制度创新与农村金融改革，本文主要内容关键词为：制度创新论文,金融改革论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村信用社改革试点从2003年8月开始，在8个省区陆续展开。现在要对其改革效果进行全面评价显然为时过早，笔者认为，现在对此次农信社产权改革进行反思也还为时不晚。2004年7月8日，中国人民银行金融稳定局局长谢平在《2004中国金融国际年会》上提出了农村金融改革急需解决的六个问题：①农信社改革以后再出现资不抵债怎么办？②农信社达不到规模经济怎么办？③农业保险怎么办？④如何对待民间信贷？⑤如何处理目前从农村吸收存款之后投放到非农领域的问题？⑧农村金融要不要竞争环境？在试点一年之后提出了这样尖锐的六个问题，恰恰提醒我们需要认真研究一下农村金融改革的思路。如果不从制度创新上大胆突破，而只是修修补补，这些问题非但不会缓解，反而有可能越演越烈，以至于错过了推动农村金融改革的最佳时机。
一、积重难返，投鼠忌器
目前的农村信用社改革大致有三个要点：第一，明晰农村信用社的产权。第二，改革管理体制，加强监管。第三，帮农村信用社卸下财务负担（注：中国银监会有关部门负责人谈农信社改革试点重点解决两个问题[J/OL]．中新网，2003-8-19。）。在改革方案中考虑了各种制度设计，可就是没考虑怎么让那些问题严重的农信社退出金融行业。
根据资产和经营状况，我国的农信社大致上有三种情况：好的或比较好的占三分之一，问题比较严重的占三分之一，而问题相当严重的占另外三分之一。农村金融改革的重点应当落在最后的三分之一。只有解决了那些严重资不抵债的农信社问题才算基本完成改革的任务。众所周知，许多农信社管理混乱，资不抵债。2002年底，农村信用社贷款余额14117亿元。其中不良贷款总额5147亿元，占37%。此外还有历年亏损挂账1313亿元（注：农信社改革应整体推进[J/OL]．中新网，2003-8-20。）。资不抵债的农信社19542家，占机构总数54.98%。农信社的资本充足率只有2.35%，远远低于8%的正常标准（注：中国人民银行统计季报，2002,(3)。）。作为金融机构，必须具备流动性、盈利性和清偿性，而这些农信社既无流动性，又无利润性，更没有清偿性。现在，不是要如何搞活这些农信社，而是要想办法让它们平稳地退出金融领域。辩证法告诉我们，世间万物都是在优胜劣汰、新陈代谢中发展起来的。可是，迄今为止我们还没有看见关闭那些问题严重的农信社的案例。
为什么不能关农信社的门？之所以隐忍不发，不是不知道，也不是慈悲宽容，而是投鼠忌器。首先，眼下农信社是农村唯一的金融机构，如果把农信社关了，那么由谁来承担农村金融工作？其次，如果在关闭这些资不抵债的农信社过程中出现民众挤兑怎么办？第三，按照账面上农信社的不良资产平均为40%左右。如果考虑到还有三分之一好的或比较好的农信社，那些差的农信社的不良资产率肯定超过了50%。究竟这个窟窿有多大？从哪里调集资金来堵这个窟窿？（注：刚刚在8个省试点了一年，人民银行就付出了1650亿元的支票。如果在全国开展农信社改革，还不知道要花多少钱。如此大的压力将使得货币政策丧失活动的空间。）
农信社的问题由来已久，拖来拖去，越拖越严重，越拖处理成本越高。毫不夸张地说，某些农信社就象地雷，说不定什么时候就踩响了。
二、人的因素第一
农村金融改革必须要解决一个依靠什么人的问题。在世上各种生产要素当中，人是第一重要的，在当前农村金融改革中尤其是这样。
在任何改革中都有“改革者”和“被改革者”。不存在让各个阶层都皆大欢喜的改革。尽管许多农信社员工都知道对于国家来说金融改革非常必要，但是，他们对自身在改革中的前景充满疑虑。许多农信社冗员甚多，效率很低。改革必然意味着精简机构，超过一半的员工也许要另谋生路。农信社主任既要执行上级改革政策，又要代表员工的现实利益，耳边听到的几乎全是反对的声音。当涉及到自身利益时，如果他们认为在金融改革中很难保留原有的收入、行政级别和分配资源的权力，金融改革无异于“过河拆桥”，断了自己的前程。他们习惯于旧的金融体制，也只有依赖旧体制才能得到对未来的保证。如果在改革中遇到了国家、集体、个人之间利益冲突，农信社主任很容易站到员工（包括他们自己）的立场上与国家、集体争夺利益，而国家的代表几乎总是缺席。由于金融行业的特点，外部单位很难掌握内部信息。某些农信社的“内部人控制”的问题相当严重，变成了员工谋求集团利益的独立王国。信用社人事系统的巨大惯性使得旧体制具有超稳定结构。即使引进一些局部改革，要不了多久就回归原状。
