耕地保护区域补偿机制研究，本文主要内容关键词为：耕地论文,机制论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830.1 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2007)12-0047-09
作为一个人口大国，耕地保护问题是我国土地管理的基本命题。现实中，我国耕地过度非农化与耕地质量的下降已经成为我国耕地保护工作亟待解决的两大问题，事关国家粮食安全、社会稳定和经济可持续发展。当前和未来相当长时间内，我国耕地保护工作的难点在于协调“吃饭”与“建设”关系，重点在于完善我国耕地保护制度。
一、我国耕地保护存在问题、影响及成因
持续了20多年的快速经济增长，使我国的综合经济实力和人民生活水平有了极大的提高。但是经济建设中占用大量农地（尤其是耕地），对我国的粮食安全、社会稳定和生态安全构成威胁，严重削弱了经济社会的可持续能力。
（一）我国耕地保护的主要问题
现实经济运行中的耕地保护问题，其焦点在于两个方面：一方面，农地（尤其是耕地）资源大量损失。随着经济的增长，中国耕地呈现加速减少的趋势。从国土资源部和农业部统计资料看，1978年—2004年，我国耕地面积从13394.32万hm[2]下降到12244.43万hm[2]，年均减少44.23万hm[2]。且从1996年开始出现加速减少趋势，8年间耕地净减少7600万hm[2]，平均每年减少95.28万hm[2]，人均耕地降到0.094hm[2]。
经济发展过程中必然要占用一定数量的耕地，这是经济发展必须要付出的代价，也称农地代价性损失[1]。但是，建设对侵占的耕地利用并不集约，存在很大程度的浪费现象，“圈地”行为明显。以江苏省建设用地为例，2004年江苏省城镇建设用地4708km[2]，城镇人口3423.85万人，人均建设用地137.5m[2]，超出《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)规定的人均建设用地Ⅳ级标准的上限17.5m[2]；依据乡村人口计算①，江苏省2004年农村居民点用地184m[2]，超出《村镇规划标准》(GB50188-93)规定的人均建设用地标准五级上限值34m[2]、四级上限值64m[2]和三级上限值84m[2]；另外，根据江苏省存量建设用地调查结果，2004年底江苏省城镇规划区范围内闲置、空闲和批而未供土地总面积为72.9km[2]。其中，闲置土地47.3km[2]，空闲土地25.5km[2]。
另一方面，耕地质量下降。以有着三湘沃土，鱼米之乡美誉的湖南省为例，湖南省农业厅土肥站18年来对土壤监测结果显示②：全省土壤有效有机质和速效钾含量呈下降趋势；高产田比重下降，中、低产田比重上升（1997年，高、中、低产田所占的比重分别为34.37%、36.86%和28.77%，目前高产田所占比重已降至26.67%，中产田增至44.5%，低产田增至28.83%）。不仅化肥的过多使用、土壤污染、灌溉设施老化和损坏以及水土流失损害了耕地的地力，且在耕地总量动态平衡政策实施过程中，耕地占优补劣更加剧了耕地质量的恶化。建设占用的大多是地势平坦、交通便利、水利条件较好的优质良田，而新开垦出来的耕地，大多没有达到《土地管理法》规定的“开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地”的要求（对数量基本能达到要求，质量却难以达到被占耕地要求），甚至有的开垦出来以后，因地力太差，根本无法耕种而被废弃。各级国土资源部门在新增耕地验收确认时，由于人力、物力、技术等原因，对质量考核难以严格要求，致使一些地方的占补平衡工作实际上流于形式[2]。
