汽车工业产业政策回顾与前瞻，本文主要内容关键词为：产业政策论文,汽车工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年对中国汽车工业来说，是具有历史意义的一年。2002年中国汽车工业面对中国加入WTO后带来的冲击，表现出人意料：中国政府为实现加入WTO做出的承诺，大幅度地减少了对于汽车工业的规制与保护政策；轿车生产领域基本上实现了自由竞争；汽车需求出现了爆发性增长，中国汽车市场成为全球最有发展潜力的市场；中国汽车工业的产业组织结构发生了巨大变化，开始全面融入世界汽车工业体系；世界汽车跨国公司加速进入中国，民间资本也在涌入汽车工业；汽车工业已经成为推动中国经济持续发展的重要产业，预计2003年中国将成为世界第4大汽车生产国。
由于汽车工业发展的国际、国内形势发生了如此巨大的变化，原来的《汽车工业产业政策》已经名存实亡。在这种情况下，政府如何因势利导地推动中国汽车工业的健康发展，如何制定新的《汽车产业发展政策》，成为对中国经济发展具有全局意义的大问题。有必要对原《汽车工业产业政策》做一个完整的分析，以利于我们在新的形势下，寻求中国汽车工业发展的新途径，制定新的产业政策。
1994年《汽车工业产业政策》的回顾与评价
原《汽车工业产业政策》的制定也经历了一个广泛征求各方面意见的过程：在政府的经济管理综合部门、专业部门之间，进行了比较充分的协调、协商；听取了行业内专家的意见；吸收了汽车工业企业的意见。但是，由于仍然以在政府和行业内部讨论为主，因此主要反映的是政府管理部门和制造部门的意见，以及汽车工业企业的利益。从政府公共政策制定角度看，其公开性、透明度、广泛性是不够的。社会公众的参与程度也是很低的。
从总体上看，原《汽车工业产业政策》具有以下一些特点。
重汽车生产，轻市场环境。原《汽车工业产业政策》的着重点在于供给，也即汽车工业生产能力与规模的发展。在解决供给方面，又着重于汽车整车的发展。由于是一个着重于供给的产业政策，因而对具体的汽车生产企业如何发展，甚至具体产品如何发展，做了细致、明确的规定，对市场环境的改善、消费需求的扩大、汽车发展引起的外部经济问题等方面，虽然有所涉及，但是措施和政策不够具体、有力。
计划经济色彩浓厚。原《汽车工业产业政策》仍然带有比较浓厚的计划经济和政府行政管理为主的色彩。具体表现在：对许多应当以企业为主的事情，做出了比较细致的规定；政策手段的选择方面，比较侧重于行政手段。原《汽车工业产业政策》的政策手段中，直接管理手段比较多，间接管理的诱导性手段比较少。
与国际脱轨。原《汽车工业产业政策》在政策手段的运用、组成等方面与国际接轨不够，存在着诸多与WTO有关条款相矛盾、抵触的规定与政策。随着我国加入WTO，并且逐步落实有关承诺，这些规定与政策自然失去了效力。
对民营企业重视不够。原《汽车工业产业政策》的覆盖面主要是国有企业与合资企业（而且是其中比较大的企业），对民营企业没有给予足够的重视。历史地看，原《汽车工业产业政策》诞生于1994年，那时中国经济的市场化程度远远不能与现在相比；中国的开放程度也远远不能与现在相比；因此原《汽车工业产业政策》不能不带有那个时代的深刻烙印。因此，我们在对其评价时也要充分考虑历史条件的转换。
接下来笔者将从实证的角度，对原《汽车工业产业政策》的实际效果进行大致的评价。
产业组织政策基本失败
产业组织政策是政府宏观管理部门制订汽车工业产业政策的一个基本出发点。但是产业组织政策可以说基本失败了。这一点，从表中可以看出来。
1983年至2003年全国整车生产企业数 单位：个
从表中可以看出，中国汽车工业中的整车生产企业（不包括农用汽车）自1983年以来呈稳步上升的趋势。而自1983以来，政府宏观经济管理部门一直试图以行政手段、经济手段加速汽车工业的集中化进程，以获取规模经济效益。实践表明，不到山穷水尽，规划外企业是不会在政府规划的蓝图中“就范”的。只要存在广大的市场空间，重复、分散建设就无法通过政府政策得到抑制。中国汽车工业的产业组织结构仍然是分散的，具有法人地位的汽车生产厂有120余家。从控股关系来说，虽然有几十家汽车厂已经分别进入了一汽、东风、上汽三大汽车集团，三大集团也分别携手2至3家跨国公司组成了大集团，初步形成中国汽车工业新的“3+9”的产业格局（即一汽、东风、上汽三大集团加上广州本田、重庆长安、安徽奇瑞、沈阳华晨、南京菲亚特、浙江吉利、哈飞、昌河和江铃汽车9个独立骨干轿车企业。其中，一汽、东风、上汽3大汽车集团的产量约占全国汽车产量的50%左右；另外9个独立生产商的汽车产量合计约占全国的40%。），但从整体上看，中国汽车工业产业组织结构还是比较分散的。无视市场需求与竞争，政府单纯以行政控制手段推行的产业组织政策是软弱无力的。
