公共行政与治理过程：转变美国的政治对话（节选）（黑堡宣言），本文主要内容关键词为：美国论文,宣言论文,过程论文,政治论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共行政的显著特征
公共行政无疑是以执行部门为中心，但也包括与宪法授权相关的政府各个部门：通过我们不同层次的政府管理体系，使法律得到忠实的履行。
公共行政的特征是显著的。它有其核心的一般管理技术包含在其“行政能力”之中，这是公共行政者专门技术中必不可少的一部分，它们与私营部门的管理技术相类似。而华莱士·萨尔(Wallace Sayre)进行了恰当的描述，他说私人与公共行政在所有不重要的方面都很相似。因为公共行政不仅仅是一般的管理。它是在政治环境中对公共事务的管理。正如卡尔·弗莱得里奇(Carl Friedrich)在半个世纪前指出的一样，行政是现代政府的核心；它是国家权力按我们所希望道德和人道的方式运行，虽然常常可能被换做它用。由于治理必然以社会总体的名义给予奖赏和剥夺，并且政治由于这种分配的艺术而获得支持，行政成为将治理与政治紧密相连的部分。正是因为其扮演奖赏、剥夺、分配、再分配和进行控制的角色，并且由于其作为能为达到社会的目标而正确地使用强制力的唯一机构。它很少被看作是公平的。它还如同默里·艾得尔曼(Murray Edelman)告诉我们的：其目标是替换人们的担心、期盼和焦虑。公共行政不可避免地成为这种替换的根本，这些都体现在它的显著特征中。它在治理和在政治环境中的角色表现为：(1)公共行政者必须在政治和治理过程中，与其他参与者一起为追求公正、合法和资源而奋斗，而不是追求市场和利润。(2)那些人们必须与之打交道的公共行政人员对公共行政有着独特的理解和期望并决定着公共行政的效率层次（例如，在这个问题的认识上，消费者与公民或厂商与利益集团之间的差异是显著的）；(3)公共行政所需的技能、关注的焦点以及所要完成的任务与私营部门的管理截然不同。这些差异如此之大，以至于一个部门的成功管理者如果没有相当长的适应期，他就不能胜任另一个部门的工作。如果我们看不到这种区别，我们就不会理解公共行政是什么，或可以是什么。
公共行政也来源于自我意识并集中体现在我们应当称之为“机关观点”上。这些机关是指那些由于行政部门分工而成长起来的所有层次的公共机构，是追求公共利益的工具。要更好理解公共行政的独特性必须明了机关制度上的历史（这种历史应从广义上去理解），是指一个机关的政治经济的历史。
我们认为这种看法是恰当的和必要的，因为许多机关连同它们的成员具有专业知识、历史经验、经过长时间考验的智慧，更重要的是他们在一定程度上，已达成了维护与特定社会职责相关的公共利益的共识。事实上，这些机关的成员要始终为实现公共利益而行动，并按照合法的形式执行公众的意志。因此，机关观点是基于与较大的政治体系间的多年斗争以及更多的为达成和实现对公共政策特定方面的某种共识，而进行的有限治理过程。的确，这种独特的任务和经验比我们现在愿意承认的现状更有价值。
这并不是说机关没有被其他人误导或滥用过，或者他们不会追求自我利益。事实上，如同前文所述，美国治理中的离心力常常可以归因于机关，在某些方面，他们经常帮助那些试图减少法制限制的人们，而对治理的根本法制来源，即公民权却不予理睬。但是，狭隘主义对所有组织都是特别危险的，并且，在最终分析中，对机关观点造成曲解。机关观点试图在他们履行职责时，作为“引力的中心”或“回转仪”那样为公共行政人员服务。在这坚实的基础上，他们必须考虑更广泛的公共原则和价值的重要性，换言之，对公共利益的关注。
正如马克斯·韦伯(Max Weber)指出的那样，官僚体系可以为正义，也可以为邪恶所利用；究竟如何利用它取决于机构中的成员及领导。值得庆幸的是，回顾美国伟大的历史，大概除了从杰克逊选举到《彭德尔顿法案》(the Pendleton Act)通过的期间，机关的成员主要由严格忠诚地履行公共意志和公共利益的人组成。尽管确实有些人被认为关系到较广泛的公共利益，但大多数人透过他们所在的机关来看待他们肩负的任务，并象其他人一样认为较广泛的公共利益会在治理过程总体上得到体现。这种观点认为，从任何视角来看，我们社会中没有哪个集团可以象要求执行任务那样去维护公共利益。这项任务与公共行政执行中所需的专业技巧和知识，比我们现在的政治对话中所容许的东西更有价值。
