欧洲联盟治理结构的多元性及其对中国和平发展的影响，本文主要内容关键词为：中国论文,其对论文,治理结构论文,性及论文,和平发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
导论：欧盟治理结构的界定
近年来，治理或治理结构在国内外政治学、国际关系学、经济学和法学界是一个时尚的概念，使用率很高(尤其是在政治学和经济学领域①)，如国家治理(结构)、公司治理(结构)、全球治理(结构)等等，也一直是学界和政治家及其智囊们探讨的热门话题。这一颇为流行的概念主要是用来描述或分析一个特定的社会(国家、国际社会或区域社会)或特定的实体(如国际组织、公司、法人团体等)的统治或管理或经营模式。②任何治理模式的选择，其最终目标应该是实现一个社会或实体的法治和良治。
治理在欧盟有其特定的含义。根据欧盟委员会2001年发布的《欧洲治理白皮书》，它是指“在欧洲层面上影响权力行使方式的各种规则、程序和行为，尤其是在涉及公开、参与、责任、效力和连贯性的方面”。这些是良治的五个基本方面或原则，以增强欧盟基本条约确立的从属性原则(又译为辅从性原则)和相称性原则(又译为比例性原则)。③
欧盟的治理结构，从1957年3月25日两个《罗马条约》的签署算起，已经整整50周年。它一开始就以独具一格的模式吸引着国际社会，并随着其一体化领域的拓展和深化，不断地得到完善和创新。然而，对于欧盟治理结构的定性，却一直存在争议。其中最为普遍的观点认为，欧盟是一种典型的超国家治理，而与之相对的是一种保守的观点，即欧盟本质上仍然是一种政府间治理或国家间治理模式，尽管在特定领域或事项上具有某些超国家的因素。
这里需要特别指出的是，有的学者并不刻意在国家间治理和超国家治理之间进行划分，而是将二者都界定为超国家治理，因为二者都属于国家决策的范畴。耶鲁大学法学院一位教授最近撰文指出：“国际决策可以通过政府对政府谈判和以条约形式的契约交换特定承诺的方式得以实现。此外，政府可以通过相互承认彼此的国内规则协调政策。但是，当民族国家同意的不是特定的实质结果，而是决定程序，它们就创立了全球决策或超国家治理体制”。④还有一些学者将全球市场经济和一系列国际规范体系的出现作为某种程度的超国家治理的典型例子，如世界贸易组织的贸易自由化工作、世界卫生组织的全球健康决策、国际标准化组织从事的标准设置、经合组织化学制品集团开发的检测议定书和风险评估方法，等等。⑤因此，从这个意义上讲，超国家治理在当今世界上并非是欧盟所独有，所不同的是其超国家治理的程度和范围要比其他全球治理体制高得多和广泛得多。
此外，对于欧盟治理结构的界定还先后出现了准联邦治理结构、功能联邦治理结构、新组织主义等理论或学说。
对欧盟治理结构的这些学术界定，一方面都有其一定的合理性，另一方面又都存在明显的局限性。超国家治理说，如果适用于欧盟的第一支柱——欧洲共同体，尤其是欧洲煤钢共同体事务，也许在很大程度上是贴切的。但是，如果将它适用于欧盟的第二支柱和第三支柱，即共同外交与安全政策及防务政策和警察与刑事司法合作，则难免牵强了，因为这两个新的一体化领域的治理是建立在传统的政府间水平的基础上。同样地，国家间或政府间治理说，固然可以描述欧盟的第二支柱和第三支柱的运作，但却难以说明欧盟第一支柱的诸多超国家治理特点。在欧盟的治理过程中，在组织结构和欧盟机构之间以及与成员国之间在权力划分等方面，的确引入了一些联邦国家的治理理念、原则或做法，如从属性原则、专属权能原则、分享权能原则的确立和适用，等等。然而，如果准联邦是联邦体的一种过渡治理结构的话，这显然不是欧盟的性质，因为欧盟的设计者们从来就没有将欧盟的终极目标确立为一个欧洲联邦，尽管近代欧洲曾有所谓“欧洲合众国”的理论构想。至于功能联邦论，其优点在于它指出了欧盟与经济、社会、科技等领域存在的大量专门性国际治理体制的共性，而其缺陷在于它不能从理论上彰显欧盟治理的特殊性。
本文将首先从法律角度，尤其是从国际组织法和比较法的角度，以多元性作为立论的逻辑起点和终点，阐述欧盟的治理结构。笔者拟从欧盟主要机构的设置和组成方面入手，阐述欧盟治理的多元建构；接着探讨欧盟各种主要机构之间的权力配置，从而透视出欧盟在法律和政策制定这一核心治理权力要素上所体现的多元性；然后通过揭示欧盟立法/决策的复杂程序和过程，展现欧盟各主要政治和社会力量或欧盟法律主体在欧盟法律体系形成与完善中的地位与作用；再接着解析欧盟的立法与政策在欧盟和各成员国的双层实施机制，以及欧盟主要机构、成员国政府、自然人、法人和其他民间社会团体在保证和监督欧盟法律和政策实施方面所凸现的多元力量。笔者将分别概括欧盟委员会发布的《欧洲治理白皮书》和新近签署的《里斯本条约》在改进现行欧洲治理结构方面的一些主要措施。此外，笔者试图从务实和政策的角度粗略评估或预测欧盟的多元治理结构给中国实施和平发展战略尤其是中欧关系产生的影响，并提出中国应该采取的对应措施。最后围绕本文的主题和论述得出一些初步的结论。
