用人单位规章制度的相关法律问题，本文主要内容关键词为：用人单位论文,法律问题论文,规章制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国劳动规章制度立法现状
在计划经济时期我国是一种典型的强制性纲要式的立法。1954年我国前政务院制定了《国营企业内部劳动规则纲要》。后来，国务院于1982年发布了《企业职工奖惩条例》，1986年发布了《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，这两个规定确立了我国的劳动纪律制度。《企业职工奖惩条例》规定：“企业实行奖惩制度，必须把思想政治工作同经济手段结合起来。在奖励上，要坚持精神鼓励和物质鼓励相结合，以精神鼓励为主的原则；对违反纪律的职工，要坚持以思想教育为主、处罚为辅的原则。”按照这一原则建立起奖励制度和处分制度。传统劳动法学也是按照这些规定来建立起有关劳动纪律的理论。
·资料1·强制性纲要式立法模式
强制性纲要式的立法模式主要是历史上曾实行公有制的计划经济体制国家。在计划经济体制下，国家以立法形式对用人单位劳动规章制度的内容作出直接的强制性规定。如前苏联关于“劳动纪律”的规定，匈牙利以前关于“纪律责任”的规定，罗马尼亚以前关于“社会主义劳动纪律，关于纪律和财产责任”的规定，波兰以前关于“对破坏劳动秩序和纪律的惩罚”的规定，保加利亚以前关于“劳动纪律”的规定等等。
·资料2·权利义务结合型立法模式
在立法中不仅规定了用人单位有制定规章制度的权限和程序，而且规定符合一定条件的用人单位应当制定规章制度，使之成为用人单位的一项法定义务。如《法国劳动法典》规定，用人单位雇工达到20人以上者，应当依照法律的规定制定雇佣规则；《日本劳动标准法》规定，用人单位雇工达10人以上者，应当制定雇佣规则；我国台湾地区的《劳动基准法》也规定，用人单位雇工达到30人以上者，应当制定雇佣规则。该立法里还对劳动规章制度应包括的事项进行了列举，但具体的内容和标准还是由用人单位单方面制定，用人单位享有充分的自主权。一般来说，在这些国家或地区，用人单位制定雇佣规则已形成一项制度，通过就业规则，将劳动者所适用的劳动条件标准具体化，一方面促使用人单位实现经营目标，另一方面也有利于劳动者利益的保护。
我国的奖惩制度和辞退制度的特点是：（1）由国家通过立法对奖惩的条件和程序作出极其详尽的规定，奖惩制度除了具有维护企业内生产秩序、工作秩序的作用外，还有维护社会秩序的功能；（2）只有职工在符合国家规定的惩处条件时，用人单位才能按照法定的程序予以处理，企业只是代表国家行使制裁权，故使用了“行政处分”之类的称谓；（3）惩处的类型除减少劳动者收入的财产型处罚外，还有以影响声誉的为制裁手段的人身型处罚，如警告、记过、记大过直至开除。这种被称之为“行政处分”的形式，通过记入档案而对劳动者终生影响；（4）在解除劳动关系上，以企业和职工的不等性为显著特征，如用人单位有权依法单方面行使开除、除名、辞退权；职工无相应的辞职权，职工辞职须经企业同意，是双方协商一致的法律行为；（5）对职工惩处的后果也不限于企业范围，如开除、 除名后的工龄计算，领取失业救济金、重新就业的限制，使劳动者离开企业后仍受到多方面的制约。
建国以来，我国全民所有制企业长期存在的一个突出问题是企业的劳动力结构极不合理，集中反映在政府几乎包容了企业营运的所有实际内容和后果，劳动法律关系的双方当事人缺乏应有的决策权。我国普遍实行的固定工制是一种行政因素很强的用工制度，不仅劳动者没有对个人劳动力的决策权，用人单位也没有对生产资料的经营管理权，只是国家行政机关的一个行政管理层次。国有企业的奖惩权虽然是作为扩大企业自主权的一项措施而提出的，但其中有着明显的行政痕迹。《企业职工奖惩条例》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，对于强化劳动纪律，维护社会化大生产秩序，曾起了重要的作用，但也应看到，这些规定从思路上是与现代市场经济不相符合的。