（二）对我国社会发展的影响
耕地数量的过速减少和质量的下降，对我国粮食安全、社会稳定、生态安全和经济的可持续发展产生严重影响。
1.无论从经济还是政治角度考虑，我国作为一个人口大国，对粮食的需求不能过分依赖国际粮食市场，必须保证一定程度的粮食自给率。自改革开放以来，我国的粮食总产量有了较大幅度的增加。粮食总产量由1978年的30476.5万吨增加到1998年的51229.5万吨，随后的几年出现一定程度的下滑。这主要是由于耕地数量的减少、质量下降以及农民收入偏低所引起的种粮积极性不高等因素所致[3]。虽然粮食单产在粮食价格回升和中央1号文件取消农业税利好政策的刺激下，在2004年达到历史新高4620kg/hm[2]，但粮食总产量并没创出新高，说明耕地面积减少是导致粮食总量减少的主要原因。另据农业部软科学委员会办公室的研究表明，近3年粮食总产量下降，约80%是粮食播种面积条件所致，20%是由单产下降所致[4]。
2.粮食安全问题的最直接后果就是社会不稳定性大大增强。作为人口大国，对粮食进口需求的过度依赖，势必会影响国家社会稳定，这一点已经成为中国人民的共识。同时，农地非农化与农民非农化的不同步，导致“三无”（无地、无业、无社会保障）农民增多，是“三农”问题的一个突出表现，也成为社会稳定的一大隐患。
3.耕地资源的大量损失导致边际土地的大量开发，尤其是“占一补一”和“耕地总量动态平衡”政策导致后备土地资源的过度开发，土地生态质量有下降趋势。
4.由于土地资源有限性特点，当前对耕地的非理性“圈占”增加了未来土地资源经济供给的难度，经济发展的可持续性受到严重影响。另外，目前农地资源过度低成本非农化不利于建设用地的集约利用，这也增加了未来经济持续发展的成本。
（三）我国耕地保护问题的成因分析
对我国耕地保护主要问题的认识，不能只停留在问题表面现象的描述，应有一个深刻而科学的认识和较为彻底的反省。就基本成因而言，至少可以从两个层面上加以分析和把握：一是制度层面上的原因，二是管理层面上的原因。
在制度层面上，农地产权不清、残缺和土地征用制度不完善是中国农地过度性损失的主要原因之一。对由于农地所有权主体缺位造成的农地产权不清和土地征用制度不完善方面已有大量的研究文献对此进行了阐述，本文不必赘述。在此，本文从耕地保护产权角度进行论述。保护耕地，确保国家的粮食安全和社会稳定是每个区域在发展经济的同时必须履行的责任和义务。由于区域间人口和耕地资源禀赋差异，各区域为履行国家粮食安全和社会稳定所承担的耕地保护的责任和义务也不同。但是现实的情况是我国对各区域应该保护多少耕地，没有一个明确和公正的规定，使得耕地保护成本被置于公共领域。经济发达地区按照经济比较优势理论，把耕地保护责任和义务推给经济欠发达地区，而经济欠发达地区以发展经济为由不愿承担过多的耕地保护任务。这样，耕地保护就好像是一块“公地”，谁也不愿意保护。在编制土地利用规划时，各区域千方百计多争取建设用地指标，把耕地保护的责任想方设法推卸给其他地区。
在管理层面上，政府角色定位与利益关系处置上的偏误导致严重的农地过度性损失。由于长期缺乏科学的政绩观指引，各级政府片面追求经济增长，因而不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具，地方政府成为加速我国农地非农化的主要力量[5]。为了获取更多建设用地以“发展经济”，扭曲耕地保护制度也就成为各级政府的必然选择。如耕地总量动态平衡和占“一补一”政策实施中重数量、轻质量现象、土地用途管制制度擅自改变土地用途现象以及在土地利用规划前期研究、编制和实施中无处不在的行政干预现象等都是对耕地保护制度的扭曲。
