对银行监管成本定义的质疑_银行论文

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一、问题的提出

2007年爆发的美国次贷危机席卷全球，全世界范围内的金融行业重新开始高度关注加强金融监管的重要性。在一系列处理金融危机的措施中，英国财政部率先提出向本国金融机构注资的方案，将救市资金中的250亿英镑(约430亿美元)购买国内8家银行的优先股或永久附息股票。美国政府也宣布了其7 000亿美元的金融市场救助方案，其中已有2 500亿美元用于购买银行股票，以此向金融机构注资，以支持其恢复正常放贷活动。①从西方国家的一系列救市措施中，不难发现我国政府也曾采取过多次类似的向银行等金融机构的注资行为。自20世纪90年代开始，中国的四大国有银行逐步向国有商业银行转型，在此期间银行的各种风险也日益暴露，银行监管问题逐渐受到学术界与政府部门的普遍关注。

关于银行监管成本，有一个问题应当引起学术界和实务部门的高度关注。根据当下似已成共识的估算显示，伴随中国银行业的转型与改革，银行监管成本总额迄今已达到约5万亿元。大多数观点认为，巨额资金的投入暴露出了中国银行业监管成本高昂、风险积聚以及效率低下等问题，并提议应逐步降低监管成本支出以提高银行业监管效率。然而，在得出此结论前，有必要先弄清楚以下几个问题：究竟应如何科学界定银行监管成本?用于处理问题银行的各种注资是否都能归为监管成本?这5万亿元成本统计是否都可以直接归为中国银行业的监管成本?如果可以，那么这种注资行为的性质在中国与外国之间有差异吗?如果注资就等同于监管成本，那么其政策含义何在?实践指导结果又将如何发展?此外，类似的注资行为在中国银行体系中是一次性的吗?若今后再出现类似情况，是否会得出“监管成本将继续攀升，并导致更为惊人的成本开销”的结论呢?

二、银行监管成本的文献要述

本文的研究对象只限于银行监管成本一方的界定、分类及相关统计分析，不涉及有关监管成本与监管收益的对比分析。

目前有关银行监管成本方面的文献主要集中在以下两个方面：

1.银行监管成本的统计与估测

实施银行监管是需要耗费资源的，也就是存在成本问题。一般认为，如果银行监管所耗费的成本大于其收益，则意味着银行监管可能是不合算的。随着金融监管受到越来越多的重视，相关的统计研究也逐步发展和完善起来。为了方便数据统计和分析，学术界根据银行监管所引发成本的直接程度，对银行监管成本进行了划分。目前国内外关于银行监管成本分类和说法并不一致，笔者从中总结出其中两种比较清晰的分类思路：一种是将监管成本分为直接成本和间接成本两类[1]。直接成本包括：监管者实施监管所发生的行政成本；被监管者服从监管所必须付出的一系列的执行成本。间接成本则指银行监管对被监管金融机构业务人员的激励、金融机构的业务发展以及金融机构的业务创新等方面有所遏制，而产生一定程度的效率损失。另一种则更为具体地建立了简要的成本核算指标体系，它借鉴了英国金融服务局(FSA)对监管成本的划分方法，并结合了中国银行业监管实践，将成本划分为直接成本、间接成本和扭曲成本三大类指标，用之于量化分析我国银行监管成本(见表1所示)。这两种分类方式本质上一样，前者思路简明易懂，后者相当于把前者的间接成本部分再分细，将隐含的各种福利损失和寻租成本列为单独的扭曲成本。

表1 衡量银行监管成本的简要指标体系

一级指标

二级指标

直接成本立法成本；执法成本；处理问题机构成本

间接成本总间接成本；增量间接成本

扭曲成本生产者福利损失；消费者福利损失；道德

风险；监管腐败及反腐败成本

资料来源：英国金融服务局(FSA)主页http：//www.fsa.gov.uk/Pages/library/index.shtml，参考文献[2]。

从文献中发现，监管成本的统计较之其他方面的成本统计难得多，所以数据一般为粗略估计。而且由于英美等西方国家的金融行业大多属于混业经营，因此文献回顾中的国外数据部分以金融监管整体数据出现，银行监管部分难以单独区分。表2和表3分别展示了英国、美国与中国的银行监管成本量化估计统计结果。按照表1的统计指标体系看，直接成本显然是相对最容易找到统计数据的，其中的执法成本和处理问题机构成本的相关数据容易在金融统计数据中找到，但间接成本和扭曲成本难以直观体现，因此需要进行估算。