我国现行的立法基本上可以说是一种权利义务结合型的立法。《劳动法》第四条规定，用人单位应当依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。1997年11月25日原劳动部发布的《关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》（劳部发［1997］338号，以下简称《通知》）规定，从1998年1月1日起，对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度。
在规章制度的具体内容方面，《通知》列举了用人单位劳动规章制度应包括劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩以及其他劳动管理规定等事项。在程序方面，《通知》规定，新开办用人单位应在正式开业后半年内将制定的劳动规章制度报送当地劳动行政部门备案。各级劳动行政部门要对用人单位劳动规章制度的内容和制定程序的合法性进行审查。而《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定，用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。该条亦从司法角度明确了用人单位规章制度应遵循的程序要件。
目前，由于《企业职工奖惩条例》和《国营企业辞退违纪职工暂行规定》这两个规定并没有被废止，因此，强制纲要式的这种行政管理模式对我国用人单位还产生着一定的影响；而另一方面，我国有关规章制度的立法工作缺乏明确的理论指导，导致在一些基本问题的规定上仍存在着混乱。
首先，规章制度与劳动合同是一种什么样的关系？《劳动法》第十九条规定，劳动纪律是劳动合同的必备内容。随着劳动合同制度的普遍推行，企业规章制度中有关劳动纪律的内容可视为是劳动合同内容的具体化。我国各地关于用人单位规章制度的规定一般都散见于关于劳动合同的规定之中，主要通过劳动合同解除条款的适用，间接从立法上确立用人单位规章制度的法律效力。如《安徽省劳动合同条例》、《广东省劳动合同管理规定》、《黑龙江省劳动合同管理规定》等都规定有严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度，按照用人单位劳动规章制度的规定或者劳动合同的约定应当解除劳动合同情形的，用人单位可以单方面解除劳动合同。在这类规定中，劳动者通过劳动合同对遵守纪律作出允诺，违纪应当视为违约，违纪责任似乎也是一种违约责任。然而，最高院司法解释第19条又将民主程序和公示作为规章制度生效的要件。可见，规章制度显然并不需要劳动合同的确认，违纪似乎也与违约并无关系。
其次，规章制度与工会工作是一种什么样的关系？一方面我国并未将规章制度的制定列入集体谈判的内容，但另一方面我国又规定将民主程序作为规章制度生效的条件之一，并规定违反规章制度和劳动纪律解除劳动合同，必须征求工会的意见。违纪解除劳动合同如果没有征求工会意见，究竟是否有效，就成为实践中的争议问题。
二、规章制度和劳动合同的适用冲突问题
用人单位规章制度作为用人单位加强内部劳动管理，稳定、协调劳动关系，保证用人单位正常劳动生产秩序的一种管理工具，在日常的劳动秩序中发挥着重要的作用。而劳动合同作为用人单位和劳动者双方意思一致的约定，也成为协调双方权利义务关系的准则。虽然两者的侧重各有不同，但是在很多情况下难免会出现重合。实践中，很多用人单位干脆把规章制度的相关内容制定为《员工手册》，并将该《员工手册》作为劳动合同的附件要求员工签字确认，使之成为劳动合同的约定内容，使两者的区分更为困难，也使得违纪到底是一个违约的问题，还是违法的问题成为了争议的焦点。那么，如果出现劳动合同和规章制度就相同内容作出了不同的规定；或者劳动合同签订在前，规章制度制定、变更在后；又或者规章制度制定在前，而劳动合同签订在后等情况时，两者的效力如何确定，又该如何协调呢？