政治精英们由于追求自身利益的原因，使机关与其拥有的具有独特品质和合法的成员失去了信誉，因此，不知行政活动真相的大多数公众也不再相信他们了。最可惜的是，公共行政在把基于机关的观点的正确主张合法化的过程中太缺乏自信，而且在建立公众信任，证明其主张正当的问题上也犹豫不前。
最近，我们使公共行政受到弱化，很轻率地采纳过度重视产出而不顾平衡公共利益的政策和决策的观点。两者常常被错误地认为具有相同的含义，但事实上并非如此。一个机关能够生产出对公众的长远利益有害的产品；一个机关能够有短期的“收获”——它将有害于基础设施、能力以及未来的公共产品。例如，一个公园可能会因为过多的游客而损坏其设施，并因为保养不良而衰落。因而，一个机关可以“应付”暂时的压力但它不能同时兼顾公共利益。因此，机关观点与公共行政的一个特征就是审慎合理地注重绩效，就是要权衡短期与长期的结果，考察定性和定量的指标；并且反对以“利润底线”一类为代表的违背好的公共行政的口号。
尽管灵活应用的公共政策分析和项目评估在公共事务和检查机关绩效方面非常有用，但他们本身并不是终极目标，必须防范简单化使用和耍小聪明的滥用。在行政机关中，只有将其视为行政过程的一部分，这些技术才有意义。行政机关在运用政策分析、项目评估以及决策科学时，必须遵循机关观点和核心管理过程的要求。前面的情况就是过于容忍这一观点，与这些过程相抵触，扭曲了公共行政，并且与他们自己的目标相矛盾。
对机关观点尤其有腐蚀性作用的是人性心理学和自六十年代开始的各种文化变迁。我们指的是在行政过程和管理关系中对权威角色的否定。六十年代的文化动荡，在机关的范围内对我们关于传统权威的概念造成深刻的影响。冷静地回顾，现在确实是纠正传统主义者和人文主义者关于组织理论争论中产生的错误观念的时候了。
我们需要注意到，首先，传统的观点对权威的服从完全是根据服从原则中把管理的权威描绘成管理者用以提高管理绩效的工具（职位井然有序），在某种程度上，这种观点是不正确的。但是，人类需要权威来抑制我们有时反复无常的倾向和观点是正确的。尤其是传统观点认为不仅在青年时期，还是在整个生命进程中，不论是出色的人还是普通的人，权威是必要的，而且是成熟过程中的积极部分，这一看法是正确的。
同样，人文主义者非难权威，否认其在公共机构中扮演的必要角色，认为可以参与的过程来替代权威的看法是不适当的。然而，他们提供了有利于矫正传统观念的办法，他们主张权威的使用更加公开化，并要求建立组织成员中更深层次的互相信任。
我们能够从这场讨论中提炼出一个观点：权威不象反馈和其它为提高管理绩效而设立的“人性化”交流机制那样有用，但是，权威在有效地处理使有理性的反对者驯服的问题上是非常必要的。这些依从的问题对于管理者和他们所管理的人来说是阻碍其发展的，无助于公共政策与程序的有效完成。总而言之，这里所要探讨的是机关观点的重要性，公共行政的健康、以及依据我们对权威的积极角色的全面理解而确定的公共行政者的自定义。这种理解实质上是一种信任形式，将会在公众中建立起来，在一定程度上是管理者通过让公众了解行政活动的实际情况，使公众理解他们，最终认识到行政权威的合法性。
独特的机关观点所应有的合法性要比它在我们的政治文化中已获得的更大得多。机关在治理中扮演角色的实质是它不可避免地形成了对公共利益的独特观点。基于机关观点的公共行政是一个具有历史性、契约性、机能性以及宪法上的合法性。在我们的政治体系中，很多层次的机关自从开国之始就伴随着我们；有些甚至在宪法中被提及。
公共行政的显著特征在于它是治理的一部分，它要具备在较复杂的政治环境中追求公共利益目标的能力。这使它与企业管理相区别，为要求改变长期被忽视的状况奠定了基础。它不能仅仅限于在政治环境中进行管理的能力，它更要有能力维持(1)机关观点；(2)最广泛的公共利益；(3)合乎宪法规范的治理过程。
