中国集体土地制度变迁与新一轮土地制度改革，本文主要内容关键词为：新一轮论文,制度改革论文,中国论文,集体土地论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
解放后至1978年前的集体土地制度变迁以中央政府主导的强制性变迁为特征，而且主流的意识形态决定了变迁的方向，主要包括了土地改革、合作化运动及人民公社运动三个阶段。这个时期的农村制度改革完全成为服务意识形态和支援国家工业化积累的工具，农民的自利行为被等同于资本主义思想而遭到持久批判，农村制度不但在经济上十分低效率，而且维护制度运行的成本极其高昂。1978年至1983年间的集体土地制度变迁以家庭联产承包责任制的确立为主要成果。这是解放后集体土地制度的第一次自下而上的诱致性变迁，极大地释放了农村的生产力，解决了农村温饱问题。然而经济社会的发展要求更高效灵活的制度安排，农村土地制度不能仍局限于仅仅为提高农业生产服务，而更应该释放出土地作为稀缺资源的价值。这种新的要求已表现在多种形式的土地规模经营、集体土地流转等制度创新探索。
二、集体土地制度变迁的内在逻辑
新制度经济学的研究成果显示，制度变迁的一般过程主要是：在初始制度环境下，动力因素推动了制度由僵滞阶段演化到制度创新阶段，进而到制度竞争与选择阶段，最后回到均衡阶段，重新开始下一轮制度变迁的循环[1]。在诺斯对制度变迁的一般逻辑的研究基础上[2]，结合我国实际情况，可以识别集体土地制度变迁的逻辑过程(如图1)。下文依循我国历次集体土地制度变迁的历史轨迹，详细分析了集体制度变迁的几个关键截面。
1.集体土地制度变迁的动力机制
以诺斯为代表的新制度经济学家认为，要素相对价格的变化使某些获利能力无法在原制度结构内实现，参与人期望获取最大的潜在利润诱致了制度变迁的过程(即制度变迁的收益驱动)。然而，诺斯晚期的研究意识到，相对价格的变化必须通过参与人事先存在的感知来进行过滤，认为参与人的感知或意识在制度变迁过程中处于核心的位置(即制度变迁的精神驱动)。从这两条线索出发，可以将集体土地制度变迁的诱因与动力源泉归结为外部环境的变化及内部环境对外部环境的感知。
图1 集体土地制度变迁的逻辑过程示意图
从改革开放以来的经济发展轨迹来看，城市化、工业化及市场化一直处于高速推进的进程中。这种外部环境的变化放大了土地资源的市场价值，即土地要素的相对价格发生了剧烈的变动。然而现有的集体土地制度隔断了市场机制而无法释放这种价格信息，由此存在很大一部分利润是现有制度难以内化的，这时，集体土地制度创新的收入预期将大大提高，这导致人们对建立新制度安排的收益和成本评价的全面修正[3]。同时，由于交易成本并不随交易量同比例增长，市场规模的进一步扩大也提高了制度创新的收益成本比。当预期利润超过创新成本后，制度创新的需求将愈发强烈。
以诺斯、青木昌彦和鲍尔斯为代表的制度认知主义理论强调：制度变迁本质上是在行动人之间基于认知行为而产生的互动关系中逐步演化的，在这个过程中意识、信念起着核心的作用[4]。行动人对外部环境的多样化感知是产生不同的制度变迁路径的关键原因。集体土地制度变迁中涉及的主要行动团体有中央政府、地方政府、村集体组织、农民四种。他们共同组成了集体土地制度的内部环境，他们对外部环境变化的主观认知主导了制度变迁的路径。
当现有制度出现不均衡的现象，上述动力因素作为制度变迁的诱因与动力源泉将持续推动制度变迁的进程，直到达到“帕累托最优”的制度均衡状态。然而，由于初始的制度安排存在一个僵滞期，上述诱因并不能使得行动团体马上行动进行制度创新。
2.现有制度的僵滞阶段