2002年一汽、东风、上汽等3大汽车集团生产集中度为57%，比2001年提高了8个百分点。中国轿车销量前3位的企业分别是上海大众、一汽大众和上海通用，它们的销量占总销量的55.23%，比2001年前3名的市场份额下降了5个百分点。
就单个企业规模而言，中国汽车工业的前4名一汽、东风、上汽、长安等4大集团汽车生产能力在30万至60万辆之间，规模经济效益开始显现。尽管如此，与世界级的汽车生产企业相比较，中国汽车工业企业的规模仍然偏小，仅以在世界大汽车公司中排名较后的韩国现代汽车公司为例，其生产能力为250万辆。因此，即便在亚洲，中国也缺乏有影响力的汽车企业。
产业技术政策取得一定效果
汽车工业中主要的汽车生产企业在产业政策的技术进步政策推动下，取得了一定的成效。主要表现为：
1、汽车工业整体科研开发水平有了一定提高。
中国汽车工业的商用汽车开发能力已经具有一定的水平和经验，与世界先进水平有5至10年的差距。在产品系列化基础上，中国汽车工业企业已经可以做到每年都推出大量的新产品。以东风汽车公司为例，从2000年到2001年完成了新产品申报1215个，完成整车、客车以及客车底盘、发动机、主要总成设计开发项目458种。
中国汽车工业企业已经能够进行某些轿车车身的开发设计，但尚不具有成熟的、较高水平的整体轿车开发能力。中国主要轿车生产企业在新产品开发中主要承担的是把跨国公司的车型本土化的工作，虽然对某些产品具有了一定的升级改进能力，并且参加了某些联合设计，但由于没有完整的轿车自主开发能力，中国的主要轿车产品没有自己的知识产权。
值得肯定的是，目前各主要汽车生产企业均设立了技术开发中心，形成了自己的人才培养体系，充实了实验设备，工艺装备的水平也有了较大提高。CAD、CAM在主要汽车生产企业已得到了较大程度的应用。
在汽车零部件的技术开发方面，中国汽车工业企业在某些中低附加值产品方面具有相当的开发能力；在汽车关键零部件的技术开发方面具有一定能力，但是与国际先进水平差距甚大，许多关键零部件仅仅是外国产品的仿制。以汽车发动机为例，中国汽车零部件企业生产的最先进的发动机，排放只能达到欧Ⅱ标准，而发达国家则已经是欧Ⅳ标准。中国汽车零部件企业批量生产的发动机在国际上只相当于上世纪90年代的水平，而汽车发动机行业的整体水平与发达国家相比，差距则在20年以上！举例来说，目前新型缸内直喷汽油机在发达国家已经较多地使用了，然而中国却没有一家企业能够生产。据统计，2001年中国进口的各类汽车发动机为246087台，大大超过了汽车进口的数量。随着中国汽车产量增加，轿车产品换型加速，中国还将不得不进口更多的发动机。
需要指出的是，在决定21世纪国际汽车工业竞争的核心技术——燃料电池汽车的研制方面，从政府支持的研究开发角度看，中国汽车工业几乎与发达国家汽车工业处于同一水平上。如果能够把握好产业化层面的竞争路径，中国汽车工业可以充分利用后发优势，在发动机研制方面实现跨越。
2、国产化政策收到了明显效果。
汽车工业在“六五”“七五”引进技术的整车项目，经过10年左右的努力，已基本实现了国产化。这表明，产业政策中，通过调整关税税率来促进国产化；通过对引进车型的产品征收横向配套费，用于引进车型所需部件项目建设的国产化政策，是有一定效果的。横向配套费通过引进技术产品销售时加价征收，共征收了50亿元人民币。在“七五”“八五”期间，用于与引进技术的整车项目配套进行国产化的汽车零部件厂的技术改造，发挥了较大作用。许多地方汽车零部件厂用这笔费用改造了自身，提高了水平。目前，中国汽车工业引进的整车产品，在当年即可达到40%左右的国产化率，应当说是受益于国产化政策的。
总体来说，中国汽车生产企业的科研开发能力与外国大汽车企业相比仍远远落后。一汽、二汽、上海、天津等主要汽车企业，用于研究与开发的费用在销售中所占比重，除一汽、二汽有些年份略高于1%外，其余均低于1%。
产业技术政策的成败，不仅仅在于政策，更在于当前国有企业的机制和所处的宏观政策环境。
产业保护政策利弊兼有
汽车工业的产业保护政策，经历了由行政手段保护转向关税保护，由高关税保护逐渐降低关税保护程度的过程。