表2中英国(1987)估算出金融监管直接成本与间接成本之间呈1∶4的经验比例，被运用到了中国(表3)相应的估算过程中。而根据刘明志(2003)提出的另一种思路，还可以按照银行业总资产的0.5%的标准计算中国银行业的间接成本。另外，表3中处理问题成本由于其数据庞大并未计入直接成本中，而是单独统计为一列，这将是下文展开讨论的重点之一。

2.银行监管成本的图形解释

银行业管制属于经济管制的范畴，而政府的管制政策属于公共政策领域。西方经济学家把金融监管看成一种产品——由政府提供的并为特定个人或集团所需求的产品，这种产品同样受供求法则的支配。李德总结了银行监管的直接成本与间接成本的图形表示[7]。如图1所示，纵轴横轴分别代表金融活动的价格和数量，S和D分别代表实施监管前的供求曲线且交于C点，得到均衡业务量和价格为Q*和P*。设置监管后金融活动供给曲线左移至，均衡业务量和价格变为，实施监管后业务量下降，提供服务的价格水平上升，但它小于单位监管成本的上升幅度(AG)。每一单位监管成本中，银行自身承担了P*E，银行客户承担了。而图示总成本为，直接成本为，间接成本为GCA。下文将会对此图展开延伸性思考。

图1　银行监管的成本划分

三、中国银行业监管成本的科学界定

一般而言，根据文献中的基本逻辑推出银行监管成本过高、监管效率低下的结论可能并不错误，但令人质疑的是当下流行的关于监管成本的界定，这一重要出发点本身就真的准确吗?笔者将从一般性界定到中国的实际案例，试图阐释开篇提出的若干问题。

1.监管成本的一般性界定

根据文献中银行监管成本的定义，不论是直接成本还是间接成本，都应当与监管者或被监管者在日常和特殊的监管活动中发生的相关费用支出或者福利损失有关。如果投入资金与其二者均不相关，那么能否笼统归于监管成本呢?

举个简单的例子，A国出现银行危机，为此监管当局召开紧急危机救助会议，组织成立危机救援小组，专门针对此次危机的性质、原因、表现形式、后果进行研究及分析。假设这一过程监管当局花费额外开销100万元，这100万元显然是由监管者付出的直接监管成本，是监管当局在金融危机时期(在日常监管行为以外)的监管投入。另一方面，危机救援小组讨论的救援方案是：由A国政府出资1 000万元对问题银行注资。如果按照表3的统计口径，这1 000万元可以归为直接成本中处理问题银行的成本。但笔者认为这种归类值得质疑。

一般来说，该国为应对危机通过建立救市资金向银行进行注资，这种注资行为通常的表现形式有两种：

第一种情况，假设具体注资方式财政部发行特别国债获得1 000万元购买问题银行的股份，这种方式实质上是出资方成为持有该问题银行股份的股东，可以是优先股股东，也可以是普通股股东，但无论何种形式的入股，出资方都将作为股东享有银行未来分红回报等投资收益的权利。因此，如果采取购买银行股份的方式注入资金1 000万元，不应算作监管成本，而应计为国家股东的权益投资股本。

第二种情况，假设其具体表现形式如下：A国允许问题银行通过发行票面利息很低(如1.5%)的短期商业银行票据1 000万元(3个月)，并由中央银行购买。这样实质上完成了通过短期票据融资手段获得央行注资的救助行为。这种债券形式的注资使得问题银行与央行之间形成了债权债务关系。即使这笔融资利息低廉，甚至可能出现到期难以偿还并出现借新债还旧债的局面，也无法改变整个过程中借贷行为的性质——“有借有还，还本付息”。因此，债权形式的注资1 000万元也不应视为监管成本，而应计为央行的债权投资的本金。

