以农民工基本公共服务均等化为导向的财政体制改革，本文主要内容关键词为：均等论文,农民工论文,体制改革论文,公共服务论文,导向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：2095－3151(2013)13－0032－07
进入21世纪以来，我国城市化速度明显加快，2000～2011年的12年间，城镇化率平均每年提高1.5个百分点。2011年我国的城镇人口按统计口径计算，已经达到了69079万人，城镇化率首次超过50％，达到51.27％。快速的城市化背后，需要将已有的政策目标进一步分解，将过去关注农村剩余劳动力转移规模的单一政策目标调整为城镇化数量与质量并重的双重目标。将农民工纳入城市公共服务体系，农民工基本公共服务均等化是提升城镇化质量的重要内涵，建立均等化导向的财政体制调整是实现这一目标的核心政策工具。农民工基本公共服务均等化依赖于城市财政的财力保障，目前政府间财政关系中缺乏针对农民工公共福利保障的转移支付制度，设计这一制度需要遵循财政体制改革的基本逻辑，在扎实做足前期准备工作的基础上，按照连贯性原则逐步实施到位。
一、我国财政体制的基本状况
财政体制是处理财政资源在纵向的政府间和横向的区域间重新划分的一种分配关系，也可以称为政府间财政关系。财政体制包括三个方面的内容：事权划分、收入划分以及转移支付，这三者是有严密的逻辑关系的。事权划分就是在政府间合理配置支出责任，明确一项公共事物是某一级政府的独担事权，还是几级政府的共担事权；收入划分就是在事权划分的基础上按照“事权与财力相匹配”的原则分配全部政府性公共收入；在全国统一的收入划分框架下很难全部做到“事权与财力相匹配”，这就需要通过转移支付弥补部分地方财政收支缺口，实现收支平衡。财政体制既包含自下而上的财力上解过程，也包含自上而下的转移支付过程，可以说绝大多数地区的财政体制都存在这两个方向的资金流动，而一般意义上某个地区的财政属性是指向上的上解与向下的转移支付之间的净效果。如果上解数额大于财力性转移支付数额，称之为净上解地区；如果反之，称之为净补助地区。
总的来说，新中国成立以来我国先后经历了三个阶段的财政体制。第一个阶段是1950～1979年，实行的是以“统收统支”为特征的财政体制。从最初的高度集中财政管理权限、财力集中在中央、地方各项收支全部纳入统一国家预算的“统收统支”逐步过渡到“划分收支、分级管理”，再到“以收定支、五年不变”，“总额分成、一年一变”，最后到1976年实行“收支挂钩、总额分成”体制，近30年总的趋势是逐步向地方放权，其中有若干次反复。第二个阶段是1980～1993年的“包干制”财政体制。1980年开始的“分灶吃饭”是按照经济管理体制的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围，在此基础上决定地方财政收支的包干基数。1988年后调整了原有的财政体制，中央财政将原来与中央结算的37个地区分别实行6种不同的体制模式，包括：收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额上解以及定额补助，每个省份有一个结算比例。这种包干体制透明度大大增强，而且体制设计也力图让地方财政也承担一定的减收或增支风险与压力，但是经济高速增长使得地方财政相对轻松地完成包干任务，相应出现了“两个比重”下降。