与司法体系一样，公共行政同样需要维护其公共机关的合理性与合法性。它应该维护机关观点在政治体系有效运行中的价值，维护公共行政者在治理过程中的价值与正当角色以及他们角色的独特性与价值所在——有能力维持机关观点，最广泛地理解公共利益以及合乎宪法规范的治理过程。如果这样去做，并且做得比以前更成功，那么可以想象得出，公众的公共行政者象以前的法官，或者象他们当时的军事同僚一样，可以向他们的政治长官直接提出异议，这些异议是被认真考虑过的，而不是针对官僚政治的破坏活动。如果这些能够实现的话，公共行政、公共行政者，以及我们的政治体制都将迎来一个新的时代。然而，或许正象君主司法的代理者，通过在人民中提高他们的声望以及用可以看到的方式显示他们实际拥有的优越性一样，公共行政正当的主张也需要建立在与人民的直接接触中获得公众的对他们信任的基础上。
公共行政与宪法
我们政治的信念和信条并不与我们的“制定宪法”同步，至少与联邦主义者解释不同步。因为这些解释造成了公共行政的过早出现。不幸的是，现有的公共行政理论对此认识不足，公共行政的成员自己忘记或未能充分地研究这一点。他们仅仅强调他们的无党派的工具主义，仿效企业管理的做法。对在世纪之交出现的公共行政学来说，无党派的工具主义是一个重要的要求，但它既无充足的宪法根据，对二十世纪后期的角色要求也是不够的。在某种程度上宪法明确地，然而在更大程度上是含蓄地通过历史实践，赋予了公共行政更为需要的且十分重要的角色。在第一次公民课上，我们就知道我们的宪法是通过三权分立的设计来保障自由，但我们很少象公共行政者那样，将这一深刻的真理与现实生活联系起来。这就是说，在行政、立法和司法机关之间永无止境的斗争中，公共行政是一片“自由开火区”，公共行政者经常作为斗争各方的目标。
当我们宣称宪法或至少联邦主义者对其解释促成了公共行政的产生，是否意味着那些构想者在上述斗争中就想到它了呢？当然不是。即使象汉密尔顿(Hamilton)如此富有预见力的人，他们也不能预见到现代的公共行政，正如他们不能预言其它制度中后来发生的众多变化那样。但共和国早期的历史（的确是一些创立者自身的行为）表明了从宪法起草伊始，公共行政者就不受别人的支配，他们本身的派别模糊不清，谨慎行事。一方面，是对他们（和其它人）的威胁，而另一方面，也是一种挑战性的机会，使宪法远离公共利益最终受损的僵持不下的局面。
由于与生俱来的宪制上的党派不清、行事谨慎，公共行政总是受到诸多的限制；契约中公共行政的来源、宪法中的契约声明、公务员改革的传统以及历史的实践，契约这个词有含蓄表达神圣的含义，因而对我们的目的来说并不适合。但是，它的通常用法保持了缔约方之间义务的正式协定的基本含义，似乎是抓住了公共行政的曾经是什么，现在是什么以及应该是什么的问题：公共行政者及其服务的公众之间庄严的协定以公共利益为目标，按照民主政治过程服务于公众的协议；行政能力受到宪法的传统、法律和民族共同历史的制约。公共行政应将过去看作公共对话的序言部分，它激活了一个自由的社会。这样，宪法应当被看作是“有活力的词”而非“平淡的词”。
公共行政既不能是同质地磐石，也不能是同类的。它应当是百家争鸣，并应该欢迎来自各个方面的建设性的批评意见。不同的观点应当有其合法性，即他们不应当从自我利益做出判断，而应作为富有活力的公共对话的宪法传统的一部分。在这一方面，公共行政类似于附带所有财产和责任的更大的政治过程中的多元主义：机会和道德义务的清晰与明确以获得最广泛公共利益，多元主义的理论将其委托给看不见的手。这样，公共行政的各种不同观点之间的争论，在创造健康的美国对话所必要条件过程中，扮演了重要的角色。
如果公共行政接受并维护其在治理过程中的合乎宪法的合法参与者的道德权威和正确的观点，那么它可以矫正为宪法的许多缺陷作出贡献：对代表权问题的决议案不能令人满意。这一问题是乔治·梅森(George Mason)反对其批准的有利论据，并且也是令象华盛顿(Washington)和汉密尔顿(Hamilton)这样的忠实的联邦主义者的尴尬所在。当时，支持和反对宪法的人都在想众议院中的65个成员如何能代表300多万。今天，我们不禁要问435个成员如何能代表人口超过2亿4600万的国家。多元主义者的理论和官僚政治学派指出，利益集团间的竞争是对所有人民的代表的最好保证，并且公共利益表现为所有利益集团压力的合力。这一观点并不是一无是处，但从来没有被令人信服地证明过，也没经受过严厉的批评。它仍然清楚地表明了利益集团并不能代表所有公民及其全部利益。