诺斯认为，外部利润的出现和使利润内部化的安排革新之间有一个间隔时间，即制度创新滞后于潜在利润的出现，表现为制度的“滞后供给”。罗必良将制度的起点界定为僵滞阶段，处于这一阶段的集体土地制度在以下方面表现为不均衡的特征[5]：一是土地制度结构失衡与价格制度缺乏；二是产权制度的缺失；三是制度悖论，即个人理性不能实现制度理性。由于存在路径依赖、制度变迁的成本限制及行为人认知滞后等原因，制度的演化往往陷入一定时期的僵滞，直至内外环境的动力因素冲破上述限制，表现为各行动团体发起的多种形式的制度创新。
3.行动集团主导的制度创新
诺斯的制度变迁框架对制度创新的行动者做出了划分：将通过创新来内部化潜在利润的单个人或团体界定为“初级行动团体”；帮助初级行动团体获取收入而进行制度安排变迁的团体界定为“次级行动团体”[6]。随着制度环境的不断放松，当制度变迁的动力因素足够强大后，行动团体开始在现行制度的基础上自发建构多种非正式的制度安排，它们构成了新制度的选择菜单。集体行动在制度创新中的作用没有比在中国农村表现得更明显了[7]，其中村集体与农民扮演了初级行动团体的角色，中央政府在土地上扮演了次级行动团体的角色，而地方政府在大部分情况下同时扮演了上述两种角色。具体而言，少数农民或以乡村精英为首的村集体率先启动局部的土地制度创新。这部分初级行动团体试图对乡镇政府(次级行动团体)施加影响，主要是试图凭借社会合约关系使政府成为创新模式的代理人。因为经过地方政府认可的创新模式可以为产权关系提供更具稳定性的保护。当局部的制度创新利益逐渐显现出潜在优势时，次级行动团体就有动力进一步固化非正式制度，主动地推动制度变迁。政府介入也是集体土地制度创新的典型特征。认识到变革对于地方财政或经济发展的积极作用，有独立利益追求的地方官员有动力在法规的缝隙间主动构建新的产权关系，主导制度创新。
从上述分析可见行动集团发起并主导了制度变迁，因此他们的认知结构、激励—约束结构及相互关系对于识别制度变迁的逻辑十分关键。
(1)中央政府：正式制度的唯一合法来源
中央政府代表了国家，是形成正式制度的唯一合法部门，也是推动制度变迁的最高级行动团体，能够为产权关系提高最稳固可信的承诺。中央政府维持社会稳定、发展国家经济的基本功能构成了最基本的激励要素，即经济基础规模最大化(经济性激励)，以及引导社会稳定与进步(社会性激励)。上述激励要素同时构成了中央政府的约束要素，因为不能保证经济发展与社会稳定的政府必然将面临生存威胁。随着城市经济的发展及市场化水平的提高，中央政府逐渐认识到，必须要着手解决由于对农村利益的过度剥夺而导致的“三农问题”，因此越来越重视农村经济的“松绑”。从这一背景出发可以推出，在中央政府的目标函数中，社会性的激励的比重越来越大。在农村，土地承担着重要的社会、经济功用，中央政府的这种激励与认知改变必然在土地制度变革上落实，其主要内容是“还权于民”、“还利于民”。
(2)地方政府：双重代理身份的基层政府
乡镇政府是与农村基层直接接触的行政科层，兼具中央政府的代理人和乡镇地方的委托人的双重身份，这种身份使得它对上级政府有软弱性而对下级村委会有权威性[8]。从集体土地制度创新实践来看，地方政府大多充当了初级行动团体的角色。杨瑞龙[9]也指出，由于地方政府作为一级行政代理人，可以利用政治力量主动地追逐本地经济利益最大化，从而相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力，因此由地方政府主导的“中间扩散型”的制度变迁方式有更强的现实基础。
当约束地方官员的制度环境变化时，地方官员所支持的产权形式也会变化[10]。十一届三中全会以后，中国政治经济体制改革的一个基本主题是“放权让利”，使得地方政府的利益意识空前觉醒。与此同时，城市化、工业化的飞速发展所带来的经济效益使得以土地启动当地经济增长成为地方政府的特殊激励机构。制度环境的改变使得地方政府有了响应获利机会进行制度创新的动机。对于集体土地制度而言，在征地指标受到限制的情况下，这种获利机会就是通过集体土地资源自由流转、合理配置而带来的本地经济发展。尤其是在乡镇一级的地方政府比其上级任何一个层次的政府都承担着更大的经济压力和受制于更紧张的新增建设用地指标的情况下[11]，乡镇政府比上级政府更有突破正式制度壁垒获取创新收益的动力。