综上所述，以上两种形式的救市注资1 000万元的资金，都不能算作监管成本。

2.注资处理问题银行的实例分析

毋庸置疑，中国银行业体系是国有银行为主。各国政府对银行的所有权比例比较中，中国的国有制银行的银行资产比率达98%，位列第一，而英国、美国、日本的此项数据均为0%(Barth等，2005)。⑤除了银行所有权属于政府外，银行的监管方也是代表政府官方的专门机构，2003年之前是由中央银行的专属部门负责，2003年之后，银行业监督管理委员会正式成立，成为对银行业实施监管的专门性机构。可以说，中国政府既是银行业最大的股东又是监管方。文献中大多观点都赞同或者默认中国监管成本高昂、代价巨大这样的结论。笔者根据上述的一般性的理论界定，试图重新分析表3中处理问题成本这一列。假设表3的粗略统计方法无误，笔者将三列数据进行加总得到监管成本总额，并计算出处理问题银行成本所占百分比(见表4所示)。

本表根据表3计算整理所得，公式为：处理问题银行成本/总成本(所有直接成本与间接成本之和)。

凡是存在处理问题银行的相关数据年份里，其比重全部超过了50%，其中6年都超过了85%。这说明如果我们认同监管成本过高的结论，其实也就是认定了处理问题银行成本过高的结论。故此可以推出，文献普遍认为我国银行业监管效率低下的主要原因来自监管方用于处理问题银行的开销太大。那么，这种推导能否成立呢?

按照表3备注项所示，我国曾采用诸多形式向问题银行注入资金，主要包括：发行特别国债或者专项央票、用外汇注资补充资本金、再贷款、剥离或核销不良资产和减免税收等六种具体形式。依照上述一般性界定逐项分析，可将其归纳为以下几种处理方式：

一是股权投资方式。主要是指财政部发行特别国债、汇金公司以美元外汇向银行注资和中央银行发行专项央票这三种形式为问题银行补充资本金。财政部是代表国家的国有银行的出资人；汇金公司也是一家国有独资的投资公司，代表国家对重点金融企业行使出资人的权利和义务；央行所发行的专项央票与短期国债在本质上类似，也是为银行注入资金的特殊手段。⑥如果这种股权投资也能算作监管机构成本，根据“同股同权、同股同利”的基本原理，那么所有股东投资者向银行的投资，比如股票市场上的个体投资者和机构投资者的入股，也应同理归为监管成本。另外还可以推而广之，财政部为其他大型国有企业都曾有不同程度的资本注入，那么这些都应同理归为国家对其国有资产付出的监管成本。显然，这些推理结论是荒谬的，因为假设本身误将股东的权益投资与监管者的成本开销混为一谈。笔者认为，股权投资是出资方作为银行股东的再投资，不应计为监管成本。

二是债权投资方式。主要是指再贷款，它是指商业银行以本票或以政府债券等作抵押向中央银行取得的贷款，一般只允许用于补充银行储备不足和资产临时性调整之需。中国在处理问题机构时为解决信托公司和城乡信用社支付债务的资金缺口，将资金借给问题机构以缓解偿还原有债务的压力。如果央行债权形式的注资算作监管成本，那么银行过去的所有债权人所贷给银行的资金，都应同理算作监管成本。也就是说，我国众多的个人储蓄者和企业团体储户都为银行注入过监管成本，从而也成为了银行监管者。这些推理结论显然难以成立，因为假设本身混淆了债权人的债权投资与监管者成本开销。笔者认为，债权人对银行发放的债权，也不应计为监管成本。

三是其他方式。剥离不良资产，属于股东对银行资产的重组行为，目的是为了改善银行资产质量；核销不良资产则是对银行损失的确认，完全等同于公司会计行为。因此，剥离或核销不良资产数量显然不应归为监管成本范畴。此外，还有减免税收手段，这属于国家惯用的财政手段，自然也不能归为银行监管成本。假设税收减免被归为监管成本，那么某一天国家宣布增加税收，那么应同理算作监管成本的减计(或者计为监管收益)。如果税收增幅超过原有监管成本总额，那么“减计”的结果可能使监管成本为负数，这种逻辑显然欠妥。