二、理论命题
要在以上问题分析的基础上讨论解决的途径，两个理论命题是非常必要和重要的。
命题一：从经济学理论出发，可以认为我国耕地快速损失的原因，一是普遍存在的土地配置过程中的市场失灵；二是以耕地保护制度供给不足和制度扭曲为特征的政府失灵。
1.市场失灵 (1)耕地保护产权不清。保护耕地，确保国家的粮食安全和社会稳定是每个区域在发展经济的同时必须履行的责任和义务。因此，各区域因在国家统一粮食自给率标准下，根据自身粮食需求和耕地生产能力，保护一定面积的耕地。但是，目前国家对各区域应该保护耕地数量和质量，没有一个明确和公正的规定，使得耕地保护成本被置于公共领域。
(2)耕地价值不完全。市场经济是以个人追求效用最大化，企业追求利润最大化，政府实现社会福利最大化为目标。在现行的耕地价值体系下，耕地的价值只能表现出商品经济价值，而对于占耕地绝大部分价值的生态环境价值和社会保障价值由于外部性被置于公共领域，致使征用耕地的成本很低。相反，在出让建设用地时，土地的价值会数倍甚至数十倍的增加。在我国耕地保护产权不清的现实条件下，征用农地的低成本与出让建设用地的巨大利益之差，诱使各区域把保护耕地、国家粮食安全和维护社会稳定的责任和义务推卸给其他区域，竞相把农地转为建设用地，而基本上没有考虑土地征用后的完全效益与损失，结果使大量的圈定“开发区”和“大学城”等行为的发生。
2.政府失灵 市场失灵为政府干预提供了机会和理由。政府干预主要通过税收、管制、激励机制以及制度改革等手段来纠正市场失灵。但是，如果这些手段不完善，不仅不能纠正市场失灵，反而更加扭曲市场，进一步造成政府失灵。
(1)制度没有对耕地保护产权进行界定
产权不清是造成市场失灵的主要原因之一，通过制度安排来明晰产权也就成为政府纠正市场失灵的主要内容。从我国目前的情况看，耕地保护制度并没有对耕地保护产权进行界定，而是通过管制等手段来进行纠正。虽然这些制度在保护耕地方面是必要的和不可或缺的，但是在信息的获取和监督成本较高的情况下，这些制度所取得的效果并不理想[6]。
(2)耕地保护制度被扭曲
政府失灵的另一原因是耕地保护制度被扭曲，其深层次的原因依然是区域耕地保护责任不清、目标不明——产权不清。
我国于1997年开始实施耕地总量动态平衡制度。从实施情况看，耕地总量动态平衡制度在数量上得到了较好的落实。1997年—2000年，全国实际占用耕地773.3千hm[2]，比规划确定的占用指标低49.3千hm[2]。全国实现耕地总量动态平衡的省、市、区也由1997年的7个增加到2000年的29个。2001年和2002年全国31各省、市、区全部实现了耕地占补平衡。但从补充耕地质量看，由于对补充耕地质量监督成本很高，耕地占优补劣现象十分严重[2]。据黄小虎(2000)等人的研究，开垦3亩以上的耕地才能补偿占用1亩现有耕地的生产能力[7]。而我国目前仅从数量上的占补平衡显然与制度的初衷相违背，耕地总量动态平衡制度被人们有意无意地扭曲。
新修订的《中华人民共和国土地管理法》把实行土地用途管制制度作为国家土地利用制度，以法律形式加以固定。其主要通过编制土地利用总体规划，规定土地用途，划分土地利用区，实行分区管制，以达到严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护的目标[8]。但是，由于区域耕地保护产权不清，没有建立起耕地保护区域补偿机制，在实际操作中，地方政府利用与中央政府的信息不对称“优势”，擅自改变土地用途。这主要表现在以下几方面：一是将基本农田变为一般农田，甚至将农地变为未利用地，以躲避中央政府审批；二是将征用耕地面积“化整为零”，分批次报批，使耕地转用的审批在地方政府的审批权限内。江苏省“铁本”事件就是一个有力的佐证。三是瞒报假报耕地转用数据。2003年，全国共清理出各类开发区（园区）6015个，规划面积351万hm[2]（圈占的耕地有43%闲置），大都是通过上述三种方式来实现农用地的转用。
