中美国家创新体系“来源—执行”组织结构比较，本文主要内容关键词为：中美论文,组织结构论文,体系论文,来源论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》提出要“全面推进中国特色国家创新体系建设”（七4）和“调整和优化投入结构，提高科技经费使用效益”（九2）。从实践运行角度而言，科技经费的来源和执行情况直接反映了国家创新体系的运行过程，而经费结构调整和优化是国家创新体系绩效提升的基础。
2000年吕凌峰等[1]人通过对美国1970～1998年研究开发经费的来源与分配情况的分析，提出中国应该增加研究开发的投入，企业界加大研究开发的投入，大力提倡企业进行研究开发活动的建议。近10年来，中国研究开发经费调整基本上遵循了上述思路，但是孙玉涛和刘凤朝[2]的研究表明中国企业已经成为国家创新体系研发经费的来源和执行主体，但是企业自主创新能力不强仍然是不争的事实。中国和美国分别是发展中国家与发达国家的典型代表，中美比较对于中国国家创新体系的改革和完善具有重要的借鉴意义。
相关学者已经关注中美创新比较的议题。Kostoff[3]以科技文献为分析基础，从数量与质量方面比较了中美之间科技发展的差距；岳洪江和梁立明[4]比较了中国和美国政府科技投入的区域分布；刘凤朝等[5～7]比较了中国和美国创新活动的空间分布。本研究试图运用研发经费作为国家创新体系结构分析的衡量指标，对中国和美国国家创新体系组织结构演变进行分析，一方面建立包括国家创新体系和研发经费投入的统一分析框架；另一方面分析两国创新体系理论与实践的背景，为研发经费结构优化目标提供参考。
2 国家创新体系“来源—执行”组织结构分析框架
20世纪80年代后期，国家创新体系理论成为国际学术界的共同关注的热门议题，与此同时也吸引了很多政策制定者的关注[8]。绝大多数学者的观点认为，国家创新体系理论的思想来源于Freeman[9]，Lundvall[10]和Nelson[11]。无论是Nelson还是Lundvall在国家创新体系的概念界定中均提到了创新体系的参与者(Actors)，具体包括企业、政府、高等院校（大学）、金融机构、中介结构、非营利机构等。各国由于历史文化、经济结构与社会组织结构的差异，创新参与者集合的组成也不一样。美国国家创新体系的参与主体包括：联邦政府、产业界（企业）、高等院校、其他非营利机构、非联邦政府和联邦资助的研究与发展中心。中国国家创新体系主要包括：政府、科研机构、高等院校、企业、金融机构和其他机构等，其中科研机构主要是指独立的科研机构。
国家创新体系组织结构就是创新参与者的组织运行结构，创新参与者之间的比例关系能够直接反映创新体系的结构。从中国与美国国家创新体系参与者集合可以看出，政府、高等院校、研究机构和企业是创新体系的核心参与者。政府除了作为重要的经费来源之外，还是制度的设计者和资金的引导者，政府研发投入对于整个创新体系运行的意义重大。企业不仅是重要的经费来源主体，同时也是主要的经费执行主体，处于系统的关键环节。政府与企业关系的协调，是创新体系结构优化的基础。
图1 国家创新体系组织结构分析框架
国家创新体系的运行过程就是资金流和知识流在创新参与者之间运行的过程，R&D统计可以用来测度创新体系参与者之间的结构关系以及彼此之间的联系[12]。资金流在创新体系中的运动分为经费来源和执行两个方面，其中经费来源主要是政府、企业和其他，而执行主要是企业、研究机构和大学（见图1）。现有研究[1,2]主要从单方面分析科研经费来源和执行的组织结构，本研究进一步从来源和执行交叉的角度分析科研经费来源的执行组织结构和科研经费执行的来源组织结构。
本研究美国数据来自美国科学基金会(www.nsf.gov)，中国数据来自中国科技统计年鉴。美国数据时间序列较长（1953～2007年），中国科技统计系统建立较晚，研发经费来源结构方面的指标纳入系统不久，且数据不够完整，所以仅考察近几年的情况。美国的研发经费来源部门包括：联邦政府、产业界（企业）、非联邦政府、大学、非营利机构；执行部门包括：联邦（研究机构）、产业界、大学、非营利机构、联邦资助的研究与发展中心。由于联邦资助的研究与发展中心由产业界、大学、非营利机构代管，所以为了准确反映创新体系结构，分别将他们归属为各自的代管部门。中国的研发经费来源部门包括：政府、企业（产业界）、国外资金和其他机构；执行部门包括：企业、研发机构、高等院校和其他机构等。
3 中美国家创新体系来源与执行结构比较
美国科学技术创新的快速发展开始于第二次世界大战结束之后。1945年，作为美国总统罗斯福的科学顾问，万尼瓦尔·布什撰写了一份报告：《科学——无止境的前沿》，开启了政府大力支持科学技术活动的先河，为美国在二战后的科技教育体制勾勒了基本蓝图，并将科学研究提升到国家竞争力的范畴内。