一 欧盟的多元治理结构
(一)组织体制上的多元性
欧盟治理结构的多元性首先表现在它的主要机构的设置上。虽然国际组织⑥的主要机构的多寡在国际法上并没有一定之规，完全取决于有关组织的成员国依据该组织的宗旨和职能的实际需要而定，但是，绝大多数的国际组织的主要机构均由审议与决策机构、执行机构、行政管理机构构成。另外，有一些国际组织还设有司法机构或争端解决机构。欧盟不仅拥有上述这些主要机构，还另设欧洲议会作为其主要机构。而且，从《马斯特里赫特条约》开始，过去作为欧共体专门机构的审计院也提升为欧盟的主要机构。可见，欧盟在组织体制上突破了一般国际组织的决策机构——执行机构——管理机构的“三驾马车”基本模式，而是在国际治理中创立了由立法/决策机构——议会机构——执行机构——司法机构——审计机构构成的“五驾马车”核心治理结构。
欧盟在组织体制上的创新不仅仅表现在主要机构的设置数量上，更重要的是体现在其主要机构在组成上的多元性。在其他国际组织中，除了秘书处和司法机构外，最重要的审议、决策和执行机构均由成员国代表组成。在欧盟的五大机构中，唯有欧盟理事会的构成严格遵行国家代表原则，欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院和审计院等四个主要机构都由非国家或政府的代表构成，其中每一个非国家或政府代表组成的主要机构在成员的资格上又各有自己的特点。可见，欧盟主要机构的组成集合了国家或政府代表、欧盟公民代表以及政治、经济、社会、法律各界精英代表等多层政治与社会力量。⑦
(二)立法/决策权力配置上的多元性
欧盟权力的划分与行使在当今国际体制中也是自成一类。首先，欧盟的立法/决策权力的配置既不同于其他国际组织，也不同于现代民主国家。欧盟之所以不同于国际组织，是因为其机构行使着成员国转让的主权权力，而且有些领域的权力甚至是专属性的(如在共同商业政策领域)，完全取代了成员国的权力。欧盟之所以不同于现代民主国家，是因为其立法和执行权能不是由单一的机构行使，而且其主要机构还身兼立法和执行两大职能。欧盟的立法权部分地由理事会独立行使，部分必须与欧洲议会分享，欧盟委员会在一些领域也享有独立的行政法规的制定权。
欧盟的执行权能总体上在各成员国和欧盟两个层面上构建。就成员国层面而言，欧盟的立法/决策的执行由各成员国的联邦(中央)政府和各级地方政府负责。从欧盟机构的角度考察，虽然欧共体框架中的执行权能主要是由欧盟委员会掌管，但是通常是在理事会的授权下进行的，后者又通过设立专门委员会的方式协助(实际上是监督)欧盟委员会执行欧盟的立法/决策。而且，在共同外交与安全政策和警察与刑事司法合作领域，欧盟层面的执行权主要由理事会拥有。更重要的是，欧盟机构执行权的有效行使在很大程度上有赖于它们与成员国之间的积极合作。所以，在欧盟的治理结构中，不存在单一的立法机构和单一的执行机构。⑧
欧盟司法权的设置在当今全球治理中别具一格。尽管其他一些国际组织中也设有司法机构，但是迄今还没有任何一个国际司法机构像欧洲法院这样拥有广泛的管辖权和发挥如此重大的作用。在管辖权方面，欧洲法院集多种司法职能于一身。它既行使普通法院的管辖权，又行使类似于一些国家的宪法法院和行政法院的管辖权；它既是特定领域的初审法院和终审法院，又是另一些领域或事项的上诉法院；它不仅处理成员国之间的争端，而且还对成员国与欧盟机构之间、欧盟各个机构之间、个人与成员国之间、个人与欧盟机构之间以及个人相互之间的特定诉讼行使管辖权。另外，它还在欧共体与第三国或其他国际组织缔结国际协定方面享有咨询管辖权。
在欧共体的管辖权中，初步裁决权最富有个性。这一职权的要点是：应成员国法院或裁决机构的请求，欧洲法院对欧共体法的解释和欧共体法的有效性问题作出初步裁定，然后由相关的成员国法院根据这一裁定对具体案件的实质争端作出判决。尤其值得注意的是，欧洲法院的其他管辖权均直接由成员国政府、欧共体机构或个人作为诉讼主体，唯有初步裁决的请求只能由成员国的司法机构提出。
半个多世纪以来，欧洲法院利用其广泛的管辖权解决了数以千计的各种涉及欧盟的法律争端，为欧盟共同市场的建立和完善提供了司法保障。更重要的是，它还充分利用欧盟基本法律文件赋予的法律解释权，为推动欧盟法律体系的完善和法治进程作出了创造性的贡献。欧盟法中的一些重要的原则都是欧洲法院在欧盟法没有明文规定的情况下通过大胆而合理的司法解释确立的，如直接效力原则、优先原则、相称性原则、平行发展原则，等等。
(三)立法/决策程序上的多元性
欧盟在立法/决策程序或过程中的多样性，首先体现在三个支柱领域分别实行不同的立法/决策程序。概括地讲，在第一支柱领域中，欧盟的立法/决策程序处于超国家治理的水平，在第二和第三支柱领域中，欧盟的立法/决策过程基本上属于政府间治理的层次。