(3)村集体组织：双重代理身份的农民基层组织
村集体组织作为村民自治组织，却很大程度上充当着国家和政府利益的实施者，事实上扮演了政府代理人的角色。这种双重身份使得村集体组织有了类似乡镇政府的行为特点：有能力的村集体同样扮演起制度变迁的初级行动团体的角色。然而这种双重身份带来了下述的矛盾：不维护村民的利益，村集体会遭到村民的离弃；但如果不执行政府指派的工作和任务，村集体就面临失去来自正规组织所赋予的合法性和权威性[12]，这种矛盾也构成了村集体行动的基本约束。但这仍不妨碍村集体作为基层组织追求独立利益的动机：利用分配土地资源的权利谋取隐形收入、提升威望构成了村集体的目标效用。在各地的制度创新实践中，村集体通常是主要利益分配者，名义上这笔收益的用途是发展集体经济，但据了解，多数村庄内部的账务不透明，村领导的隐形收入成了心照不宣的情况。
(4)农民：土地产权的基础行为人
从已有的实践看，作为土地产权的基础行为人，农民在制度变迁中扮演了两种角色：一种是自发地领导制度创新；而在更多的情况下，农民在基层组织的领导下被动地进行创新活动。在自发创新的情况下，农民处于信息链条的起点，拥有信息优势，能够采取隐瞒、藏匿等机会主义行动来逃避中央政府可能的惩罚。但是知识的局限和信息的封闭、加之高离散化程度，导致农民难以形成内部一致的集体行动，农民对于潜在利润的感知与行动通常更迟缓。而且在农民长期以来的意识形态中，对带有国家权威色彩的上级领导组织必须服从，违背上级意愿需要付出巨大的代价。因此，这种自发创新行为更加有难度。在基层组织领导创新的情况下，农民处于信息链条的末端，很多情况下基层组织直接代农民做出决策，农民表达意愿的有效途径很少。总的来看，政治地位、社会地位的缺失使得农民群体处于最弱势的位置，农民个体主导的创新很容易成本过大而容易失败，而基层组织主导的创新又很容易导致创新收益被当权者攫取，农民被迫做出选择而无法真正分享创新收益。
农民推动或实施土地制度创新的最根本激励是使手中的土地权利资本化，成为他们得以谋生的资本。随着外部市场环境、制度环境的优化，广大农民越来越认识到农业经营的比较利益的弱化，以及土地资源可能蕴含的巨大利润，这种觉醒在发达地区的乡村尤为迅速，实现途径就是将土地流转出去。尽管农民仍有着服从集权与政府的传统，但这种意识随着制度环境的宽松而放松了，农民组织化程度的日益提高使得集体行动更容易实施，这使得新环境下农民主导制度创新的进入障碍减少了。
(5)行动团体在制度变迁中的相互关系
从博弈分析的视角来看，制度的演进过程正是现实中所有的利益相关者不断分割利益的博弈的过程，而最终成型的制度是博弈的结果[13]。不同行动团体间存在着广泛的委托-代理和利益博弈关系(如图2)，当各行动主体对集体土地制度变革有着共同的利益取向时，他们极易达成一致共同推动制度变迁。
图2 集体土地制度的内部环境——主要行动团体的内部结构
4.制度竞争与制度选择