从经费来源结构看，1939年联邦政府在全国研发经费来源中的比例仅占20%[13]，1953年达到了53.93%，并且在此后的10年中不断增长，1963年之后开始呈现逐步下降的趋势。由此可见，美国联邦政府来源的研发经费比例呈现“倒U型”曲线的演变轨迹，其中从1978年的50.11%减少至2007年的27.32%经历了接近30年的时间。产业界占全国研发经费来源中的比例演变和联邦政府呈现相反“U型”曲线演变轨迹，1963年仅为31.14%。另外大学和非营利机构的来源经费比例呈现上升趋势，非联邦政府的来源比例变化不大。整体而言，联邦政府和产业界来源研发经费维持在95%左右。
从经费执行结构来看，产业界执行的经费比例最高，在70%上下波动，最高达到75%以上；联邦政府和大学执行的经费比例呈现相反的演变趋势，其中联邦政府执行比例从1953年的19.67%减少到了2007年的6.94%；而大学的执行比例则从1953年的7.82%增加到了14.65%；另外非营利机构的执行比例也有增长的趋势。
与美国相比，中国国家创新体系的结构变化非常快。由于研发经费来源结构数据不完整，不能完全呈现经费来源结构的演变过程。从2000年到2008年，企业来源经费比例从57.60%上升为70.37%；政府来源科研经费比例从33.40%下降为24.62%；国外和其他资金均有不同程度的下降。从经费执行情况来看，研究机构、高等院校和其他部门的经费执行比例均呈现下降的趋势，企业执行经费比例增长较快，从1995年的40.64%增加到了2008年的73.26%。由此可以看出，自1995年以来，中国科研经费的来源与执行结构转变与科技经费结构转变呈现相似的模式，来源结构实现政府主体向企业主体转变，执行结构实现研究机构与企业双主体向企业单主体转变。
从目前的情况来看，中国国家创新体系结构与美国基本一致，企业是科研经费的来源和执行主体，政府是科研经费的次要来源，科研经费的次执行主体美国是大学，中国是科研机构。企业是中美科研经费的来源和执行主体，国家创新体系的核心组成部分，但是中国与美国国家创新体系结构演变路径却不一样。首先，中美创新体系结构转变的路径不同。国家科研经费的来源结构转变美国呈现“横X”型路径，政府和企业来源资金有一个收敛的过程；中国呈现“横八”型路径，政府和企业来源资金趋于发散。执行结构转变美国呈现联邦政府科研机构比例向大学转变；中国呈现科研机构和大学比例向企业转变。其次，中国国家创新体系结构转变的速度比美国快。美国联邦政府研发经费比例从1993年(36.52%)～2007年(27.32%)中减少9.2%（14年）；中国政府研发经费比例从2000年(33.40%)～2008年(24.62%)中减少了8.78%（8年）。
4 中美国家创新体系来源与执行交叉结构比较
4.1 中美国家创新体系来源经费执行结构比较
由于政府和产业界（企业）来源经费占研发经费总额的95%，所以这里仅分析政府、产业界来源经费的执行情况。从表3可以看出，在20世纪90年代之前联邦经费的主要执行主体是产业界，随后逐步形成了联邦政府科研机构、产业界和大学的三足鼎立之势；从演进历程来看，产业界执行的经费处于逐步下降，大学和非营利机构的执行比例逐步增加，大学已经成为联邦经费的第一执行主体，联邦政府研究机构的执行比例一直处于波动中。产业界经费主要由自身执行，大学和非营利机构所占比例非常少。
虽然经过了10多年的科研机构体制改革，研究与开发机构仍然是中国政府来源经费的第一执行主体（见表4），与美国相比企业的比例较低，仅占13.36%，高等学校执行的经费在20%左右波动。企业来源经费的执行情况与美国类似，企业占绝对的主导地位，高等学校执行比例有所下降。
总体而言，美国联邦政府来源经费的执行结构实现了从企业主导向联邦政府科研机构、企业和大学三足鼎立的局面，中国政府来源经费执行由研发机构主导，高等学校和企业紧随其后；中国和美国企业来源经费主要由企业执行，但是美国企业来源经费没有研究与开发机构参与执行，中国企业来源经费没有非营利机构的执行。
4.2 中美国家创新体系执行经费来源结构比较
美国联邦政府科研机构执行的科研经费仅来自联邦政府，所以这里主要分析产业界、大学和非营利机构执行经费的来源情况。从表5可以看出，产业界执行经费的来源中，联邦政府对产业界的资助在20世纪50年代中后期60年代达到了50%，之后逐步下降维持在10%左右，经历了从联邦政府资助向产业界资助的转变。
大学执行经费的来源中比较多元化，联邦政府与大学占主导，联邦政府的比例基本维持在60%～70%，个别年份达到80%；大学自身的经费来源比例也在逐步增加，成为第二来源主体；非联邦政府、产业界和非营利机构的经费比例相当。非营利机构执行经费来源中，联邦政府来源经费占主导位置，经历了从先增长后下降的演变过程；产业界来源经费在20世纪60年代的锐减之后，基本维持在8%～9%；非营利机构自身来源经费处于稳步上升。整体而言，产业界执行经费中联邦政府来源比例在减少，大学和非营利机构执行经费中联邦政府占主导，其自身经费来源比例逐步增长。
