员会的组成、职权外，法国还于1958年11月7日颁布了《宪法委员会组织法》，对宪法委员会的组织构成、功能、活动程序及其他过渡性条款进行了明确的规定。法国的宪法委员会由9名成员组成（总统、国民议会及参议院各任命3人，前任总统为当然的终身成员），因而它具有浓厚的政治色彩。再者，法国的宪法委员会对法律的监督通常是一种事先的审查，重在预防，不包括对具体宪法控诉案的审理。因此，法国的宪法委员会一般被视为一种专门的政治机关。不过，我国宪法学界有的学者认为宪法委员会“既不是纯粹的政治性机关，也不是纯粹的司法机关”，而是兼具政治性和司法性的机关。[6]256还有的学者认为它是一种“准司法性质的机构”。[7]11从世界范围来看，除哈萨克斯坦以外，法国的宪法委员会模式并没有为其他国家所仿效，但其有益经验却引起了很多国家的关注。宪法委员会在解释宪法、维护政府与议会间的平衡及保障公民基本权利和自由方面都发挥了重要作用。
宪法委员会型监督模式的主要优点在于其政治地位高、权力较大，它不仅能够有效地制止违宪法律的颁布和实施，而且还能及时解决国家的重大政治问题，避免政治危机的发生。在宪法委员会型模式下，“宪法的直接规定使法国宪法委员会获得了极大的权威，它的裁决对各类国家机关都有拘束力，这对宪法及政治生活的稳定都是大有好处的。同时，对立法进行有选择的审查，而这类立法数量不是太多，宪法委员会容易执行这项任务。”[8]可以说，法国的宪法委员会制度是符合其历史和现实国情的。但是，这一模式的缺点也是很明显的。第一，宪法委员会的审查对象主要是议会制定的各种法律和规则，而政府所制定的大量的条例、命令却不在审查之列。第二，提出审查请求的主体范围过窄，而且单一的事先审查也削弱了宪法实施监督的实际效果。第三，由于它“实际上是一个政治机构，其政治色彩过浓，司法色彩偏淡，它是用政治手段解决法律问题，而不是用司法手段裁决争议，难于解决日常生活中发生的违宪问题”。[9]46
（五）目前以中国为代表的最高权力机关型宪法实施监督模式
我国现行宪法第62条规定，全国人大有“监督宪法的实施”的职权；第67条规定，全国人大常委会有“解释宪法、监督宪法的实施”的职权。从宪法的规定可以知道我国监督宪法实施（或违宪审查）的机关是全国人大及全国人大常委会。根据我国宪法和地方政府组织法的规定，我国监督宪法实施的范围包括：(1)国家权力机关制定的法律、地方性法规和各种决议；(2)各级行政机关制定的规范性文件及发布的决定和命令；(3)国家机关的主要官员的公务行为。相应的，对以上几类违宪形态的制裁措施分别是：(1)对违宪的法律、法规不予批准；(2)撤销违宪的法律、法规、决定和命令；(3)罢免国家机关负责人的职务。在审查的方式上，包括了事前审查和事后审查。从世界范围来看，我国的宪法监督体制当属议会型监督模式。毋庸置疑，同新中国前三部宪法相比，现行宪法的规定表现出了明显的历史进步性。学者们认为，这种模式是与我国的政治体制及权力结构相适应的，它具有两个方面的优势：一是权威性；二是准确性。[6]52当然，由全国人民代表大会及其常务委员会来行使监督宪法实施有它的优点，即符合我国的政治体制，与国家权力机关在我国政治体制中的法律地位相适应，而且以全国人大及其常委会为核心，建立国家权力机关对行政机关的监督、国家权力机关内部的监督以及国家行政机关的内部监督的高层次的监督网，有利于提高宪法的权威，有利于完善监督机制，保证国家机关制定的各种法律、法规、规章和发布的各种决定和命令受到全面而严格的合宪性审查。但是，由全国人大及其常委会承担违宪审查这种体制也有不合理的地方，现行宪法监督制度本身也存在严重缺陷，其外在的表现即在于宪法监督无法落到实处，在维护宪法权威方面存在不足。
从理论上讲，现行宪法监督模式存在着难以消解的逻辑悖论。这是因为，现行模式是在对人民代表大会制度绝对化理解的基础上创造出来的。其逻辑是：人民代表大会一旦产生即天然地代表人民而不会发生蜕变，只有它才最有资格、最有能力行使立法权。这事实上是把法律排除在违宪审查之外的。有的学者认为，虽然可能存在立法者违宪的情况，但由于全国人大既可立宪，又可修宪，因而是不可能违宪的。[10]129然而，铁的规律是“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[11]154受各种因素的影响，代议机关同其他国家机关一样都会出错，人大的违宪立法也是客观存在的。因此，现行模式的理论假设是不能成立的。即使承认人大违宪立法存在而由其自纠，这也违背了“自己不能作为自己案件的法官”的自然公正原则。可见，现行宪法监督制度使得监督主体与立法机关相互重合，导致违宪审查徒有虚名。无论如何，这种内在的逻辑矛盾都是不容回避的。另外，全国人大及其常委会在监督宪法实施的职权上划分不明确，宪法规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，全国人大有权撤销全国人大常委会不适当的决定。宪法还规定，全国人大常委会有权解释宪法，这就造成了制度上的冲突。“势必导致审查的最后决定权与宪法解释权相分离，产生职能上的混乱。”[4]127