如同国有企业改革一样，如果能够挑选到优秀的企业家，并且给予充分的授权，那么即使维持国有体制也同样可以把企业办得有声有色。农村金融改革也是这样。凡是优秀的中小金融机构中都有一个很好的带头人，在他的周围有一个高效率的业务班子。然而，绝对不能拿几个好的农信社典型来指导全局。当年农信社一轰而起，许多农信社先天不足，缺乏合格的业务领导核心。能不能由上级派几个优秀人才去管理、改造这些农信社？实际上，过去十几年内一直是这样干的。问题在于自上而下委派农信社负责人具有非常大的盲目性。优秀的金融人才是在竞争中产生的。目前，由于缺乏金融竞争环境，很难培养出金融人才，更难选拔出合格的金融管理人员。通过组织部门或上级领导机构指派的人选也许是个合格的官员，却并不一定符合金融家的标准。也许偶尔挑中几个人才，但是在大多数情况下所用非人。这样的教训在国有企业改革中比比皆是，在农村金融改革中也很难例外。
在目前农信社改革中，改革依靠的力量正是改革要弱化的力量，这样的改革具有逻辑上的不可操作性。由于在农信社中缺乏改革的依靠力量，使得改革缺乏动力。这是农信社改革雷声大，雨点小的根本原因。
三、政企不分是农信社改革的症结
金融改革的要害是实现政企分开。由上级金融监管部门或者地方政府带着专项金融票据去和农信社谈判，其结果有可能更加政企不分。
在各级金融监管部门和农信社的谈判当中，看起来是上下级关系，实际上被改革者要比改革者强大100倍。他们不仅人数众多而且手里有张王牌：金融秩序必须保持稳定。农信社拿“稳定”当“人质”，在谈判中处于有利地位。他们会提出很多要求：为了稳定，就不能损伤目前农信社从业人员的切身利益。其中不仅包括员工收入、待遇，还包括管理人员的级别和分配资源的权力。必须保证对农信社人员终身就业的承诺。倘若国家没有能力给予被改革者适当的补偿，休想裁撤机构和冗员。资本金不足，应当由政府出资补充。不良贷款应当由政府财政冲销。出了问题要求政府解决。在改革者和被改革者之间，每次中突的结果必然是改革者妥协让步。显然，政府也许有能力处理几千个农信社，但是面对三万多个农信社，心有余而力不足。谈来谈去，农信社很有可能赖在政府身上。“花钱买机制”只不过是良好的愿望。最终，自上而下的金融改革很可能由于政企不分而流于形式，导致改革目标难以实现。
四、产权归属是农信社改革的障碍
在农信社改革中首先要规范所有者和代理人之间的关系。要把一个农信社办好，必须严格分离所有者的控制权和代理人的经营权，建立有效的权力制衡。如同所有的经济改革一样，金融改革必须由产权主体来设计、组织和推进。可是，许多农信社的产权结构很不清晰。弄不清农信社产权主体究竟是地方政府、某个部门或某些个人。农村信用社的资产相当复杂，合作金融性质以及长期遗留下来的债务的归属特别令人头痛。明确这些农信社的产权归属说说容易，做起来很难。
如果没有明确的产权主体，由谁来保障所有者权益？在产权主体不明确的情况下，贸然推进改革必然会造成国有或者集体资产流失。在当前这种状况下，引进几个小股东并不一定能解决农信社产权问题，反而这些股东的权益很可能和国家、集体资产一样受到侵蚀。在产权不清的状况下建立的董事会只不过徒具形式，起不到监管作用。
五、明确目标，制度创新
也许农信社改革的目标应当包括如下几项：
1．制度创新，建立、健全金融准入、监管和退出法规；
2．能够在保护农民储户的利益的前提下让那些问题严重的农信社平稳退出；
3．建立一批产权清晰，符合现代管理制度，拥有合格金融人才的金融机构；
4．要能够不间断地给农村提供金融服务，并且通过竞争逐步改善金融服务质量。