行动集团自发地实行制度创新的结果是形成了多种非正式制度安排，虽然内含观念和道德的力量的社会性合约及地方政府的保护能够为非正式的制度安排提供一定的保护，但是一旦正式制度或政策的力度足够名正言顺地推翻或否定上述合约时，这些非正式制度是不稳定的[14]。而且随着农村地区的逐步开放，产权关系在村庄内外产生流动，这时，这种社会性合约的约束范围就是有限的，它所能界定的权利边界也是易受到机会主义行为损害的。因此，受限于这种缺陷，这些非正式的制度创新从一开始就有合法化的要求。存在于制度市场中的多种制度创新形式将发生竞争，而且竞争的强度决定了制度变迁的速度[15]，但竞争的结果将取决于行动者的认知以及利益集团的博弈。Nee与Su认为，社会将倾向选择这样的制度安排：最大程度的内在化游离于旧制度外的潜在利润、被稳定的社会规范和意识形态所肯定、最好地突破旧的正式制度的限制[16]。具体到集体土地制度变迁方面，被确定的改革方案应具有这样的特征：最大程度地反映土地资源的稀缺性、被社会主义社会的主导意识形态所认同、最好地解决现行制度的存在问题、保证地方财政与国家利益。通过制度选择的那种变革方案将成为正式的制度安排。
5.新的制度再次均衡
通过制度市场的竞争和行为人博弈的新制度将达到一种“纳什均衡”的状态，即“在行为者的谈判力量以及构成经济交换总体的一系列合约谈判给定时，没有一个行为者会发现将资源用于再建立协议是有利可图的。”[17]这种制度均衡状态体现了变迁的渐进性与增量性，表现为对初始制度框架的路径依赖。同时，随着时间推移和制度环境的改变，制度均衡将再次被打破，进入新一轮的制度变迁的循环过程。
三、新一轮土地制度改革的关键路径
在内外环境的变化与推动下，过去约20年来，各地乡村已逐渐形成了以土地产权关系的重新建构为核心的多元化的制度创新选择，主要是多种形式的集体建设用地流转，甚至有的地区已游走在现行土地制度的底线上。可以发现，作为制度供给方的中央与地方政府对于这些局部实践的态度正在由限制约束转变为探索推动，这意味着政府主动探索与推动改革的意愿。由前文对于集体土地制度变迁的内在逻辑分析看来，新一轮土地改革的下一步是，通过多种制度创新实践的竞争结果来确立改革方案，最终形成新的正式制度。在此过程中，对改革的关键路径的合理把握显得十分重要。
1.制度供给方对集体土地制度改革的态度转变
新一轮的土地制度改革以集体土地流转为主要内容。在1978年家庭联产承包责任制确定后，各级法规明确禁止集体建设用地的买卖、出租和违法转让，然而实际上集体土地买卖和租赁一直没有绝迹，以一种“隐形市场”的形式存在着[18]。1985年《关于进一步活跃农村经济的十项政策》和1988年的《土地管理法》的相关条款标志着集体土地从全面禁止流转到允许有限范围内流转的转变。从已有研究结论来看[19]，1980年代中期到90年代中期的集体土地流转相当普遍，已发展出转让、入股、联营、出租和抵押等多种形式，形成了庞大的隐形市场，但受限于正式法规又缺乏指导与规范措施，土地流转处于自发、无序及混乱的状态。从90年代中期开始，这种不良局面逐渐为地方政府所重视，进而引发了中央政府对于当前土地流转制度与土地管理策略的反思。
地方政府的探索主要表现在积极建立集体建设用地流转试点并探索规范的管理方法。为了解决紧缺的城市项目用地需求，地方法规政策对于土地流转的规定先行于甚至突破了中央正式政策。1999年底，国土资源部批准将芜湖市确定为全国首个集体建设用地流转试点地区。随后全国多个地区都广泛开展了集体土地流转的探索与尝试。2005年实行的《广东省集体建设用地使用权管理办法》是首部关于集体建设用地流转的地方性法规，被视为“新中国历史上的第四次土地流转改革”[20]。此后多个省市分别以政府令的形式发布了土地流转的地方性政府规章。
中央政策的演变主要表现在鼓励集体建设用地流转试点，以及在不改变原用途的前提下允许农用土地承包经营权的流转。集体建设用地涉及工商经营性用途的转用限制及流转成员权的限制(只能在集体内部流转)，因此建设用地的改革明显滞后。2004年的《关于深化改革严格土地管理的决定》第一次对集体建设用地流转进行了界定：在符合规划的前提下，村庄集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转，但又为其加上了严格的约束：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”。2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》及2009年的《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》的相关条款陆续放松了集体建设用地流转范围。但是耕地保护及土地用途管制问题一再重申，可见这两点构成了土地制度改革的底线原则。