从技术上讲，宪法监督是一项经常性的、专业性极强的复杂工作，客观上要求一个强有力的专门机关来实施。然而，从现实情况来看，全国人大及其常委会客观上都无法胜任这一工作。第一，全国人大及其常委会担负着极其繁重的立法任务，而且每次开会的会期都很短，没有足够的时间和精力去顾及违宪审查。第二，从全国人大及其常委会组成人员的自身情况来看，他们固然代表着人民的利益，具有较强的参政议政能力，但相当一部分代表缺乏良好的宪法监督能力，难以胜任违宪审查工作。第三，违宪审查的专业性、技术性很强，工作量很大，全国人大及其常委会没有更多的精力和时间对所有法律、法规进行合宪性审查，更不可能受理具体的宪法诉讼。第四，缺少全国人大及其常委会闭会期间提起和受理违宪议案的程序规定。
二、当前学者们提出的各种有关我国宪法实施监督模式及机构设计的利弊
如何完善我国的宪法实施监督或违宪审查制度，是近些年来我国宪法学者议论最多的一个问题。1954年宪法规定：全国人大有权监督宪法的实施（第27条第3款）；全国人大常委会有权撤销国务院同宪法、法律、法令相抵触的决议和命令，改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议（第31条第6款、第7款）。1975年宪法对违宪审查制度未作任何规定。1978年宪法规定，全国人大有权监督宪法和法律的实施（第22条第3款）；全国人大常委会有权改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议（第25条第5款）。1982宪法第62条和第67条规定，全国人大及其常委会是我国监督宪法实施的机关。宪法第99条赋予地方各级人民代表大会及其常委会有保证宪法在本行政区实施的职责。现行宪法实施至今已有20多年时间，由于最高权力机关在行使宪法监督方面不尽如人意，几乎没有行使过违宪审查权，针对这一情况，理论界经过多年的研究，提出了诸多见解，大家已基本达成这样的共识：建立专门的违宪审查机构。但在建立何种性质和地位的专门机构上意见不一，主要有以下几种主张：第一，由最高人民法院行使违宪审查权；[12]第二，设立德国式的宪法法院；[13]第三，在全国人大下设立与全国人大常委会平行的宪法委员会；[14]281第四，在全国人大下设立宪法委员会，同时在最高人民法院下设立违宪审查庭，共同行使违宪审查权，即复合审查制；[15]第五，在全国人大常委会下设立宪法委员会。[16]这些方案各有优点，但在理论与实践两个层面上均有不可克服的缺陷。第一种方案仿效美国，但该方案在我国行使有难度：首先，我国民主集中制原则指导下的人民代表大会制与美国的分权制衡原则指导下的总统制格格不入；其次，美国是典型的英美法系国家，司法判例是其重要的法律渊源，而我国移植和继受了大陆法系国家的成文法法律体系，最高法院的判例不能产生司法上的约束力。第二种方案可以说从根本上突破了现行的宪政体系。它可以受理因违宪行为而引起的宪法诉讼案件，是一种事后的救济途径，但若设置得不完备，可能对大量的可能违宪的法律等规范性文件缺乏事前的审查，有舍本求末的危险。第三种方案有悖于全国人大及其常委会统一行使国家权力的体制。根据宪法规定的民主集中制原则，国家的权力由全国人大及其常委会统一行使，如果要增设一个宪法监督机构并且规定它可以监督全国人大常委会立法等工作的合宪性，就动摇了全国人大常设机构的地位和权威。况且，宪法已赋予全国人大常委会以宪法解释权，违宪审查机构如何对它进行合宪性审查呢？全国人大之下设两个常设机构，如果平时发生分歧如何解决呢？这显然违背我国的政治体制，可以说其本身的建立就是违反宪法的。第四种方案把一个完整的违宪审查权一分为二，不仅会降低违宪审查权行使的统一性和严肃性，还有损于宪法的最高权威，同时，会造成办事效率低下，程序复杂和司法资源的巨大浪费。至于第五种方案，是宪法学界多数学者的意见，但在宪法委员会的组织及职权上，各人设计又有所不同，并且不论宪法委员会如何设置，都将违背我国人民代表大会制度的民主集中制原则。
三、完善我国宪法实施监督模式的理性选择
根据人民主权原则，设立全国人民代表大会及其常委会行使国家最高权力；根据分权制约监督原则，设立立法院、国务院、最高法院、最高检察院，分别行使立法、行政、审判和检察权。全国人民代表大会及其常委会行使国家最高权力其实就是最高决策权、最终决定权、宪法解释权和宪法监督权（包括违宪审查权）及宪法规定的其他权力。立法院行使立法权、法律解释权、法律监督权（包括对行政法规、地方法规的违反法律的审查权）。