案例：
某公司将制定的规章制度编入《员工手册》，并在与员工签订劳动合同的时候让其也对《员工手册》签字确认。李女士与该公司最后一份劳动合同的有效期至2004年8月。但是，李女士自2004年7月28日开始一直在家休病假并一直处于医疗期内。李女士和单位签订劳动合同时，作为劳动合同附件的《员工手册》上规定，员工的病假工资是其基本工资的60％。按照这个规定，李女士的病假工资每月应为4440元。
但是，该公司于2005年1月在本公司公告栏公布了新的《员工手册》， 按照新《员工手册》规定，当年病假累计超过十天，病假工资待遇按员工工作地政府规定的最低标准执行。并规定该手册生效日期为2005年1月1日，以前的公司政策、规程及规章制度与本手册内容不一致的，按本手册内容执行。同时，公司又将该新的《员工手册》发给每个员工签字确认。李女士由于在家病休，因此并没有签字确认。至李女士医疗期满，要求单位支付所有病假工资时，发现单位并没有足额发放其全部的工资和病假工资共计2.8万元，而只支付了2.1万元，遂要求公司补发剩余的0.7万元。公司遂将新的《员工手册》向李女士公布并送达。李女士不服，遂引起争议。
李女士认为旧版的《员工手册》是作为劳动合同的附件由她签字确认的，因此，该《员工手册》中的所有条款包括病假工资的规定都应该是双方劳动合同中的一部分。而公司实行新的《员工手册》并没有通知自己，自己并不知情。因此，即使现在公司实行了新的病假工资制度，并且经过了公示，也不能更改劳动合同的约定。要求公司按照双方合同约定的病假工资条款支付所有的病假工资。
公司认为其已经按照旧《员工手册》的规定，向李女士支付了病假工资至同年12月。由于2005年1月，公司公布并实施了新的《员工手册》， 才按新的规定向李女士支付了2005年1、2月份的病假工资。至于李女士没有对新的《员工手册》进行签字确认完全是因为她当时病休在家单位才没有要其签字。况且，单位已经在公司公告栏公布了新的《员工手册》，根据最高院司法解释第十九条的规定，要求仲裁驳回李女士的仲裁请求。
那么，在劳动合同的约定和已公示的规章制度发生冲突时，到底是约定优先还是法定优先呢，或者说规章制度的变更效力是否可及于劳动合同的约定？由于我国中央立法目前没有明确的规定，各地司法实践中形成了三种不同的观点。
第一种观点认为，用人单位规章制度作为一种法规，作为用人单位所有成员都必须遵守的基本准则，具有对劳动合同实施规制的法律效力。因此，其效力要高于劳动合同的效力，即劳动合同中所约定的权利、义务不应与用人单位的规章制度相抵触，否则应为无效。
第二种观点则截然相反，认为在任何情况下，劳动合同的效力都应高于规章制度的效力。持该观点的学者认为，制定用人单位内部规章制度是用人单位的单方面的行为，在其制定的过程中，虽然也有用人单位职工的参与，但是最终还是要有用人单位行政方面最后决定和公布。用人单位内部规章制度和劳动合同不同，它们分别在不同的方面调整用人单位内部劳动关系，它们之间起着相互补充的作用。但是劳动合同的内容是个别职工的权利和义务，因此劳动合同的法律效力要优先于用人单位内部规章制度。当劳动合同的内容与用人单位内部规章制度的内容发生冲突时，应当遵守劳动合同效力优先的原则。如果用人单位利用其规章制度的单方面制定权，对用人单位职工作出有悖于劳动合同的规定，其内容应当认定为无效。
第三种观点则提出应采取“就高不就低原则”来判定其效力。他们认为，为了避免用人单位随意制定规章制度而变更劳动合同内容，最终侵犯劳动者的合法权益，在其效力适用上应采取“就高不就低原则”。当用人单位规章制度规定的劳动者利益低于劳动合同的约定时，以劳动合同的约定为准；当用人单位规章制度规定的劳动者利益高于劳动合同的约定时，劳动者享有的劳动利益以规章制度为准。这种观点其实是秉承了授权限制型立法模式的精神，我国地方立法也有先例，如《江苏省劳动合同条例》第二十四条从劳动合同与规章制度以及集体合同冲突的角度，以有利于劳动者的最终标准限制了用人单位规章制定的适用。其具体规定为，劳动合同对劳动报酬、劳动条件等内容约定不明确的，按照下列规定确定：（一）实际劳动报酬和劳动条件高于用人单位规章制度和集体合同规定标准的，按照实际已经履行的内容确定；（二）实际劳动报酬和劳动条件低于用人单位规章制度或者集体合同规定标准的，按照其中有利于劳动者的最高标准确定。用人单位规章制度和集体合同规定的劳动报酬和劳动条件不得低于法定标准。