虽然我国的土地利用总体规划的制定和实施在科学性、适用性和可操作性等方面还存在一定的缺陷[9]，但是地方政府的行政干预也是主要原因。我国土地利用规划在前期研究、编制、实施和监督过程中，各级地方政府的行政干预可谓无处不在。由于区域间耕地保护产权不清，地方政府利用与中央政府信息不对称和监督成本高，对规划中各项指标朝着有利于自身的方向调整，把耕地保护的职责置于公共领域，使得规划编制的科学性大打折扣。而中央政府和国土资源部在审批省级土地利用规划时，不是严格地审查土地利用规划前期研究是否科学合理，是否符合当地经济发展的实际，而是简单地将省级政府上报的各用地指标乘以一定的折扣下达给地方政府，这在很大程度上也迫使地方政府在上报用地指标时尽可能多报建设用地指标。这样，地方政府就充分利用与中央政府信息不对称展开博弈，获取最有利于自己今后建设用地的策略。
总之，隐藏在耕地保护制度被扭曲表面现象内的本质是我国耕地保护制度对区域耕地保护产权没有进行明晰的界定。
命题二：耕地保护制度创新——构建耕地保护区域补偿机制。
所谓耕地保护区域补偿是指从区域间耕地保护责任和义务对等角度出发，由部分经济发达、人多地少的地区通过财政转移支付等方式对经济欠发达地区过多承担了耕地保护任务的地区进行经济补偿，以协调不同区域在耕地保护上的利益关系，从而达到既能满足社会经济发展对农地非农化的合理需求，又能在总体上最大限度地保护有限的耕地以保障我国的粮食安全的目标。如果明晰了耕地保护产权，许多区域尤其是经济比较发达、人口众多的区域由于其自身耕地资源禀赋差异和社会经济发展对土地需求程度不同，可能不能完全履行保护耕地，确保国家粮食安全和社会稳定职责，这一职责是由那些经济欠发达、过多承担耕地保护任务的区域代为履行，因此需要在它们之间建立补偿机制，给过多承担耕地保护任务的区域予一定补偿。
三、耕地保护区域补偿机制的构建
我国耕地保护机制创新以产权明晰和区域间耕地保护补偿标准的科学确定为基础，以制度为保障，在遵循区域耕地保护产权明晰、区域公平性、区域利益协调、社会福利的帕雷托改进以及经济、人口、资源与环境可持续发展原则基础上，构建耕地保护区域补偿机制的基本思路如下（如图1所示）：
图1 耕地保护区域补偿机制
首先，在中央政府和国土资源部的领导下，在国土资源部成立耕地保护区域补偿基金委员会，制定补偿基金委员会章程和运作制度。补偿基金委员会的主要职责是制定耕地保护区域补偿规则、核算各区域耕地赤字／赢余、测算耕地保护区域补偿标准和耕地折算系数、监督和管理耕地保护区域补偿基金、监督和管理补偿区域与被补偿区耕地面积和质量的变化情况与耕地保护责任落实情况、对违反规则区域的处罚等。同时，补偿基金委员会受全国人大、中央政府、国土资源部以及人民群众监督。
其次，补偿基金委员会依据各区域近几年耕地生产力、人口、粮食消费水平、复种指数以及国家粮食自给率因素确定各区域耕地需求量，并预测未来一定时期内各区域耕地需求量。对照各区域耕地存量和未来一定时期内可能的耕地存量计算区域耕地赤字／盈余，以确定需要补偿和被补偿的区域。
再次，在全国农用地分等研究成果基础上，以全国平均耕地自然质量等指数、近几年现实标准粮平均产量和全国指定作物最大产量因素确定全国耕地标准；在各区域农用地分等研究的基础上，以区域耕地平均自然质量等指数、近几年区域现实标准粮平均产量和全国指定作物最大产量确定区域平均耕地质量水平。在此基础上，计算补偿区域和被补偿区域与全国耕地面积折算系数，以确定耕地补偿的面积标准。