最高权力机关型宪法实施监督新模式：1.在中央，全国人民代表大会及其常委会（主要行使宪法解释权、宪法实施监督权和立法批准实施权以及《宪法》对其规定的除立法权外的权力），对下设的立法院行使的立法权、国务院行使的行政权、最高法院行使的审判权、最高检察院行使的检察权进行宪法实施监督，即实行人大对“一府三院”的宪法实施监督体制。2.在地方，省级人民代表大会及其常委会（主要行使法律实施监督权和法规批准实施权），对下设的省级法规委员会行使的地方立法权、省级人民政府行使的行政权、高级法院行使的审判权、省级检察院行使的检察权进行法律实施监督。3.在中央与地方关系上，全国人大及其常委会对地方人大行使宪法实施监督权。4.立法院的代表（或立法委员）由全国人民代表大会从各省的全国人大代表中（按人口比例）选举产生，借鉴国外经验，以300-500人为好，每5年改选1/2。立法院制定的法律案交由全国人大常委会对其进行合宪性审查后，做出批准决定，由国家主席公布实施。这种新模式的主要优点是：1.全国人大常委会对立法院制定的法律案在公布实施之前进行合宪性审查，可以保证法律制定的质量，并且在理论和实际上符合“自己不能作为自己案件的法官”的自然公正原则，从根本上克服了人大本身既立法，又审查自己所立之法是否合宪的不足。2.把立法权交由立法院行使，使自己从极其繁重的立法任务中解脱出来，把主要的精力用在宪法实施监督上，克服了每次开会时间很短暂，因而无法集中精力去实施违宪审查的不足。3.立法院的代表（或立法委员）由全国人民代表大会从各省的全国人大代表中（按人口比例）选举产生，组成立法院来行使立法权，具有民意基础，符合人民主权原则，也不改变我国人民代表大会制度的性质。立法院制定出的法律案由全国人大常委会对其进行合宪性审查后，表决做出批准决定，由国家主席公布实施，符合人民代表大会的民主集中制原则。4.这种模式兼有“两院制”立法的优点。立法院制定出来的法律案，最后要提交全国人大常委会或全国人民代表大会表决，并由国家主席公布才能生效，这是对立法院行使立法权的一种制约，具有外国“两院制”立法制约的特点。5.这种模式可以解决宪法解释和法律解释一个主体造成的效力判断标准难问题。全国人大常委会有宪法解释权，又有立法的法律解释权，当宪法解释和法律解释同时存在时，我们以解释主体的地位高低来评判两个解释效力高低时，问题就出来了。如果立法院只对法律进行解释，人大常委会只对宪法进行解释，那么前述问题就解决了。6.这种模式能够保证我国的法制统一。全国人大常委会行使宪法解释权和违宪审查权；立法院行使立法权、法律解释权、违法审查权对行政法规和地方法规进行合法性审查，并禁止最高法院和最高检察院非案件性或立法性解释（法官造法）。最高法院和最高检察院只能结合案件对法律做出解释，如关于什么案件的批复或称关于什么案件的法律适用问题说明。以此可以保证全国法制的统一。
四、实现我国宪法实施监督模式新方案的步骤
以上提出的具有中国特色的宪法实施监督模式，既有理论的依据，又有现实可行性。第一，宪法明确规定了全国人大及其常委会监督宪法的实施（宪法第62条和第67条），全国人大及其常委会有宪法解释权和违宪审查权，既符合宪法精神，又不违背宪法的民主集中制原则。第二，设立立法院既适合我国的国情，又兼有“两院制”立法的优点，还不改变共产党领导的现有政治体制。宪法明确规定中华人民共和国的一切权力属于人民、人民行使国家权力的机关是人民代表大会。为了使人民充分行使自己的权利而不只是一句空话，任何公民都可向全国人大常委会上书，对已经颁布实施的法律、法规提出进行违宪审查的请求，由人大常委会对其进行违宪审查。第三，当国家机关及其工作人员、武装力量、政党、社会团体、企事业组织严重侵犯公民基本权利给其造成损害，并且当穷尽了其他一切救济途径时，当事人认为法院或有关部门所依据的法律、法规或政策违宪，可上书全国人大常委会对其所依据的法律法规或政策进行违宪审查，对违宪的法律、法规或政策宣布无效，从而保证宪法从形式到内容的贯彻实施，维护宪法的尊严，保障公民的基本权利。基于以上几点分析，可设想我国宪法监督体制的改革和完善的步骤应在适当的时候分以下三个阶段进行：
第一阶段，修改《宪法》、《立法法》、《全国人大组织法》、《地方各级人大组织法》和制定《立法院组织法》。
第二阶段，依据修改后的《宪法》、《全国人大组织法》、《地方各级人大组织法》和《立法院组织法》选举成立国家立法院和地方法规委员会。
第三阶段，由全国人大常委会对以前的法律进行全面的合宪性审查，对违宪的法律作出撤销决定，交由立法院对其修改，再交人大常委会进行合宪性审查，作出合宪决定后，交国家主席公布实施。
新方案的具体实施需要做好以下几个方面的工作：