毫无疑问，欧共体立法/决策程序因其超国家的设计与运作而最具有代表性。更重要的是，这一领域现行的立法程序因涉及的事项不同而又有多种形式。据欧盟委员会的一份报告披露，从欧盟的基本条约的规定中可以辨识出22种不同的立法程序。⑨由此可见，欧盟的立法程序十分的复杂。尽管如此，协商程序(或一读程序)、合作程序(或二读程序)、同意程序和共同决定程序是欧盟立法的四种基本模式。
在“协商程序”下，欧盟的立法措施遵循的基本步骤是：(1)欧盟委员会提出立法提案并递交到理事会；(2)理事会收到提案后与欧洲议会和/或经社委员会和/或区域委员会协商(或在有关情况下与欧洲中央银行协商)；(3)理事会以简单多数或特定多数或全体一致同意的方式通过有关立法。虽然在协商程序中欧洲议会或其他有关机构(如经社委员会、区域委员会和欧洲中央银行)的意见不具有约束力，但是，凡是《欧共体条约》有明文规定的地方，欧洲议会和其他机构的协商权构成欧盟立法“必不可少的程序要求”。
“合作程序”的目的是增强欧洲议会在欧共体立法过程中的影响，但并不给予它真正的共同立法权。因此，合作程序实际上是一种更为缜密的协商程序，即：欧洲议会对于有关的法案在原有的协商程序的基础上享有二读的权力。目前，合作立法程序主要适用于如下领域或事项：消除基于国籍的歧视、共同运输政策、保证经济政策更加紧密协调、平等进入金融机构、货币发放、工人健康与安全、欧洲社会基金运作的实施性决定，等等。
“同意程序”是通过《单一欧洲文件》确立的一个新程序。当时，这一程序仅适用于两方面的决定：一是接纳新的欧共体成员国；二是欧共体与第三国缔结联系协定。通过《马斯特里赫特条约》修订的《欧共体条约》又将这一程序的适用扩展到其他一系列事项，如联盟公民权的行使方式；欧洲中央银行具体职责的确定；欧洲中央银行体系议定书的修订；结构基金(Structural Fund)的任务、优先目标和结构；设立聚合基金(Cohesion Fund)；⑩欧洲议会直接选举的程序；特定领域国际协定的缔结，等等。“同意程序”意味着：凡是属于这一程序的事项，没有欧洲议会的同意，就不可能形成有约束力的立法文件。因此，这一程序实际上构成欧洲议会的否决权。
“共同决定程序”是《欧共体条约》对原有的立法程序进行修订的一个重要举措，它使欧洲议会在特定事项上真正与理事会共同行使立法与决策权。这一新程序的实质意义在于：它使理事会与欧洲议会之间在一些领域的立法方面形成一种相互影响和相互作用的关系，这种关系似乎可与某些国家议会两院之间的关系相比拟。根据有关统计，《欧共体条约》共有14处条款规定适用“共同决定程序”，分别是：工人自由流动的措施；经营权利一般计划实施的指令；工人流动自由之例外的协调；相互承认文凭的指令；自我雇用者的法律协调；服务自由；完善内部市场建设的协调；同等国内措施(未经协调)的承认；教育、职业培训和青年的鼓励措施；文化的激励措施；公共健康的激励措施；消费者保护的具体行动；研究与发展的多年度框架；环境的一般行动计划。(11)
(四)立法/决策在实施与监督上的多元性
在任何一种治理结构中，法律与政策的实施总是至关重要的，因为任何社会的法律或政策无论是多么的完善，制定的水平无论有多高，如果得不到有效的实施，其价值就无法体现，其作用就得不到发挥。但是，尽管欧盟治理结构的一体化程度很高，具有诸多的所谓“超国家”因素，它毕竟还不可能与国家治理结构同日而语。如同其他政府间治理结构一样，欧盟总体上缺乏像国家那样的手段和资源来实施其法律和政策。例如，欧盟没有自己的警察、税务、海关和其他相关的机构或部门来执行诸如征收关税，实施共同农业政策、渔业政策、工业政策、竞争政策、运输政策、社会政策、能源政策、科技政策、外交与安全政策等领域的具体措施。因此，除个别领域外(如共同竞争政策)，欧盟法律与政策的实施主要还是依靠各成员国的各级国家机关和政府部门。
那么，欧盟是如何利用并保证各成员国的机关或机构来有效实施其法律和政策呢？首先，它依靠各成员国忠诚履行欧盟的一般义务，主要法律依据是《欧盟条约》第10条。其次，欧盟机构的单个立法文件(如条例、指令、决定)为成员国的实施和执行规定了详细的程序和要求。通过上述途径来实施欧盟法被一些欧盟法学者称之为“间接实施”或“间接执行”。(12)近年来，欧盟委员会开始注重激励欧盟法律与政策实施方面的纵向合作(欧盟与成员国之间)和横向合作(成员国之间)，强调欧盟与成员国之间和成员国之间应交流有关实施欧盟法的信息。
为保证成员国有效实施欧盟制定的法律和政策，欧盟从一开始就建立了颇为完备的监督机制。《欧共体条约》第226条专门规定了欧盟委员会监督成员国实施欧共体法的程序，而第227条则为成员国之间的相互监督规定了类似的程序。根据《欧共体条约》这两条的规定，欧盟委员会或/和任何成员国可以将不实施或没有合法、有效、适当实施欧共体法的有关成员国作为被告起诉到欧洲法院。通过欧盟司法程序保证欧盟法实施的这种方式被称之为“直接实施或执行”。此外，个人(自然人和法人)还可以利用欧洲法院的初步裁决管辖权来间接监督成员国实施欧共体法。