一句话，改革要改出新的制度，新的机构来。如果做不到这些，谁能够保证在折腾一场之后农信社不会再度出现大面积资不抵债？自上而下的改革只能适用于那些好的或者比较好的农信社，而对于那些差的农信社显然不适用。农村金融改革绝对不能不顾实效，避重就轻，而应作进一步的战略思考。
山穷水尽疑无路，柳暗花明又一村。如果一条路走不通为什么不换条路试试？在农村信用社改革中必须要引进民间资本，引进市场机制。把创建民营银行和农信社改革结合起来也许是当前金融体制改革的一个突破口。
鉴于在现有农信社的框架下难以吸引民间资本和外资进入，可否打破农信社的地域约束，在改革农信社的同时创建一批新型民营银行？建议在贫困地区（山区）由民间资本在农信社的基础上改组成为一个民营银行，同时允许这家银行在富裕地区设立一个分行。利用这家分行所创造的利润在较短的时间内消化掉原农信社的大部分坏账。例如，将广东韶关地区的乐昌农信社改组为南华银行，同时允许这家银行在广东佛山地区的南海设立一家分行。
这种思路的优点是：
1．将新设银行的总部摆在贫困地区，有利于促进贫困地区的经济发展。由于这个银行有二个分行，其主要利润来源于富裕地区，因此有可能利用富裕地区分行的利润帮助贫困地区分行消化历史包袱，以富帮贫。
2．由于新设民营银行拥有二个分行，具有一定的规模，其发展前景较好，因此有可能吸收高质量的金融专业人才加盟，有可能吸引外资入股，有利于在新设民营银行中建立现代企业制度。
3．由于新生的民营银行是在穷困地区的农信社基础上改革出来的，总部又设在贫穷地区，因此，改革成功之后有可能继续通过兼并、收购、重组等方式消化周边地区的农信社，进一步消除潜伏的金融隐患。
4．这种思路符合投资者长期利益。能够为投资提供一个长期经营盈利的前景，鼓励投资者合法经营。
由于新成立的是一家银行而不是传统意义上的农信社，因此并没有改变农信社只能在本地经营的规定。新设银行具有较高的可行性。
六、制度创新应以退出法规先行
中国基层金融机构的数量并不少，开放民营银行绝对不是为了简单地增加几家银行。开放民营银行的重要意义在于制度创新。必须通过试点研究制订出有效的准入、监管和退出法规。目前我们有不少金融监管方面的法规，可是准入法规和退出法规几乎空白。没有退出法规就不能实行准入。因此，目前研究金融制度创新时，应当从金融机构的退出法规入手。特别是要针对新设民营银行制订行之有效的退出法规，并且通过试点检验和完善这些法规。根据我们调查的结果，当前有些民营企业家确实存在着“暴富心态”，还有些人指望通过民营银行为自己融资。对这些企业家最好的教育方法就是让他们了解银行的退出法规。
退出法规的原理很简单，如果一家银行的不良贷款超过一定标准，那么银监会就应当出示黄牌警告。如果不良贷款接近他的自有资本，那就应当勒令关门。无论如何，民营银行只能亏股东的钱而不能亏储户的钱。只要股东的钱还没有亏光，就有办法在不影响金融稳定的情况下关闭这家金融机构。如何制订退出法规恰恰是开放民营银行试点所要解决的任务。应当要求申请创办民营银行的人自己提出来，究竟在什么情况下关闭自己的银行。然后在实践中检验这些规定是否有效。真正的退出法规要实施几次，真枪实弹地破产几家银行之后才能总结出来。从这个角度来讲，凡是参加第一批民营银行试点的民营企业家都会给中国金融改革作出贡献。成功的民营银行告诉人们应当怎么样办银行，如何疏通中小企业和民营企业的融资渠道。失败的民营银行从反面告诉人们，什么事情是不能干的，一家银行犯了什么样的错误就要被勒令关门。只有关掉几家不合格的民营银行才能完善银行的退出法规。
七、对谢平所提问题的探讨
谢平提出的第一个问题：在改革以后如果农信社还是资不抵债，怎么办？如果有了金融机构退出法规，这个问题就比较容易解决。吐故纳新，关掉一批，新建一批。
在讨论退出机制的时候许多人把眼光盯在存款保险制度上。其实，就是有了存款保险制度只不过解决了保障储户利益的问题，而破产之后是否能够建立一个有效的金融机构问题还是没有得到解答。在这里并没有解决惩罚机制的设计。也就是说，让资不抵债的农信社破产关门究竟是谁受到了惩罚？如果没有明确的惩罚对象，那么在破产过程中受损失的还是中央银行，因为无论如何中央银行不能推脱最后贷款者的责任。