（一）修改《宪法》中全国人大及其常务委员会职权的规定，并增加“立法院”一节
宪法应规定，全国人大及其常委会是我国的宪法实施监督机关，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会的不适当的决定；全国人大常委会有权撤销立法院制定的有违宪内容的法律；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；全国人大和全国人大常委会有权监督由自己选出或决定产生的国家机关和国家机关领导人员的工作。立法院制定的法律应当由全国人大及其常委会来进行合宪性审查，对违宪的法律不予通过，对合宪的法律案表决批准后，决定交国家主席公布实施。
1.修改《宪法》第六十二条中全国人民代表大会行使15项职权中的第三、四项为：(1)对立法院制定的法律进行合宪性审查；(2)选举中华人民共和国主席、副主席；选举立法院的院长和副院长。
2.第六十三条增加一款：全国人民代表大会有权罢免立法院的院长和副院长。
3.修改《宪法》第六十七条中全国人民代表大会常务委员会行使职权的第二、三、四、六项，修改为“对立法院制定的法律进行合宪性审查”和“监督立法院、国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。”
4.原第八项职权“（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”修改为“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关及法规委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。
原来全国人大及其常委会的立法权、法律解释权和立法监督权移交立法院行使，明确立法院的地位和职权。全国人大下设立法院，专门行使国家立法权，由宪法明确其为国家的最高立法机关，对全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。其职权包括：
(1)制定、修改和解释法律；
(2)实施立法监督，有权撤销一切违法的法规和规章；
(3)对国家主席、国务院组成人员、最高法院组成人员、最高检察院组成人员、军事委员会组成人员向全国人大常委会提出弹劾案；
(4)宪法授予的其他与立法相关职权等。
（二）修改《立法法》，明确立法院的立法原则及有关立法程序
《立法法》中有关全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权修改为立法院行使国家立法权，其他《立法法》的有关内容也应做出相应修改。立法院依据《宪法》和《立法法》进行立法，并行使立法监督权，有权撤销一切违法的法规和规章。立法院对全国人民代表大会负责并报告立法工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告立法工作。
（三）制定立法院组织法
1.明确立法院的地位和性质：立法院为我国的最高国家立法机关，行使国家立法权。
2.立法院的产生和组成：立法院的院长和副院长由全国人民代表大会选举产生；成员即立法委员由全国人民代表大会从各省的全国人大代表中（按人口比例）选举产生。
3.立法委员的任期和任职：立法委员的任期为5年，每5年改选1/2，连选得连任；不得兼任其他公职；立法委员，除现行犯外，非经立法院许可，不得逮捕或拘禁。立法委员应是年满30周岁的中国公民。
4.立法院的职权：(1)制定、修改和解释法律；(2)实施立法监督，有权撤销一切违法的法规和规章；(3)对国家主席、国务院组成人员、最高法院组成人员，最高检察院组成人员、军事委员会组成人员向全国人大常委会提出弹劾案；(4)宪法授予的其他与立法相关职权等。
5.立法院的立法程序：立法院依据《立法法》规定程序，制定的法律应当提交全国人大常委会进行合宪性审查。全国人大常委会三个月内做出审查结论：对违宪的法律案不予通过并要求立法院继续修改；对合宪的法律案，则决定交国家主席公布实施。
（四）修改后的《宪法》，明确省、自治区、直辖市的法规委员会行使地方立法权
省、自治区、直辖市的人大下面设立法规委员会行使地方立法权，并受省、自治区、直辖市的人大及其常委会的监督。根据组织法的规定，由省、自治区、直辖市的人大批准法规委员会的地方立法案，报全国人大常委会备案。省、自治区、直辖市的人大有权改变或者撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，有权撤销下一级人大的不适当的决议。
收稿日期：2008-06-20
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