再次，依据资源环境经济学相关理论与方法，核算耕地的价值。耕地价值不仅包括耕地的经济产出价值，而且还包括耕地的生态环境价值和社会价值，以确定耕地补偿的价值标准。
最后，补偿基金委员会在上述基础上，确定区域补偿或被补偿的资金额，并实施对区域耕地保护执行情况的检查、监督和管理。
（一）区域耕地保护补偿标准的确定
耕地资源具有经济产出、社会承载和生态环境服务等功能。因此，耕地资源的价值就不能仅仅是耕地直接经济产出（粮食产品）的价值，还要考虑其生态环境价值和社会价值，应将其外在的土地价值内在化。
单位面积耕地资源的价值可用公式表示为：
耕地的商品经济价值是指耕地用于农业生产所获得的农产品的价值。现代估价理论对评估的土地价格要求是正常市场条件下的价格，即将正常市场条件作为评估的基本假设条件。西方市场经济国家农民可以取得社会平均利润。我国《城镇土地估价规程》对我国的土地价格的规定也是正常市场条件下的价格。但是，我国农业生产是在生产要素不能自由流动的条件下进行的非正常市场条件下的生产，中国农民在从事农业生产的同时，也就失去了获得社会平均利润的机会。如果只根据耕地实际生产的收益来评估土地价格，就忽视了正常生产的这一基本条件。因此而失去生产的正常利润和耕地的正常纯收益，就需要进行修正[10]。
但是，在确定耕地保护区域补偿标准时，需要对其经济产出价值进行重新界定。因为在现行市场条件下，R[,n]价值在耕地盈余区农产品交易中已经得到补偿，这部分价值在耕地保护区域补偿时就不必再行补偿；农业生产投资并没有的社会平均利润，即R[,m]没有在现行市场中实现其价值。如果农业生产投资不能得到社会平均利润汇报，且没有对其进行补偿，其生产要素（尤其是耕地）势必会向非农方向转用。因此在确定补偿标准时，只需要对耕地农产品获得社会平均利润不足部分(R[,m])给予补偿。
2.社会价值(V[,s]) 耕地的社会价值主要体现在三个方面：耕地的社会保障价值、国家粮食安全战略价值和发展权价值。
(1)社会保障价值
耕地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，社会保险是社会保障的核心部分。社会保险是指国家通过法律手段对全体社会劳动者强制征缴保险基金，用以对其中丧失劳动能力或失去劳动机会的成员提供基本生活保障的一种特殊的消费品再分配方式[11]。可以用城镇居民养老保险替代耕地资源的社会保障价值。计算公式为：
(2)国家粮食安全战略价值
耕地的国家粮食安全战略价值是指中央政府从国家的粮食安全战略考虑，通过土地利用规划等方式，强制确保国家所需要的基本耕地数量和质量而体现的价值，是耕地的国家粮食安全战略权利的价值体现。对于耕地的国家粮食安全战略纯收益，可以通过国家占用耕地收取的费用和保护现有耕地所必要的耗费来计算[10]。
(3)发展权价值
所谓耕地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将耕地改为最佳利用方向的权利。现实中大量发生的是将耕地转为建设用地，因此，也可狭义地定义为转为建设用地的权利。它是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权。
耕地的发展权纯收益是指依国家土地利用规划而将耕地只作为种植粮食这一用途，从而失去改变其土地用途取得更大效益机会的损失补偿，是耕地所有权中的耕地发展权的价值体现。它等于耕地转为建设用地后的纯收益扣除农业用途土地纯收益的余额。计算公式为：