为了解决宪法的这一不足，公共行政作为政府的公共机关，应该正当地主张其在社会学上和职能意义上可以成为人民的代表。正如终身任命的联邦法官，与占人口比重很少的东南部的内布拉斯州勉强选出的新的众议员或罗德岛的参议员一样。正因如此，公共行政或许可以代表全体人员，如同总统由选区联合选举，或利益集团所宣称的获胜是由于只有29.9%的合法选票，少于51%的民众投票，即实际上只获得占全体民众中大约19%的支持。政治评论家在选举中选中的代表失之偏颇。
受公众欢迎的人不仅仅是选出的官员，而且不包括宪法规定的参与治理的众多合法人选。我们现在必须大力宣传这一点。公共行政——基于宪法的秩序，由国家创设，也应是人选之一。因此，其角色不是屈从于民意机关或民选首长的统治。我们传统和我们宪法也未经历过这样的统治。公共行政的任务在于共同进行贤明的治理，维护宪法起草者拟订的作为独立人民意愿表达的秩序。
公共行政与公共行政者
我们终于论述完了公共行政，现在，我们要特别地讲到它与我们观念中的公共行政者的联系。
作为关键性的首要一点，我们必须提醒自己，公共行政者宣誓效忠美国宪法，而不是有权势的意愿。这一誓言将公共行政者引进那个宪法创设的社会，使他们有义务了解并支持宪法的原则，这些原则影响他们的公共服务领域。当法律凌驾于命令之上的时候，即当它要求行政者谨慎行事，而非给予具体的命令，这样行政者的誓言驱使他们按照广泛的宪法价值指导和要求的谨慎方式行事，如同他们在出于更为直接和短期的考虑而行事一样。
公共行政专门化发展及其内涵，在近些年已多有论述。从本文角度来看，公共行政者是否为专业人员，或者他们是否具有专业资格并不重要。重要的是公共行政者在专业责任上，扮演关注能力和标准提高意义上的角色，以服务导向及一系列将公共利益作为真实尽管有问题的信任而作出的尽可能广泛的定义，而且这些定义将维护宪法的秩序作为其基本责任。公共行政者只有朝这些目标尽量运用其专长和能力行事，方能扮演其专业责任的角色。
专业化更重要的观点是将公共行政者视为受托管理者及社会治理过程中合法的、重要的参与者。
作为一名受托管理者，公共行政者必须超脱于当时的政治压力和不断下降的单纯工具主义的自我形象。他或她应该寻求“有批判意识”的角色：有意识地追求公共利益与维持民主治理过程，但也要遵守法律规范和有限政府的宪法传统；在有些时候，需要谨慎地吸纳权势力量，在公共利益的最广泛定义上稍作让步或暂时停止。机关观点和更广泛的公共利益或许并不能总是稳步地向前推行。
不过，公共行政者必须坚定信念，注意听取哈姆雷特的劝告“扮演贤明少数的角色”，而不是吵嚷的多数人或有权的少数，追求长远的公共利益而不是急功近利或畏于强权的压力。并且，我们需要注意到“贤明的少数”并不需要是一小群封闭的精英集团。它并无预先设定的规模限制。它仅仅是民主信念的一条，或者至少民主希望的一个目标，贤明的少数有可能变成贤明的多数。公共行政者的任务是扩大贤明的少数的范围——发起对公共利益的理性辩论，并且利用机会促使公众真正参与治理过程。当更多的公众在实践中增长才智，认识到政治本质时，贤明的少数才能变成贤明的多数。这一才智最好在参加公共领域活动的过程中获得。正如大量的由公众参与公共基金的项目获得成功所证实的，对于公民参与的行政国家而言，它既不会太庞大也不会太过于复杂。
在相当大的程度上，官员出于对技术专长和全面解决方案可能性的信心，使他们在向公民求助时犹豫不决。但是，现代治理的不确定性和复杂性不仅要求全面，而且要求尝试性的策略、社会相互作用及经常的反馈和调整。从这个观点来说，后工业化的行政国家，不仅与公众参与不一致，而且对之断然失去自信。
很多文献也对其使官员做出回应及所负责任进行了论述。公共行政者必须负责地做出回应，这就是说对合乎宪法和法律的特定的正当要求做出回应。回应也意味着适应其服务对象——顾客。不过，公共行政者对民选官员或顾客的“回应”应有所不同，不应该是“地震仪”，也不是“雇用的仆人”，更不是“忠实的仆人”，只有这样，它才能在“回应”这个词中体现最高层次上的负责任。这种回应也不应该是在利益集团的压力之中工作的精明的逃避责任者，它不仅仅是这些。只有公共行政者的回应是机关的观点、公共利益的观点及对宪法传统的忠诚形成的独特观点的受托管理者，公共行政者才能富有责任感。