最后，值得指出的是，如果说司法审查制度在国家治理中早已司空见惯，那么它在国际治理结构中则极为鲜见。然而，欧盟是一个例外，它为欧盟机构行为(作为和不作为)而建立的司法审查制度，其健全与完善程度丝毫不亚于一个国家的司法审查制度。在欧盟，不仅欧盟主要机构和成员国是司法审查诉讼的完全的主体，个人对于欧盟特定的行为，在满足一定的条件下，也可以向欧洲法院起诉欧盟机构。
二《欧洲治理白皮书》的“更好规制”战略(13)
欧盟委员会于2001年发布了《欧洲治理白皮书》。与此同时，启动了一项被称之为“更好规制”(better regulation)的战略。该战略构成改进欧盟治理结构的重要实质内容，旨在根据欧盟的相称性原则，简化和改进现行规章、更好地制定新的规章和加强规章的遵守与效力。这一战略的实施基于三条关键的行动路线：(1)在欧盟层面促进更好规制工具的设计和使用，主要是简化和减少行政负担和影响的评估；(2)与各成员国密切配合，保证各项更好规制的原则在整个欧盟得以一致适用；(3)在欧盟和国内两个层面加强各种利益相关者与所有规章制定者之间的建设性对话。为此，欧盟委员会着重采取了以下一些行动：
首先，欧盟委员会确立了民间社会参与欧盟法律制定的建议和逐步实施的行动方案。具体措施是：2001年前欧盟委员会完成制定协商的最低标准并在一项行为准则中予以公布，从2002年起在一些部门开发更为广泛的伙伴安排；经济与社会委员会在欧盟政策的前期检查方面应发挥更大的作用，如准备调研报告等；各成员国应检讨和改进欧盟政策的协商程序；理事会和欧洲议会应审查它们与市民社会之间的关系，并于2004年以前在建立最低协商标准的基础上，确立协商的一般参考框架。
第二，作为《欧洲治理白皮书》的组成部分，欧盟委员会还做出了一个有关欧盟政策评估的建议报告，主要是提出促进欧盟立法的质量、效率和简化的途径和方法。其中特别提倡创建“一个更为浓郁的评估与反馈文化”，以保证法案不至于规制过头和决定在适当的层面上做出和实施。经过数年努力，欧盟委员会于2005年6月15日通过了一项《新的欧盟委员会影响评估指南》。
第三，欧盟委员会提出专门报告，列出在欧盟政策形成和运作中利用的专家的建议。为落实《白皮书》在这方面的规定，欧盟委员会于2002年12月以通告的形式对其各部门获取和利用外部专家意见作为协商程序的组成部分厘定了指南。
第四，欧盟委员会就建立规章制定机构框架提出专门建议，以使欧盟立法去集中化。为此，《白皮书》就欧盟层面设立规章制定机构确立了如下条件：“……必须遵守机构(14)间权力平衡和不损害其相应的作用和权力”。2002年12月，欧盟委员会发布通告，就设立新的规章制定机构规定了具体的标准。
第五，《白皮书》还规定利用公开协调方式促进特定的成员国政策之间的融合。但是，这种公开协调方式不得削弱欧共体条约中共同目标的实现或欧盟机构的政治责任，而且如果有可能通过欧共体方式采取立法行动，则不得使用。此外，这种公开协调方式必须用来实现确定的欧共体目标，并应建立定期向欧洲议会报告的机制。最后，欧盟委员会应深入参与，并发挥协调作用。
此外，《白皮书》还就欧盟立法/决策在地理上的去集中化确立了专门的行动要点，其目的是增强国家、地区和地方决策者们参与欧盟标准和政策的制定与适用。与此同时，《白皮书》就加强欧共体法(特别是指令形式的立法)在各成员国的适用提出了一些具体措施。
2006年11月，欧盟委员会就“更好规制”战略的实施进行了检查，结果表明已经取得了实质性的进步，并同时制定了进一步推进的计划。
三 《里斯本条约》对欧盟治理结构的改革
虽然《欧洲宪法条约》及其欧盟治理结构的改革蓝图宣告破产，但是欧盟成员国新近签署的《里斯本条约》(15)总体上吸收了《欧洲宪法条约》有关欧盟治理结构的内容：即，在保持欧盟现行的组织框架、职权分配和运作程序的基础上，对欧盟部分主要机构的地位、作用、组成、产生方式等进行适当改革，以提高欧盟的民主性、增进欧盟的运作效率和强化欧盟的一体化程度。其主要表现在：
首先，作为提高欧盟民主的一个标志，《里斯本条约》进一步巩固和提升欧洲议会在欧盟治理结构中的地位与作用。在确立欧洲议会的职权时，明确规定“应与理事会一起共同行使立法和预算职能”，(16)并且将欧洲议会的其他职能，如“政治控制”、“协商”和“选举欧盟委员会主席”等，置于其“立法和预算”职能之后。而且，欧洲议会在预算方面的权能得到进一步加强，它不仅对非强制性预算具有决定权，而且对于强制性预算项目也有更大的干预权力。《里斯本条约》的生效意味着今后的欧洲议会是一个与理事会并驾齐驱的立法机构，这与它过去和现在先后纯属协商机构和只是部分地行使立法权的地位形成鲜明的对照。