综上所述，我国所采取的多种手段对问题银行的注资，归纳起来都不该计入监管成本。一般而言，出资方基本也是财政部或央行，判断标准应该遵循上述一般性的界定。只要出资方向银行注资购买其银行股份或成为其债权人，那么该笔资金就不能算作监管成本。这种说法同样也适用于英美等国应对此次次贷危机所采取的直接注资国内银行的案例。也就是说，中外之间在监管成本的界定上不存在也不应存在差异。

3.科学界定银行监管成本的政策意义及在中国的新图形解释

根据上述监管成本的一般性界定和实例分析，笔者认为目前将注资笼统归为监管成本的流行说法欠妥。不仅如此，这种说法的流行可能会对理论发展和实践指导产生不良影响。

诚然，以公有制为主体的基本经济制度决定了中国国有银行背后的特殊性，但是不能因此而简单混淆权益资本、债权资本投资与银行监管成本的概念与界定。政府对问题机构的注资是国家大股东的资本投入，是为国有银行转制的必要投入，迄今为止将近5万亿元。作为国家必须控制国民经济命脉的既定制度安排之一环，坚持在国有银行中的控股地位，就意味着随国有银行业务规模的不断扩张和发展，今后也不能排除国家这一大股东继续向其注资的可能，即国家的注资行为将会长期存在，无论是上述提及的六种形式，还是其他形式——比如国家允许国有银行自留更多利润以充实资本金——这在本质上并无差异，这是由国有内部管理体制的安排决定的。依此类推，我国对保险、信托和证券等所有金融行业的注资，为此而支付的代价同样也不能等同于整个金融业的监管成本。

需要强调，本文的主旨并非是要淡化银行不良资产问题的严重性及其处理成本的高昂性，也非意在对我国银行监管效率的高低做出评判(这也远非本文所能及)，而仅是在于揭示原监管成本界定的谬误在政策意义上不合理的一面。如果将国家注资简单笼统地归为监管成本，极易推出监管成本居高不下、监管效率逐年降低的“惊人”结论，从而在降低监管费用的政策建议中将本应也必须的注资混同于其中。笔者认为这种观点的误区在于将监管成本与处理成本混为一谈，模糊了前者与权益资本、债权资本等概念的界限，由此推出结论及其政策的客观后果，实质上会降低国家对那些涉及经济、金融命脉的国有部门的投资比重，最终削弱对它们的控制力，这显然有违我国基本经济制度的安排。同理，如果按照流行的观点反向推论：注资属于监管成本支出，撤资则应是监管收益。若将来某一时期，国家出于某种考虑从一些国有银行的权益资本中退出(即国有股减持)，这就意味着当期监管成本净值可能为零或负值，即起码是无监管成本的结论，此岂不贻笑大方!由此可见，实有必要科学界定银行监管成本这一概念。

基于上述分析，笔者试图将中国可能长期存在的国家注资因素添加至监管的供求图形解释中。图1是在西方的监管理论和实际中提出的，认为监管是位于银行体系外部的一种公共产品，它将引发一系列逃避管制到再管制的循环过程。然而在中国，虽然政府既是银行的所有者又是其最终的监管者，单就监管成本划分而言，不能把国有股东对银行的资本投入纳入监管成本。因此，监管成本的图示有必要将政府的资本投入剔除。

相对西方国家而言，中国的监管活动对金融活动供给的阻碍程度要小得多，一部分原因是可能长期存在的政府注资行为，从而改善银行经营或促进银行规模发展。实际上，中国的监管当局的监管活动只是小范围影响银行金融产品的供给，金融活动供给曲线左移到的位置，介于与S之间。其中，=MC+RMC-CG，此时，区域为监管活动本身带来的直接成本(包括监管者与被监管者的成本)，IHC区域则为效率损失，即间接成本。而流行观点认为存在高昂的监管成本，是因为他们误将将一系列注资纳入监管当局的成本核算注资，从而误认为国家的监管活动使得金融活动供给曲线大幅度左移至，得出总成本为。其实，注资行为并非监管行为，表面上看起来的成本总额规模巨大，其中有两部分本不该纳入，即外侧和FIGE两块区域是由中央政府承担()的权益投资和债权投资等。笔者认为，将监管成本的图形区域进行重新分解之后，可能会更合理地解释在国有制银行背景下中国银行监管成本的实际情况。但是，以上分析仍局限在理论模型范畴，还需要实证数据的进一步检验和探索。