第二个问题：农村金融机构达不到规模经济怎么办？这个问题的前提是依然按照行政区划来设立金融机构。其实，这件事情用不着政府操心，交给市场处理就可以了。除了执行支农任务的合作制金融机构之外，其余的金融机构不必受地域约束，只要履行报批程序，符合条件的就可以跨乡甚至跨地区经营。
第三个问题：如何建立有效的农村保险体制。如果目前我们从官方角度找不到有效的制度安排把各种合约完整衔接起来，那么为什么不把这个问题交给市场处理？也许在不同的地方可以找到不同的方式。通过试点我们能够从中总结出许多有用的经验。
谢平的第四个问题，如何看待农村民间信贷？为什么基层的地下金融活动屡禁不止？道理很简单，只要民间融资渠道不畅，这些地下金融必然发生。事实证明，根本就不可能靠行政手段消灭这些民间金融活动。与其封杀还不如因势利导。创建民营银行恐怕是最好的办法。如果把基层最活跃的金融人才吸收进了民营银行，他们有了合法的金融机构，自然会遏制那些地下金融活动，把许多不规范的金融活动从地下转移到地上来。归根结底，开放民营银行意味着相信人民的创造力，尊重民间的创新，有利于规范基层金融市场。
谢平提出的第五个问题：要不要社区投资法？社区投资法的目的是防止金融机构为了追求利润将贫困地区的资金转移到富裕地区。从理论上讲，我们完全有可能通过一些机制设计来防止民营银行对农村抽血。但是究竟什么办法有效，还需要通过实践来检验。
在谢平提出的问题中，第六个问题最重要。没有竞争就没有效率。在农村金融改革中必须引进竞争机制。目前农信社改革的思路是将小农信社并起来，成立县级法人。这样做的好处是便于管理监督，缺点是股份制金融机构必然追求利润，最终股份制金融机构必然脱离三农。在某个地区内只有一家金融机构，形成相对垄断，不利于提高效率。因此，除了民营银行之外，在农村中还应当成立一些以自然村为单位的合作制金融机构。这些新的合作金融机构实行民主管理，一人一票，不以盈利为目的，执行支农的一些政策性业务。在这些基层金融机构中也要引进竞争机制，防止在区域内的垄断。
目前在四大国有商业银行和股份制银行之间的竞争属于同质性竞争。无论这些竞争如何激烈，对于制度创新的作用非常小。真正的竞争将发生在民营银行和国有商业银行之间。在民营银行诞生初期，由于它们的规模很小，对国有商业银行不至于产生什么冲击。但是随着时间推移，来自于民营银行的挑战将越来越强烈。而这种逐渐增加的压力正是我们非常希望得到的渐进式改革的外部环境。
八、民营银行试点越早越好
当前社会上有些民营企业家相互联络，希望组建民营银行。这个趋势说明民营银行是大势所趋，但又有些令人担忧。绝大多数民营企业家并不真正了解金融行业的规律，没有银行实践经验，不具备管理金融机构的资格。在农信社改革和民营银行创建过程中，我们希望引入民间资本，但是由企业家来办银行的风险很大。应当请优秀的金融人才来筹办第一批民营银行。银行的董事长并不一定要由大股东担任。银行主要负责人应当由董事会来挑选，对他们的资格审查要严格把关。
要真枪实弹地关闭几家不合格的银行之后才能总结出来有效的退出法规。从这个角度来讲，凡是参加第一批民营银行试点的企业家都会给中国金融改革作出贡献。成功的民营银行告诉人们应当如何办银行。失败的民营银行从反面告诉人们，一家银行犯了什么样的错误就要被勒令关门。如果没有通过实践检验，我们如何能够知道这些法规是否有效？如果在开放民营银行若干年之后，能够成功地将其中一些不良机构关闭掉，必能将我们的金融监管水平提升到一个新的高度。这个试验需要较长时间。即使我们现在就开始试点，筹备新银行起码要二年时间，还要二、三年才能看出问题，要检验新的准入、退出法规恐怕需要更长的时间。如果马上开始民营银行试点，也许要到下一届政府才能看出些名堂来。
有人说，开放民营银行的风险很大，目前条件尚未成熟。这话只说对了一半。全面开放民营银行的条件确实尚未成熟。在没有成熟的准入、退出法规之前贸然开放民营银行势必造成金融行业的混乱，给各类投机分子创造机会。可是，进行有限规模的试点却势在必行。如果我们仅仅在选定的一些地方试点，只要加强监管，是不会出什么乱子的。
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