第二，《里斯本条约》明确地将欧洲理事会列为欧盟组织结构的组成机构。(17)虽然欧洲理事会作为欧盟的最高决策机构早已是一种事实，但是过去和现行的欧盟基本条约并没有将它列为欧共体/欧盟组织框架内的一个主要机构，甚至并没有将它视为一种正式的机构。例如，《欧盟条约》第4条对于欧洲理事会的组成是这样表述的：“欧洲理事会应将成员国国家元首或政府首脑和委员会主席召集在一起(bring together)，他们应得到成员国外交部长和委员会的一位委员的协助……”。从上述措辞可以看出，《欧盟条约》并没有直接使用“组成”(consist of)一词，这实际上是将欧洲理事会继续视为一种定期的首脑会议。而且，外交部长和委员会委员所要协助的是“他们”(即首脑们)，而不是作为机构的欧洲理事会。《里斯本条约》的相应规定则有显著的区别：“欧洲理事会应由成员国国家元首或政府首脑组成(consist of)，连同其主席和欧盟委员会主席一起”，而且“本联盟外交与安全政策高级代表应参与其工作”。(18)在这里，尽管欧洲理事会的成员基本上还是成员国的首脑(也略有变化，如其主席单列为成员；欧盟外交与安全政策高级代表取代成员国外长参加等)，但是他们是以欧盟的一个机构组成人员的身份行使职权，而不再是以首脑会议的被召集者身份参与欧洲理事会的活动。
第三，《里斯本条约》变革欧洲理事会主席的产生方式，增强了欧盟的独立身份。根据现行的《欧盟条约》及其实践，欧洲理事会并没有自己独立的主席，而是由各成员国首脑每半年轮流担任，当值的成员国是欧洲理事会的轮值主席国。这是一种典型的国家间或政府间治理体制，其最大的好处是淋漓尽致地体现了国家主权平等，而与之相随的最大弊端是不利于一种国际体制的有效运作。《里斯本条约》规定：“欧洲理事会应以特定多数方式选举其主席，任期为两年半，可连任一次。在发生妨碍或严重渎职的情况下，欧洲理事会可以依照同样的程序终止他或她的任期”。(19)而且，《里斯本条约》还规定，“欧洲理事会主席不应担任国内职务”。(20)上述规定对于欧盟的组织建设具有深远的意义：欧洲理事会主席，如同欧洲议会议长、欧盟委员会主席和欧洲法院院长一样，也必须经过选举产生、有特定的任期和必须是专任。遗憾的是，《里斯本条约》并没有对欧洲理事会主席候选人的个人资格与条件做出明确、具体的规定。
第四，虽然《里斯本条约》没有沿用《欧洲宪法条约》中新设置的欧盟外长职位，但是有关欧盟外交与安全政策高级代表的设立以及产生和职能的规定，从效果上讲，增添了欧盟治理机构的“超国家”元素。根据《里斯本条约》的规定，欧盟外长必须是欧盟委员会的一名副主席，由欧洲理事会与欧盟委员会主席达成协议后，以特定多数方式做出决定。外长的主要职责是具体负责欧盟共同外交与安全政策以及防务政策的实施。为了有效地履行其职责并保证相关的欧盟机构积极协调与配合，理事会的外交事务理事会将由该外交与安全政策高级代表主持，取代现行的理事会组成人员的轮流制；而且，作为欧盟委员会的副主席，他在委员会中负责对外关系，以保证欧盟所有的对外政策与行动的协调。(21)可见，欧盟外交与安全政策高级代表在欧洲理事会、欧盟理事会和委员会三个主要决策、立法与执行机构中均具有重要的地位和作用。
第五，《里斯本条约》对于现行的欧盟司法的适当改革基本上沿袭了《欧洲宪法条约》的设计。(22)它明确采用了“欧洲联盟法院”名称，以取代现行的欧洲共同体法院的称谓。但是，这里的“欧洲联盟法院”名称并不是对某一个司法机构的具体冠名，而是对《里斯本条约》中设计的欧盟司法机构体系的总称。欧洲联盟法院由欧洲法院、一般法院和专门性法院组成。从《里斯本条约》有关欧盟法院的组成、职权和程序等事项的规定来看，其设计的欧洲法院与现行的欧洲法院基本相同，一般法院则类似于现行的初审法院，至于专门性法院，只有现行的欧洲公务员法庭可归属于其中。值得指出的是，《里斯本条约》中的“专门性法院”的英文采用的是复数形式，这说明它并不是一个特定法院的具体名称，而是指欧盟可根据实际需要建立两个或几个专门法院。需要指出的是，该条约没有像《欧洲宪法条约》那样进一步明确规定各司法机构彼此之间的梯级结构，但是这似乎并不影响它们在实际运作中存在着这种关系。
第六，《里斯本条约》还增强了成员国国内议会在欧盟治理中的影响力。例如，在接纳欧盟新的成员国申请、《欧盟条约》的修订和欧盟各机构的工作以及立法方面，各成员国国内议会享有更大的话语权(新的第33条取代现行的第48条，新的34条取代现行的第49条)。更有甚者，国内议会对于欧盟内务司法合作方面的进一步措施享有否决权(新的第69d条)。
四 欧盟的多元治理结构对中国和平发展的影响
自1975年中欧建交以来，双边关系虽有过起伏，但整体发展良好，特别是2001年中欧建立全面伙伴关系以后，双方在政治、经济、科技、文化、教育、卫生、法制等领域的交往日益密切，合作不断深化，中欧关系进入了历史的最好时期。与此同时，我们应该清醒地认识到，中欧之间政治和经济领域仍然存在一些分歧和潜在的摩擦。这些分歧或摩擦，一方面是“由于历史传统、政治制度和经济发展阶段的差异”造成的，(23)另一方面欧盟治理结构的多元性也是不可忽略的因素。可以预见，随着双方关系的不断推进和中欧在国际和地区事务中的地位和作用的持续增强，欧盟治理结构的多元性势必对我国和平发展战略的实施产生越来越大的影响。这种影响尤其表现在政治、经贸、法治和人权领域。