中国研发机构执行的经费主要来自政府，自2003年以来还有逐步增长的趋势，企业和其他来源资金比例在逐步下降，国外经费比例基本稳定；企业执行经费来源90%来自企业，政府来源经费比例基本稳定，国外和其他经费来源比例逐步下降；高等院校执行经费来源中，政府经费和企业经费占主导维持在90%以上，国外和其他经费比例较少。
总体而言，美国产业界执行经费来源由联邦政府和企业平分秋色演变成了企业来源资金绝对主导，而中国则完全由企业自筹资金主导；美国和中国高等院校执行经费主要来自政府，但是美国大学执行科研经费来源更加多元且自筹资金比例较高，中国大学执行经费企业来源比例较高；研究与开发机构执行经费美国完全来自联邦政府，中国也主要来自政府，企业和其他来源也占一定比例。
5 中美国家创新体系组织结构比较的几点讨论
国际比较研究是国家创新体系研究的基本视角，同时也是实现标杆管理方法的重要途径（吕凌峰等人的研究即以美国作为中国的标杆）。通过上述研究，可以看出中美国家创新体系的组织结构既具有相似性，又具有异质性。中国与美国国家创新体系的来源—执行单方面组织结构基本一致，企业是科研经费的来源和执行主体，但是中国与美国国家创新体系结构演变路径和速率不一样。从来源—执行交叉组织结构来看，美国联邦政府来源经费的执行结构实现了从企业主导向联邦政府科研机构、企业和大学三足鼎立的局面，中国政府来源经费执行由研发机构主导，高等学校和企业紧随其后；美国产业界执行经费来源由联邦政府和企业平分秋色演变成了企业来源资金绝对主导，而中国则完全由企业自筹资金主导；美国和中国高等院校执行经费主要来自政府，但是美国大学执行科研经费来源更多元，且自筹资金比例较高，中国大学执行经费企业来源比例较高。
标杆管理方法的重要边界条件就是国家异质性。对于美国而言，国家创新体系是隐性的，是一个事后概念；对于中国而言，国家创新体系是显性的，是一个事前概念[14]。长期以来，中国科技体制改革的重心都是围绕政府主导的研发机构，通过研发机构改制突出企业的创新地位，进而实现以企业为主体的国家创新体系建设目标。但是在结构转变的过程中，政府在创新体系中的职能并没有随之改变，科研机构的职能仍然模糊不清，“企业尚未真正成为技术创新的主体”。所以，运用标杆管理方法对中国国家创新体系组织结构优化目标进行设计，就需要明确中美国家创新体系的异质性。
第一，结构中的组织要素不同。国家创新体系是一个创新的生态系统，系统要素与结构是形成功能的关键，非营利机构是中国国家创新体系中参与主体的一个缺位。虽然从科研经费的来源和执行结构来看，美国非营利机构所占比例并不高，但是其发挥了非常显著的作用。由于非营利机构是非政府的私人组织，政治性不强、官僚化程度低、又不以营利为目的，在问题的判断上能够保持中立，在组织体制和运行方式上具有很大的弹性和适应性，在专业研究领域开展了深入的研究工作。
第二，来源—执行组织单方面结构的经济环境不同。国家创新体系理论诞生于成熟的市场经济国家，所以其很多理论和政策更适合市场经济国家。从目前科研经费的来源与执行结构来看，中国国家创新体系的组织结构与美国基本类似，但是两者的市场环境和历史发展轨迹存在诸多差异[15]。美国有市场竞争的环境，中国重要领域均被国企垄断；美国企业经历了二战及冷战期间的政府巨额投入的能力积累，中国则在计划经济向市场经济转轨过程中减少政府对企业的投入；美国通过创新体系建设加强了政府对创新活动的组织和协调能力，中国通过创新体系建设减少了政府投入强化了政府干预。所以，美国企业很长一段时间内都不是国家创新体系科研经费的来源主体，但是始终是科研经费的执行主体，同时也是创新体系的主体；虽然中国企业已经成为科研经费的来源与执行主体，但是并没有担当起创新主体的责任，中小民营企业能力不足难以担当，大中型国营企业动力不足难以担当。
第三，来源—执行组织交叉结构的运行机制不同。从交叉结构而言，中美存在显著性差异，这种差异突出表现在公共部门与私人部门的关系上。美国联邦政府的执行经费大概只有30%左右用于联邦政府科研机构的执行，20世纪50年代到90年代长达40年的时间里企业执行的经费达到了50%左右，随后这些经费又转而投向了大学和非营利机构；中国政府很大程度上将经费投向了研究与开发机构，企业执行比例偏低。虽然经历了长达10多年的科研机构体制改革，但是中国政府主管的研发机构仍然是政府科技任务的首要执行者，所以科研成果转化效果仍不显著。美国大学执行的经费虽然也以政府为主，但是企业来源经费比例较少；在产学研合作政策推动下，中国大学执行经费中企业来源经费占30%以上，其负面效应是形成了目前大学以项目经费作为考核指标的浮躁学风。