现行的财政体制是根据1994年确定的分税制体制框架不断修改完善而来。1994年我国按照社会主义市场经济体制的目标重新设计了税收制度，分税制将税收制度中的二十多个税种相应划分为中央税、中央与地方共享税和地方税，初步确定了中央与地方的分税框架，其中中央独享税种、增值税作为共享税的中央分成比例等都一直延续至今。回顾分税制财政体制十多年的运行，当年的体制更侧重中央与省级之间的收入划分，但是体制设计的逻辑前提是事权划分，应该在合理确定事权划分的基础上匹配财力。所以从最初我们的体制设计就是事权划分模糊，而财力划分清晰，“事权”成为地方各级政府的“负担”，出现“事权”层层下移，而财力已经在分税制下确定了在政府间的分配格局，由此导致在20世纪90年代末出现县乡财政困难。1995年以来，在稳定分税制财政体制基本框架的基础上，根据情况的变化，中央财政采取了一系列调整完善措施，主要包括：分两次将证券交易印花税调整为中央97％，地方3％；2002年开始实施所得税分享改革，将过去按照企业隶属关系划分中央与地方所得税收入改为中央与地方按照60％∶40％的统一比例分享(2002年是按照50％∶50％的比例分享)；2004年和2005年连续两年的出口退税政策调整。
1994年实施的分税制改革被一以贯之地推行到省以下的财政收入分配体制之中，所有省份的省以下财政体制都是在中央财政分享后的剩余部分又进一步展开的地方各级财政分配，绝大多数省份采用了继续按税种分税的模式，由此形成了在中央对省级财政分税框架下的省以下财政体制。在省以下分税制财政体制中，省级政府选择的分税税种几乎包括了我国税收制度的增值税、企业所得税、个人所得税和营业税四个主体税种，据统计在2007年同时选择这四个主体税种作为省以下共享税种的省份高达十个。但是，各省对各分享税种的分成比例确是各不相同，有的省份选择整齐划一的分成比例，有的省份针对省域内不同经济发展水平的地区采取不同的分成比例。这样表现出来的是省以下近乎无规律的财政体制构成。如果跳出具体的财政体制构成，可以认为没有规律可循的省以下财政体制恰恰就是一种规则：中央财政在获得了独享和共享收入后，没有再对省以下财政体制进行规范和约束，省级政府是省以下财政体制设计、调整的主导者。
从上面的分析不难看出，无论是中央对地方财政体制，还是省以下财政体制的演进轨迹都是围绕收入划分这个核心内容展开的。梳理我国多对政府间财政体制的多轮财政体制调整文件都可以清晰发现“事权划分”部分是最简单的，要么是沿用上一轮体制文件中的表述，要么就是一带而过的简单描述，基本没有实质性变动。从理论上讲，脱离了事权调整而单纯进行收入分配调整是没有体制调整依据的。这就可以解释为什么在经济发展过程中新生的一些政府公共支出事权却迟迟难以得到有效的财力保障，比如农民工的基本公共服务财力保障。“事权与财力相匹配”并没有成为各个层级财政体制调整的指导原则。
二、农民工应该享有均等化的基本公共服务包
基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，根据经济社会发展阶段和总体水平，为维持辖区经济社会稳定和基本的社会正义，保障个人最基本的生存权和发展权所必须提供的公共服务，是一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。
近年来，我国农民工总量逐年快速增长，到2011年年底中国农民工总量达到25278万人，其中外出农民工15863万人。在进城务工农民群体规模扩大过程中，一些外出较早、有熟人关系介绍等的农民工对城市生活有了相对稳定的预期，逐步过渡到举家进城阶段，这也让农民工生活实实在在打上了“城市烙印”。农民工基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使进城务工的农民工及其家庭成员享有城市居民同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。均等化不是强调包括农民工在内的所有居民享有完全一致的基本公共服务，而是在承认公共服务供给存在差别的前提下，把农民工纳入城市公共服务体系，保障其享有一定标准之上的城市基本公共服务，其实质是公共福利“底线均等”。这一农民工享有的基本公共服务“底线”其组合结构、供给数量与质量、获得的便利程度都应该随着社会进步而得到稳步提升与优化，农民工公共福利的改善应该与城市居民的改善保持同步。
从受益对象的角度可以划分，把农民工纳入城市公共服务体系，农民工应该享有的均等化基本公共服务包包括以下三个层次：