(一)政治领域
中国将恪守一个中国原则作为中欧关系政治基础的重要组成部分。欧盟及其成员国也明确表示恪守这一基本原则。但是，欧洲议会的部分议员和党团、一些成员国的国内议会议员和一些利益集团在这个问题上经常会提出一些具有反华性质的提案，如主张向中国台湾地区出售武器和用于军事目的的设备、武器和技术等等。
中国一直希望欧盟尽早解除对华军售禁令，为拓宽中欧军事工业和军事技术合作扫清障碍。尽管有部分成员国元首或首脑作出了承诺，但仍有一些成员国反对。虽然欧盟最近“确认愿在2004年中欧领导人会晤联合声明以及此后的欧盟首脑理事会的结论的基础上，向解除禁令的目标推进工作”，(24)但前景并不乐观，因为阻力同样来自欧洲议会、一些成员国的议会、部分国内和跨欧政党以及民间团体。
中国虽然先后收回了香港和澳门，由于这两个特别行政区历史上曾经是欧盟成员国的殖民地，欧盟仍然高度关注香港地区和澳门地区的自治问题。例如，欧盟的官方和民间势力一直在干预香港有关安全立法。
(二)人权领域
人权是欧盟的多元治理结构对中国和平发展影响最大和最直接的领域。近年来，欧盟各种政治和社会力量认为中国的人权状况虽有改善，但与所谓的国际标准相差甚远。欧盟对中国人权施加影响的主要事项有：(1)希望中国减少死刑的范围和数量，直至取消死刑，增强执行死刑的透明度；(2)认为劳动改造这种服刑和再教育方式违反人权，应予以废止；(3)认为西藏和新疆少数民族的宗教权利和文化权利没有得到充分尊重；(4)公民的言论、宗教和结社自由没有得到应有的保障；(5)虽然签署了《联合国公民和政治权利国际公约》并承诺尽早批准，但一直没有给出明确的批准时间。(25)目前，人权问题不仅是中欧政治对话框架的主要议题之一，而且是1995年建立的人权对话机制的专门议题(每年两轮)。尽管人权对话是官方之间的或是由官方召集学界和市民社会参与的，但是对于中国人权问题施加压力的，主要是欧洲议会和欧盟各种人权组织和跨欧党团等社会和民间力量。
(三)法治领域
“支持中国向一个以法治和尊重人权为基础的开放的社会过渡”，(26)是欧盟对华基本政策的主要目标之一。为此，近年来，欧盟积极在中国开展法官、检察官和律师培训等法律和司法项目，筹建欧洲法学院项目，赋予基层公民更多民主权利项目和发展社会与经济权利项目，等等。欧盟一方面肯定中国近年来在建立法治国家和促进法制完善方面的成就；另一方面认为中国现实中仍然不是一个完善的法治社会。在欧盟对华政策文件中，扩大以直接选举为核心的民主建设(乡镇以上)、增强“草根组织”建设(即非政府组织和市民社会建设)、工人权利保障、司法公正等，将是欧盟对华政策新的行动要点。(27)所有这些政策及其要点的形成无不是欧盟各种政治和社会力量的反映。
(四)经贸领域
中欧关系的建立发端于经贸，如今双边关系发展最为迅猛的仍然是这一领域。从2002年起，中国成为欧盟的第二大贸易伙伴(仅次于美国)，而从2004年起，欧盟则成为中国的第一大贸易伙伴。随着双边贸易和投资的扩大，经贸争端也相应的多了起来。目前和未来双边经贸关系的主要争端有：(1)贸易逆差问题；(2)反倾销、反补贴问题；(3)特殊保障措施问题；(4)知识产权保护问题；(5)中国的市场经济地位问题；(6)欧洲公司在中国市场准入的环境问题，等等。
中欧经贸纠纷的原因错综复杂，但是，欧盟方面的贸易保护主义政策和对中国及其企业、商人的某些歧视、误解和偏见是其中的重要因素。例如，据世界贸易组织的统计，中国已连续12年成为遭受反倾销诉讼最多的国家，其中要数欧盟发起的最多。中国出口遭受技术贸易壁垒也是来自欧盟的最多。中国入世后率先对中国产品采取特殊保障措施的还是欧盟。欧盟针对中国出口采取的这些保护主义措施有很多是不公平的，而这些不公平的歧视性待遇，从根本上讲，又源于欧盟不承认中国的完全市场经济地位。
也许有人认为，欧盟不承认中国的完全市场经济地位以及由此对中国产生的贸易歧视待遇问题，似乎与欧盟的多元治理结构没有太大的联系，因为欧盟在对贸易政策和立法方面享有专属权能。其实不然。欧盟对外贸易专属权的行使本身就包含着多元政治和社会力量的互动和制约。无论是欧盟的贸易立法或行政措施，还是对外谈判贸易协定，最终的决定权属于理事会，而理事会是各成员国政府的代表，因此无法推定这些代表在理事会做出决定时不顾及本国政府、产业和相关利益集团的意愿。此外，尽管欧洲议会和经社委员会在这一领域的立法和决策仅享有协商权，但是它们毕竟是欧盟公民和经济社会各界的代表，其意见在欧盟贸易立法和决策中的影响作用就不言而喻了。欧盟承认中国的完全市场经济地位，远不是一个单纯的经贸技术和法律事项，还涉及欧盟治理结构中多元的政治和社会因素。