2.新一轮改革的关键路径
(1)确权是前提和基础
明晰产权关系是集体土地制度改革的最根本、最基础的工作。自发制度创新建构的产权关系由于无法得到法律保护，产权主体无法形成长期而稳定的预期，目前集体土地上产权关系的混乱与模糊不清已导致了各种形式的行为扭曲。如果制度改革不以确权为基础，贸然发动大规模的土地流转，那么这个流转主体很可能是其他权利主体，而改革结果很可能事与愿违。因此，首先需要法律对农村土地资源做出普遍而明确表达的产权界定。其次在实践中结合已有经验摸索出一套实际可行的确权程序，具体而言是对农村各类土地和房产资源的确权、登记和颁证。产权的法律界定可以为农民的产权权利提供强大的保护；产权凭证既可以降低农民保护自己产权权利的成本，也可以降低土地资源流转的交易成本。对农民来讲，最切实可行的保护就是让农民有权保护自己。
(2)体现农民地位的乡村治理结构与相互制衡的监督机制
理论上，村民自治制度能够为村民提供受中央政策和法律保护的机制，是保护农民利益的最后防线。但是事实上，在缺乏权利制衡的监督机制的情况下，有独立利益诉求的村集体组织和乡镇政府，很有可能截留上级政府的政策或隔断农民的意愿表达通道，做出有利于自身的决策，成为土地流转的事实主体。这时，由于缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，使得单个农民面对庞大的政府科层化体制时永远是渺小的[21]，农村土地流转问题很容易变成了行政主导、集体主导。因此政治体制改革要求建立一条通畅而有效的渠道，使农民的话语权和谈判权能够充分体现，这必须以相互制衡的基层政治监督机制的确立为前提。
(3)发挥村集体的组织中介作用和地方政府的引导控制作用
集体土地制度改革需要明确村集体和地方政府的角色和权利范围。改革后村集体应起到组织和中介的作用，地方政府起到引导控制作用，农民的主体地位不可撼动。村集体统一流转土地可以降低流转成本、提高流转效率，地方精英也更具发现机会的洞见和谈判实力，也利于流转程序的规范化。在目前土地流转市场的中介组织发育很不完善的情况下，村集体组织是十分适当的替代选择。但由于村集体与地方政府难以理清的利益关系，这只是改革初期的权宜之计。培育规范的中介组织才是农村土地流转市场长期、稳定、健康发展的重要保证。地方政府应发挥好引导和控制的作用，引导作用是指通过文件和法规引导集体土地交易市场的规范化；控制是指利用土地利用规划等用途管制手段控制集体土地进入市场的速度、规模和布局，利用税收手段实现对集体土地交易市场的调控，最终达到集体土地交易市场与城市土地市场、与房地产市场的平稳对接。
(4)推进财税制度改革等配套政策改革
在当前的土地制度下，地方政府只需要付出低水平的成本来支配辖区内集体土地的使用，而改革后农民成为土地流转的主体，必然使得地方政府成为改革最大的损失者，在这种情况下依靠地方政府来推进改革是不可行的。因此，必须改变制度的激励条件，推进配套政策改革是关键途径，尤其是改革与土地制度关联度极高的地方政府财税制度，平稳完成从“卖地财政”向财产税、资源税或土地税的体制转型，从根本上解决“土地财政”问题。
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