这就是说所要求的回应与公共行政者的最终责任相一致，与所有的政府官员负责任一样，他们的责任是宪法的秩序和民主的治理过程。这就是说，公共行政者扮演受托管理者的角色，在某一时候上，他们的机关的回应可能倾向于总统，而在另一时候可能倾向于国会，或在其他时候，他们可能倾向于法院或利益集团，他们在机关看来在为长远的公共利益服务。有时，公共行政者必须扮演维护比机关的观点定义更广泛的公共利益的角色，或者更少的时候，他们必须扮演维护民主治理过程的角色。其实质是说，公共行政者可以在宪法秩序中扮演平衡轮的角色，在合乎宪法的历史过程中特定时刻，运用其法定的权力及专业特长给予帮助，以使维护宪法本身目的的参与者受惠。
不可避免地——有些人会将公共行政仅仅视为获取权力与地位的途径，有些人会将视其义务为闲差事。尽管一部分人存在人性弱点，尽管事业心及专业化的不同压力，尽管也存在对公共行政的不利影响和当前的诋毁者，但公共行政一直就是、现在仍是在服务“事业”中才有意义的职业。在公共行政的日常用语中，这一事业的标志就是“公务员”、“职业行政者”、“公共雇员”。在美国对话的自我意识的转变中，我们感到对公共行政和公共行政者的需要将比以往任何时候都要强烈，更多人将此视为“事业”，而现实中很少有人因为那些以不体面的刺激而“离开”这一事业。
无疑，共和国的创始人是将公共服务视为“天职”和托管；因此，后来的理想主义的改革者、民粹主义者、进步论者以及新政者也是如此。如果我们还不丢掉这一观点，那将是极为危险的。
我们对那些先验的想象的排斥大都由于对专业地位的担心而导致的。我们采用了缺乏创造力的科学的装饰品，而这些却被认为是专长所必不可缺的，因此，我们付出了沉重的代价。对治理方法的关注——如管理学、系统分析、规划预算制度(PPBS)和项目评估——主张对专业技术的重视。但是，当我们关注这些方法，排斥那些出于先验的目的及社区建设的道德承诺，或者巩固自由和威严，以及提高公众的生活质量，我们侵蚀了公共行政的合法性，视公共行政为一个职业或利益集团。让我们的视角从那些先验目的和道德承诺转向更狭小的范围，“价值中立”的工具主义的应用让我们和我们的国家付出了昂贵的代价。
公共行政者的行为方式必须扩展到包括支持先验承诺的实践方法。首先，如我们所说的，行政者必须力求增加公众直接参与治理的机会，公众才能增长其实践才智，这是好的行政信念中信任的最终基础。而且，行政者必须培养个人反思，即自身价值设想的意识，及它们如何影响日常的决策。这种意识使他们能够对已建立的束缚自由和正义扩展的公共机关的实践进行批评，并在可能之处进行修改。最后，行政者必须能对他们的行为找出理由。尽管那些已经确认的做法会限制与涉及利益人的直接对话，公共行政者有责任考虑这些利益涉及人是谁，他们考虑的是什么，如果可以对话，则他们会对其行为给出什么理由。
公共行政者必须假定人类状况虽不完美，但可以改善。他们应该为社会问题改良而努力，不应期望迅速、经济或永久的解决方案。公共行政者应该明确一些问题，最好通过市场或类似的手段解决，而有些则要通过政府干预。尽管公共行政者必须对观念上的或民选官员对社会问题的党派观点做出回应，但是，他们也必须基于其特殊的能力提出圆满的分析和可行的备选方案。公共行政者因此既是一位分析者又是一位教育家，但不是哲学之王或知识界名流。他们必须为民选官员长期教育而工作，其他在治理过程中扮演角色，公众一般在关系到公共利益问题上扮演角色，并且自认为这是一项无报酬而艰苦的工作。
公共行政者必须承诺(1)实践，有批判意识的行为或对目标的追求；(2)反思，对已采取行动的苛刻评价，以便从经验中学有所获。实践和反思在引导我们所说的先验目的中扮演了重要的角色。他们在对完善具体的日常目标，优雅而体面地服务大众，尊重公众，同时尊重与自己同等地位的人等方面也扮演非常重要的角色。
（译者注：本文选自《重建公共行政》SAGE出版社，国际专业出版商、纽伯里、帕克、伦敦、新德里1990年）