为此，中国应尽早制定应对策略，高度重视对欧盟治理结构的调查与研究工作，及时、持续跟踪欧盟治理改革的动向，尤其是要就那些对中国政治利益和经贸权益可能产生直接和重要影响的立法和政策，在草案形成之前和形成过程中，有针对性地对欧盟的决策者和相关利益集团多做一些外交和公关工作。对于已经生效和正在实施的对中国具有重大负面影响的欧盟立法和政策，如反倾销、反补贴和保障措施立法和实践中的“中国的完全市场经济地位”问题，应通过官方和民间以及其他途径，据理力争，使这些立法和措施能尽早被废止和修改，将中国可能遭受的利益损失减少到最低程度。此外，在国内应进一步加强中国企事业法人和自然人对欧盟的多元治理结构的认识，甚至有关部门应制定欧盟治理结构和法律政策培训计划，重点培训中国参与对欧盟经贸关系的各级政府官员、行业协会组织代表、企事业法人代表和高层管理人员及主要业务人员。最后，我国政府在规范管理的同时，应像重视行业协会建设一样，扶植我国在人权、环境和其他社会领域的非政府组织或民间团体的建设，因为这些非官方的草根组织在应对欧盟多元治理结构对我国的影响方面能发挥不可替代的重要作用。
总之，现行的欧盟治理结构，既不能简单地界定为一种超国家治理，也不能简单地描述为属于政府间治理的一般范畴。它是一种融超国家治理和政府间治理于一体的多元治理结构或混合型治理结构。大致说来，作为欧盟基础的第一支柱，欧共体的治理结构具有明显的超国家色彩，而作为欧盟后来新开发的第二支柱和第三支柱，共同外交与安全政策及防务政策和警察与刑事司法合作的构建与实施，无疑仍然属于国家间或政府间治理的模式，尽管欧盟在组织体制上早就实现了一体化。虽然新近问世的《里斯本条约》进一步在法律基础、组织结构、立法/决策权分配和运作程序上进行了改革，以提高欧盟治理的民主性、效率和融合，但是欧盟治理中超国家板块和政府间板块的划分基本上依然如故。
欧盟治理结构的多元性不仅是各种政策领域一体化程度参差不齐的体现，而且更具体地表现在其立法/决策、执行和司法权力的配置上。欧盟的设计者将欧盟的立法/决策、执行和司法三大权力，根据从属性原则在欧盟和成员国之间进行划分并建立相应的互动关系。其结果是：在《欧盟条约》规定的范畴内，既有特定的欧盟专属权能，又有更多的欧盟与成员国一起分享的权能，还有一些属于成员国可以在一定条件下彼此建立更为紧密的治理关系的酌处权能。
欧盟治理结构的多元性更集中和更直接地包含在欧盟层面的立法/决策、执行和司法权力的行使者、行使方式和监督保障机制之中。如果说理事会是过去欧盟立法和政策的最终决定机构，那么现在欧洲议会无疑也是欧盟立法和政策最终决定者的组成部分。这就意味着：欧盟的立法/决策由成员国的意志协调取向已经转换为由成员国的意志协调与欧洲公民意志共同取向。尽管欧盟的治理结构并非尽如人意，而且还不断面临着欧盟内外的各种挑战，但是毫无疑问，欧盟的多元治理模式在迄今为止的全球治理结构中称得上是一种极富个性的模式。
欧盟治理结构的多元性或许对中国的法治和良治战略的实施具有一定的借鉴意义，至少在治理理念、价值取向、基本原则和某些做法方面。虽然欧盟和中国是两种性质截然不同的实体，但是双方在促进内部经济社会发展中面临着一些类似的问题，并且对解决这些问题持有类似的主张，如竞争政策、内部市场对话、地区性政策和贸易政策，等等。(28)
欧盟的多元治理结构不可避免地对中欧关系和中国和平发展战略产生各种直接和间接的影响。这些影响尤其表现在解除对华军售、对台军售、香港地区的安全立法、人权对话与合作、民主与法治、经贸摩擦等较为敏感的领域。由于欧盟是一种集团式的多元治理结构，其对中国和平发展的影响势必远远超过任何一个单个国家，尽管后者的治理有的也是多元的。又由于欧盟是一个多层的、混合的治理结构，这种复杂性对中国和平发展的影响无疑超出了其他任何一种国际治理体制。因此，中国应高度重视欧盟治理结构的多元化趋势，分别在国内和欧盟中采取积极的应对措施，尤其是要扶持各种草根组织的力量，注重发挥其在对欧关系中的潜能。
注释：
①See Simon J.Bulmer,"New Institutionalism,The Single Market and EU Governance",ARENA Working Papers,WP 97/25,p.2,http://www.aera.uio.no/publications/wp97_25.htm,2007年3月13日访问。
②一位著名的政治学家认为，治理概念并不确定，在当代社会科学中至少有以下六种不同的含义：(1)最低限度(或标准)国家；(2)公司治理；(3)新型公共管理；(4)良(善)治；(5)社会控制系统；(6)自我组织网络。See R.Rhodes,"The New Governance：Governing Without Government",Political Studies,Vo1.44，1996，p.625.