式中：DVR——资源的直接使用价值；
IVR——资源的间接使用价值；
OVR——资源的选择价值。
生态环境是一个复杂的系统，一区域的生态环境对其它区域的生态环境会产生影响，耕地的生态环境也是同样的。由于耕地的生态环境影响主要存在于本区域，且其影响在区域间影响度量比较困难，本文在此暂定为n%。这样耕地保护区域补偿生态环境价值为
。
通过以上分析，耕地保护区域补偿的价值标准为
。
（二）区域耕地保护补偿面积的确定
1.区域耕地需求量测算 粮食安全和社会稳定是法律赋予每个区域的职责和义务，而耕地是确保粮食安全和社会稳定的基础，因此，确保国家粮食安全和社会稳定就需要国家稳定一定数量的耕地。从区域责任、义务对等和公平的角度而言，各区域都应该保护一定面积的耕地以确保本区域粮食安全和社会稳定。依据各区域人口、消费水平、粮食播种面积单产，复种指数以及粮食作物播种面积占农作物播种面积比重等因素，在国家统一粮食自给率情况下测算各区域所需保护耕地面积——区域耕地需求量。
2.确定耕地赤字／盈余 用一区域耕地需求量减去实际存量，计算该区域的耕地赤字或盈余。依据张效军、欧名豪(2006)等人的研究，在人均400kg、450 kg和500 kg粮食消费标准和95%、90%粮食自给率条件下，北京、天津、上海、浙江、福建、广东和青海存在耕地赤字；吉林、黑龙江、安徽、云南、西藏和新疆存在耕地盈余[3]。
3.耕地面积的标准化 由于各区域的自然环境、耕地质量以及复种指数的不同，区域间单位耕地的产出也不同。根据不同区域单位耕地的产出，将区域间不同等级的耕地折算为可比的标准耕地。
在区域耕地自然质量等基础上，依据《全国指定作物最大产量、最大“产量—成本”指数表》，以全国指定作物产量最大地块作为标准耕地，将全国和区域耕地质量进行标准化处理。计算公式为：
式中：CB[,i]——全国或区域i标准化耕地质量等指数；
（三）补偿的方式和管理
在确定了耕地保护补偿的标准和面积后，需要进一步研究补偿的方式和手段。国家通过建立补偿专项基金，耕地赤字地区以年租形式，把耕地补偿的资金划转国家财政耕地补偿基金。补偿基金再以财政转移的方式把资金划拨给耕地盈余区。耕地盈余地区把此专项资金用于当地被补偿耕地基础设施完善、耕地质量提高（如肥力的培育）以及生态环境的建设。耕地补偿专项基金要专款专用，严禁挪作他用。
为了确保耕地保护区域补偿机制的有效运转，需要建立完善配套的管理措施。主要包括耕地资源价值评估制度、区域耕地赤字和盈余核查制度、占用和保护耕地申请制度、被保护区耕地登记制度、在国土资源部下成立补偿专项基金管理委员会、建立补偿专项基金管理制度以及检查和监督制度等。
四、主要研究结论
通过上述分析，可以得出以下几点结论：
（一）我国耕地保护的主要问题是农地（尤其是耕地）资源大量损失和耕地质量下降，这对我国粮食安全、社会稳定、生态安全和经济的可持续发展产生严重影响。
（二）存在耕地保护问题的主要原因在于市场失灵和政府失灵，主要表现在耕地保护产权不清。
（三）在明确耕地保护产权的基础上，需要建立耕地保护区域补偿机制，对其他过多承担耕地保护任务的区域给予一定的补偿。
收稿日期：2007-09-01 修回日期：2007-12-01
注释：
①乡村人口按《中国农村统计年鉴》统计口径。
②耕地质量逐年下降湖南耕地30多年就将开垦殆尽[EB/OL].参见国土资源部网站：http://www.mlr.gov.cn/pub/gtzyb/gtzygl/tdzy/gdbh/t20050519_67829.htm
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