我们认为，从法理上讲，劳动合同是双方经过充分协商一致的意思表示，是对个别劳动关系的特殊约定，如果变更，需要双方就新的内容重新达成合意；而用人单位的规章制度则是用人单位基于其经营管理自主权而单方制定的制度，是对全体劳动关系的总括性的规定，用人单位可以随意变更。虽然经过公示的规章制度可以作为人民法院审理案件的依据，但是是否需要规章制度以及需要什么样的规章制度，取决于用人单位的意志。劳动法奉行倾斜保护的社会法理念，对于弱势劳动者而言，经过自己充分表达意见、和用人单位协商确定的劳动合同，其效力应该明显大于由用人单位单方制定的规章制度，即约定应该大于法定。具体到本案，即单位必须要按照旧《员工手册》支付李女士剩余的病假工资。
三、规章制度与工会的关系处理问题
由于我国《劳动法》第25条第（二）项赋予了用人单位根据是否遵守劳动纪律来解雇员工的生杀大权，故违纪解除当中有关规章制度的规定也显得尤其重要。在这个问题上，一方面我国规定民主程序和公示是规章制度生效的条件之一，同时又规定违反规章制度和劳动纪律解除劳动合同，必须征求工会的意见。但是，由于受到长期的强制性纲要式的立法模式的影响，实践中，用人单位往往想当然地按照自己的意愿制定规章制度，并且把开除员工的权利视为自己的一项特权。由于最高院司法解释第19条的规定对规章制度制定过程中的民主程序和公示要件已经明确，那么违纪解除劳动合同如果没有征求工会意见，究竟是否有效，就成为实践中争议问题。
上海市曾有这样一个案例，即劳动者的确是存在严重违反规章制度的情形，但是由于该用人单位在解除合同时没有依法征求工会的意见。法院审理后认为，虽然员工有过错，但是该过错行为是否到了用人单位可依法解除劳动合同的严重程度，单位应依法告知并听取工会或职工代表的意见，这不仅是单位解除劳动合同时应当履行的法定程序，亦是对职工劳动权利、生存权利的保障。即使单位尚未建立基层工会，亦可通过告知并听取职工代表或当地总工会意见的方式履行该法定程序。基于此，上海高院后又以发文的形式对此给予了明确规定。上海高院关于审理劳动争议案件若干问题的解答在第17条关于用人单位单方面解除劳动合同，事先未将理由通知工会或职工代表的，如何处理的问答中，明确了用人单位单方面解除劳动合同时，应当依工会法的规定，事先将解除理由通知工会或职工代表，未经上述程序，用人单位单方解除的行为无效。
当然各地司法实践当中也有观点认为，劳动法只规定用人单位单方面解除合同需要征求工会的意见，但并没有反向规定如果没有履行这一程序则解除行为无效。基于员工本身行为的过错性，用人单位对违反规章制度的劳动者给予解除是属于经营自主权范畴的事项，因此通知工会仅是程序要件而非实体要件，如果用人单位没有履行通知工会的义务，应当允许其进行补正，而并不能得出该解除行为无效的法律后果。
我们认为，合同单方解除虽然是用人单位根据法定条件而享有的权限，但是劳动者与用人单位之间的劳动关系建立后，劳动关系具有明显的不平等性和隶属性，尤其发生纠纷时，两者的对抗更具有明显的倾斜性。劳动法遵循社会法的倾斜保护原则，为保障社会公平和正义，我们的法律不仅应规定劳动者在用人单位所享有的民主权利，以及工会作为劳动者利益的代表应当享有的权利和应该履行的职责，而且为避免用人单位管理权力的滥用，应当以严格的程序要件来约束单位的管理行为。因此该程序要件应视为实体要件，即违纪解除如果没有通知工会的，将导致该解除行为无效，只有这样，才能最大限度地保护弱势劳动者的利益。
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