③Http://ec.europa.eu/governance/governance/index_en.htm,2007年3月15日访问。
④Daniel C.Esty,"Good Governance at the Supranational Scale:Globalizing Administrative Law",The Yale Law Journal,Vol.11S,2006,p.1499.
⑤Ibid..
⑥这里所指的国际组织仅限于政府间组织，不包括国际民间组织或非政府间组织。
⑦也许，混合代表原则并不是欧盟的独创。例如，在国际劳工组织的大会机构中，每一个成员国的代表团由四人组成，其中政府代表限定为两名，另两名分别由劳资双方各派代表一名。不过，这似乎是国家代表原则的一种辅助，因为劳资双方的代表在国际劳工组织中并未形成独立的代表机构，而且其人选由成员国政府与有关行业组织和工会协商产生。又如，也有个别国际组织设有议会机构(如欧洲委员会)。但是，其他国际组织的议会机构由成员国国内议会机构的代表组成，而欧洲议会机构的议员自1979年以来一直是通过直接普选产生。参见曾令良：《欧洲共同体与现代国际法》，武汉：武汉大学出版社1992年版，第25-26页。
⑧See Jo Shaw,Law of the European Union(Second Edition),London:Macmillan,1996,p.107.
⑨See Jo Shaw,Law of the European Union,p.143.
⑩See "Consolidated Version of Treaty on European Union and of Treaty Establishing European Community",Article 161.欧盟设立的结构基金和聚合基金主要用于两个相互联系的目的：一是扶持欧洲较落后的地区，二是支持欧洲基础设施的一体化，尤其是在交通领域。目前实施的计划是从2007年1月1日到2013年12月31日，其中2770亿欧元预算为结构基金，700亿欧元预算为聚合基金，http://en.wikipedia.org/wiki/Stuctural_Funds_and_Cohesion_Funds,2008年4月30日访问。
(11)See Jo Shaw,op.cit.,p.153.
(12)Daintith,"European Community Law and the Redistribution of Regulatory Power in the United King dom",1 ELJ 134,1995.
(13)"Governance in the European Union:A White Paper",http://ec.europa.eu/governance/better_regu-lation/index_en.htm;http://ee.europa.eu/governance/governance_eu/civil_society_en.htm; http://ec.europa.eu/governance/governance_eu/policies_en.htm; http://ec.europa.eu/governance/governance_eu/experitise _en.htm; http://ec.europa.eu/governance/governance/decentral_en.htm; http://ec.europa.eu/governance/governance/nat_policies_en.htm; http://ec.europa.eu/governance/governance_eu/comm_law_en.htm; http://ec.europa.eu/governance/governance_eu/geo_decentral_en.htm,2007年3月22日访问。
(14)意指欧盟条约中确立的主要机构和专门机构，笔者注。
(15)又称为《改革条约》，正式名称为《修改〈欧洲联盟条约〉和〈欧洲共同体条约〉之里斯本条约》，于2007年12月13日在葡萄牙里斯本首脑会议上签署，计划于2009年1月1日生效(如果得到所有欧盟成员国的批准)。虽然《里斯本条约》的名称和内容删除了原《欧洲宪法条约》中与“宪法”有关的术语、措辞、标志或象征，但是承袭了后者大部分的改革规定。
(16)参见经《里斯本条约》写入的新《欧洲联盟条约》第9A条。
(17)参见经《里斯本条约》修改和写入的新《欧洲联盟条约》第9条、9A(2)条、9B条。
(18)参见经《里斯本条约》写入的新《欧洲联盟条约》第9B(2)条。
(19)参见经《里斯本条约》写入的新《欧洲联盟条约》第9B(5)条。
(20)参见经《里斯本条约》写入的新《欧洲联盟条约》第9B(6)条。
(21)参见经《里斯本条约》写入的新《欧洲联盟条约》第9E条。
(22)参见经《里斯本条约》写入的新《欧洲联盟条约》第9F条。
(23)《中国对欧盟政策文件》，2003年10月，http://www.fmprc.gov.cn/chn/wjb/zzjg/xos/gjlb/Erope anUniou/smgb/t27700，2007年3月25日访问。
(24)《第九次中欧领导人会晤联合声明》，2006年9月9日，赫尔辛基，http://www.fmprc.gov.cn/chn/wib/zzig/xos/gilb/EuropeanUnion/smgb/t271095，2007年3月26日访问。
(25)Commission Policy Paper for Transmission to the Council and the European Parliament,"A Maturing Partnership-Shared Interests and Challenges in EU-China Relations" ( Updating the European Commission' s Communications on EU-China Relations of 1998 and 2001 ),Brussels,10.09.2003,COM (2003) 533.
(26)Ibid.,Note 17.
(27)Commission Policy Paper for Transmission to the Council and the European Parliament,"A Maturing Partnership-Shared Interests and Challenges in EU-China Relations",Note 17.
(28)参见欧盟委员会驻华代表团：“欧盟-中国交流对话”，http://www.delchn.cec.eu.int/cn/eu_nd_china/Sectoral-Dialogues.htm，2007年3月26日访问。
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