行政诉讼举证责任若干问题刍议，本文主要内容关键词为：举证责任论文,刍议论文,行政诉讼论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政诉讼举证责任的含义
目前，我国理论界对举证责任含义的认识存有较大分歧，归纳起来，主要有以下三种观点：
1.行为责任说。认为“举证责任是指提供证据以证明案件事实的责任。”①
2.双重含义说。认为举证责任的含义有二：一是提供证据的责任，即行为责任；二是当案件事实最终仍无法证实其真伪时，应承担败诉的责任，即结果责任。②
3.结果责任说。认为举证责任是指由法律预先规定，在事实的真假虚实难以确定的情况下，由负有举证义务的一方当事人承担不利诉讼后果的责任。③
笔者认为，行为责任说将举证责任与举证义务混为一谈，未能揭示出举证责任的本质特征。双重含义说虽然触及到举证责任的实质内容，但它仍把属于举证义务范畴的行为责任视为举证责任，因而也是不科学的。笔者倾向于结果责任说，理由是：
第一，结果责任说准确揭示了举证责任的本质属性。法律设置举证责任的宗旨，主要是为了解决当案件事实处于真伪不明状态时，法院应如何作出裁判的问题，即解决这种真伪不明状态引起的不利诉讼后果的归属问题，而结果责任说正是对这一宗旨的恰当概括和描述。
第二，结果责任说将属于举证义务范畴的行为意义上的举证责任从举证责任制度中分离出来，无疑是举证责任研究领域的一大进步。在我国，实体法中的民事义务和民事责任已经被严格区分开来，但在诉讼法领域，大多数学者却仍将举证责任与举证义务混为一谈。笔者认为，举证义务与举证责任应当是两个不同的概念范畴。所谓举证义务，是指当事人对待证事实应当提供证据加以证明。而举证责任则指待证事实处于真伪不明状态时的不利诉讼结果负担。在行政诉讼中，尽管未履行举证义务并不必然导致举证责任的出现，但是举证责任一旦由潜在变为现实，就只能由不履行举证义务的当事人来负担。从这种意义上讲，举证义务与举证责任是一种因果关系。
二、行政诉讼中的证明对象
证明对象，又称待证事实，是指需要用证据加以证明的案件事实。之所以研究证明对象，是因为举证责任与其有着密切的联系，具体而言，举证义务是以证明对象为基础来确定的。
笔者认为，行政诉讼中的证明对象与民事诉讼有所不同，它大致可以被划分为以下几类：
1.实体意义上的事实，即引起行政法律关系发生、变更和消灭的事实以及妨碍行政法律关系发生、变更和消灭的事实。其中，具体行政行为是行政法律关系发生、变更和消灭的关键事实，因此便成为行政诉讼中主要的证明对象。
2.程序意义上的事实，即引起行政诉讼程序发生、变更或消灭的事实以及其他程序意义的事实。例如，当事人是否合格、法院对案件有无管辖权、审判人员应否回避等，均为程序意义上的事实。
3.证据事实，即存有疑义或发生争议的证据事实本身。例如，对书证、物证、视听资料、鉴定结论、勘验笔录、当事人陈述、证人证言等证据事实发生争议而有证明必要时，均可成为行政诉讼中的证明对象。
4.规范性文件。由于行政执法活动涉及众多的规范性文件，且层次多、范围广、专业性强，法院和当事人很难全部知晓，因此，当这些规范性文件需要证明时，也成为证明对象。
然而，在行政诉讼中，并非所有的事实都应当成为证明对象。有些事实无须证明，即可确定其真实性、关联性和合法性，直接作为定案的依据。这些事实主要包括：①众所周知的事实和自然规律及定理；②一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实和提出的诉讼请求，明确表示承认的；③根据法律规定或已知事实，能推定出的另一事实；④已为法院发生法律效力的裁判所确定的事实；⑤已为有效公证书所证明的事实。
三、举证责任的负担
举证责任的负担通常取决于举证义务的承担。在行政诉讼中究竟应当如何确定举证责任，学术界认识并不一致，主要有以下三种观点：
1.由被告承担举证责任。这是目前最为流行的一种观点，其理由主要有：(1)行政诉讼法第32条明确规定由被告承担举证责任；(2)被告的举证能力比原告强，有条件举证；(3)“先取证，后裁决”这一行政执法原则要求被告负举证责任；(4)规定被告负举证责任，有利于促使其依法行政。
2.由原告负担举证责任。主要理由是：(1)行政机关的行政行为具有公定力，推定其有合法性，原告要求撤销具体行政行为，就要举出证据，证明具体行政行为违法；(2)“谁主张，谁举证”是举证责任的通用原则，因此，原告对自己提出的主张应负举证责任；(3)原告承担举证责任，可以防止滥诉。持这种观点的学者仅为极少数。
3.根据具体行政行为的内容来确定举证责任。原告请求变更、撤销具体行政行为的，由被告负举证责任；原告要求行政机关为一定行为的，则由原告负举证责任。④