应当说，产业保护政策还是起了一定的作用。如果不是国家采取了保护政策，民族汽车工业在今天也许已不存在了。但是保护政策产生了三个弊端：其一，国家长时期的保护，使企业缺乏背水一战、努力提高自身国际竞争力的动力；其二，国家过度的保护政策（关税最高时曾达轿车150%、载货车70%），使国内汽车产品在供不应求的情况下，往往可以卖高价，导致产品质量差、批量小的汽车企业也可获利，从而使汽车产业组织结构调整更为困难。其三，长期的保护政策，实际上保护了在中国汽车工业投资的国外大汽车公司的利益，使他们可以在近乎垄断的市场中安享高额利润。
汽车工业保护政策考虑关税、行政等手段较多，对非关税壁垒的手段则考虑不够。在保护对象方面，主要是考虑整车，对汽车零部件考虑不够。
投资政策取得一定成效
在20世纪90年代我国经济体制的背景中，产业政策是否有明显效果，从行业说，必须落实到国家投资政策上。这方面，应当说汽车工业产业政策作用较大。
“六五”期间，汽车工业全行业的投资为44.4亿元；“七五”期间，汽车工业全行业的投资为167亿元；“八五”期间，汽车工业全行业的投资为588亿元。投资增长幅度与其他行业相比，扣除物价上涨因素后也是相当大的。但是，分散重复、行政条块分割的投资方式，大大削弱了投资大幅度增长本应带来的效果。一方面，国家重点项目资金投入力度不够，往往要较长时间才能建成；另一方面，许多重复建设项目，建成之日就注定没有多大生命力。由于当时对于民间资本的进入设置了障碍，许多投融资渠道尚未成熟，对外资进入也有相当的限制，因而投融资政策存在较大局限。
汽车消费政策效果不明显
在汽车消费政策的指导下，对于不合理的汽车销售中间环节的收费虽然有所减少，但并不明显。在轿车消费政策方面，更是收效甚微。究其原因，在于与轿车使用密切相关的各部门，都把对轿车征收税费视为本部门的“摇钱树”，利之所在，当然不愿意改变现状。而有关产业政策制订部门，对地方政府、其他有关部门的不利于汽车消费的政策，处于束手无策的境地。这对于我们这样一个轿车刚刚开始进入家庭的国家来说，无疑十分不利。
背景资料
制定新《汽车产业发展政策》需要考虑的几个问题
1.政策制定背景的变化
新的《汽车工业产业政策》一定要充分考虑中国汽车工业加入WTO后发生的巨大变化。
首先，中国汽车工业已经在一个充分开放，竞争的市场上发展，随着外资、民间资本大举进入汽车工业，资金与市场已经不是制约中国汽车工业发展的瓶颈。
其次，中国政府加入WTO做出的各项承诺，制约着产业保护政策的形式与空间。
此外，中国汽车工业中，整车生产的基本格局已经奠定，零部件是需要重点予以关注的薄弱环节。
再其次，汽车产品的使用，对于社会，环境引起的外部经济问题，正在引起越来越多的注意。
最后，中国的能源状况不容乐观。从这次“倒萨战争”来看，能源安全已经成为影响我国经济安全的重要问题。
2.政策制定基点与方式的变化
新的《汽车工业产业政策》应当把政府支持发展与保护的重点，放到汽车零部件领域；重点支持汽车工业重大共用性技术、基础新技术研究开发。
在制定产业技术政策时要充分考虑我国的能源状况，要鼓励节油技术、产品的开发，鼓励采用新能源技术、产品的开发与使用。与此相呼应的是，在制定产业技术政策时要充分考虑汽车大量使用对于环境的影响。
在供给政策与消费政策问题要保持均衡。制定更加具体、有力的鼓励汽车消费的政策；制定健全的消费者保护政策。
要由过去的主要面向大企业，尤其是国有企业，转向真正面向全行业。对国有企业、外资企业、民营企业，在政策支持与扶植方面应一视同仁。由政府限制的对于某些领域的进入，转向建立健康竞争的市场秩序。
在选择产业政现实施手段时，应将重点放在对于诱导手段的选择上，尽量减少行政手段的运用。所谓“诱导手段”指的是一些经济、信息手段。这些手段弹性比较大，适合于市场经济环境中的运做。这些手段通过对企业进行鼓励或劝戒，影响企业的行为方式，而非硬性让企业执行。这样，既避免了由于政府官员可能判断失误带来的更大损失，也给予企业足够的自主判断、自主发展的空间。
在制定新的《汽车工业产业政策》过程中，应当在更加广泛的范围内进行讨论，除政府经济管理部门、汽车行业代表、专家学者外，还应当有环境保护部门、地方政府、各类用户、维修销售部门、能源部门甚至舆论宣传等部门的代表参加。这样，才能使产业政策真正成为在充分协调各方面利益基础上，反应各方面要求的公共政策。