此外，还有主张根据法律要件确定举证责任，根据具体行政行为的内容确定举证责任说，以及根据具体案件分配举证责任等其他学说。
笔者认为，行政诉讼举证责任既不能由被告全部承担，也不能一概遵循民事诉讼法确立的“谁主张，谁举证”原则。行政诉讼举证责任的负担应当符合以下几个价值要求：
第一，有利于查明争议的案件事实。在行政诉讼证明活动中真实地再现有争议的案件事实，是公正、及时处理行政案件的前提和基础，因此，举证责任的确定首先应围绕这一价值要求来进行。例如，让占有、接近或者易于收集证据的一方承担举证责任，比让难以或无法取得证据的一方承担，显然更有利于案件事实的及时查明。
第二，符合当事人诉讼地位平等原则。举证责任是一种不利诉讼后果的风险责任，举证责任负担的多少直接影响到当事人在诉讼中的处境。因此，确定举证责任应充分考虑当事人诉讼地位平等的价值要求，使当事人双方承受的不利风险基本均衡。
第三，有利于实现行政诉讼法的立法宗旨，即保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。
第四，符合诉讼经济原则。举证责任的确定直接影响到诉讼的节奏，它可以加速或者延缓诉讼的进程。因此，在确定举证责任时必须考虑到诉讼经济的要求，使当事人履行举证义务花费尽可能少的人力、物力和财力，同时又能够提高诉讼效益。
基于以上价值要求，笔者认为，举证责任应作如下划分：
（一）被告应负担的举证责任
1.原告请求撤销或变更被诉的具体行政行为时，原则上应由被告对该具体行政行为的合法性负举证责任。例如，原告人不服行政处罚、行政强制措施、侵犯法定的经营自主权以及违法要求履行义务等具体行政行为，向法院起诉要求予以撤销或者变更的，就应当由被告对这些积极的具体行政行为的合法性承担举证责任。之所以如此，理由是：(1)积极的具体行政行为是被告依职权作出的，无须相对人申请，因此，被告举证易而原告举证难。(2)被告作出积极的具体行政行为，必须有充分确凿的证据，否则，即视为违法。如果让原告人对此负担举证责任，就可能导致让无辜的相对人承担不利的诉讼风险，这样显然不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。(3)让被告对积极的具体行政行为负举证责任，不仅有利于促使被告依法行政，也有利于公正、及时地平息行政争议。
2.对被告主张的其他有利于自己的证明对象负举证责任。被告在诉讼中除了主张积极的具体行政行为合法外，还可能主张其他有利于自己的事实，如程序意义上的事实、证据事实等，对这些事实，笔者认为应当按照“谁主张，谁举证”的规则，由被告负担举证责任。这样不仅有利于查明案件事实，而且符合诉讼经济原则，同时还能保证双方当事人之间的诉讼地位平等。例如，根据最高法院《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第29条规定，当被告对原告起诉是否超过起诉期限有争议时，就应当由被告负举证责任，如果被告不能提供充分的证据对原告起诉逾期这一事实加以证明时，法院就会驳回其主张。
（二）原告应负担的举证责任
1.原告请求被告为一定行为时，应当由原告承担举证责任。实践中主要包括：请求被告颁发许可证和执照；请求被告履行保护人身权、财产权的法定职责；请求发给抚恤金；请求被告补偿损失等。之所以对上述请求由原告负举证责任，是因为：这些具体行政行为通常是由原告申请开始的，而法律规定原告只有具备法定的要件才有权申请，因此，原告方举证从理论上讲，不应发生什么障碍。相反，让被告举证则有些困难。在这种情况下，让原告承担败诉的风险，不仅有利于平息争议，而且有利于防止无效申请而干扰行政机关的正常活动。
2.原告请求行政侵权赔偿时，应对下列事实承担举证责任：(1)实际损害的存在；(2)具体行政行为违法或不当；(3)具体行政行为与损害事实之间的因果关系。此外，如行政侵权赔偿适用过错责任原则时，原告还需要对被告主观上的过错事实负举证责任。
3.对具体行政行为是否存在负举证责任。
4.对原告主张的有利于自己的程序意义上的事实承担举证责任。
5.对原告主张的有利于自己的证据事实承担举证责任。
注释：
①柴发邦主编《当代行政诉讼基本问题》，中国人民公安大学出版社1989年版，第119页。
②谭兵主编《行政诉讼导论》，重庆大学出版社1989年版，第220-221页。
③熊先觉主编《中国行政诉讼教程》，中国政法大学出版社1989年版，第120-121页。
④许崇德、皮纯协主编《新中国行政法研究综述》，法律出版社1991年版，第688-689页。