(一)作为劳动者的农民工群体应该享有基本公共服务。
农民工进城从事生产劳动是农村劳动力转移的起点，第一个层次的基本公共服务是最直接提供给农民工群体的，是均等化基本公共服务包中的核心部分，也是其他三个层次公共服务均等化的前提。这个层次的公共服务可以进一步分解为四项：其一是社会保障，包括农民工养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险；其二是就业培训，政府有责任提供就业信息、必要的职业培训、失业安置等方面的公共服务；其三是住房制度，在房价较高的中心城市，农民工基本没有能力购买到属于自己的住房，提供必要的廉租房也是基本公共服务的应有之义；其四是计生服务，这项公共服务关系我国的计划生育基本国策，具有明显的外溢性。为农民工提供与城市生活、就业相匹配的基本公共服务只是基本公共服务均等化的一个方面，同样重要的是要充分考虑基本公共服务异地接续的问题，尤其在我国社会保障等公共服务的统筹层次还较低的情况下，这本身就是一项公共服务。
(二)农民工外出随行家庭成员应该享受的基本公共服务。
从现阶段农民工进城的状况看，老人随行的可能性很小，这主要是因为城市相对较高的生活成本，以及农村承包土地需要有人打理，配偶一般会随行，但都会或多或少在城市就业，所以，农民工外出随行家庭成员主要是指未成年子女。这部分公共服务主要包括：义务教育、医疗保险、计划免疫。在一定程度上，农民工对这个层次公共服务供给状况的关注程度要超过自身的公共服务。近年来，农民工子女公共服务保障问题引起了社会各界的关注，相关的公共服务有了不同程度的改善，其中计划免疫是保障状况最好的一类公共服务。
(三)其他流入地(城市)公共服务。
近年来，许多大中城市由财政“买单”相继推出了一些免费或低价公共服务项目，比如公交票价优惠、公园票价优惠等，这是社会进步的体现。虽然这些公共服务并非农民工消费不起，也未必是农民工就业所必需的，但是一些调研发现农民工仍然相当看中这部分公共服务，通过这类公共服务他们可以感受到是否被城市接纳，往往在他们眼中这是公共服务均等化更为重要的公平标尺。基于此，我们认为此类看似微不足道的公共服务实际关系农民工的心理平衡，也可视为基本公共服务。恰恰是这部分公共服务不如义务教育、社会保障、公共卫生等公共服务直接、重要，所以前者的均等化最容易被城市政府忽视。
三、财政体制调整是实现农民工基本公共服务均等化财力保障的根本
2011年我国城镇人口已经达到6.57亿人，城镇化率也达到51.27％，首次超过50％，这说明我国的城市化水平提升到一个更高的层次，同时也意味着我国的城市化进程逐步过渡到数量与质量并重的阶段，在这一阶段需要政府理清责任，以人为本，加快城市化从量变到质变的飞跃。农民工基本公共服务均等化是提升城市化内在质量的重要内涵。建立稳定增长的财力保障机制需要对财政体制进行必要的调整，以确保农民工的公共福利在政府间财政关系中以制度形式加以确认和巩固。
(一)基本公共服务回归财政。
公共经济学的经典理论对公共服务属性有详细分析，由于公共产品(公共服务)的非竞争性和非排他性，只能政府(财政)供给。基本公共服务是公共服务中公共属性最强的部分，其中有些属于纯公共服务范畴，无法通过市场机制组织资源加以供给，只能由政府通过财政以公共福利的方式提供全社会。历史上，我们曾经出现过诸如教育产业化、医疗市场化等公共服务的市场化供给倾向，而随后逐步滋生的教育“乱收费”问题、卫生“看病难、看病贵”问题都足以证明公共服务市场化供给道路是行不通的，必须回归财政。1998年，我国首次提出了区别于计划经济传统意义财政的公共财政概念，这是继1992年提出社会主义市场经济后对政府财政的精确定位。事实上，十余年的公共财政改革，特别是公共支出改革所反映出的就是公共服务回归财政的演进轨迹。比如：农村义务教育经费保障机制中以县为主、省级统筹、免费的义务教育；新医改中的人均公共卫生经费、国家计划免疫范围不断扩大；新型农村合作医疗制度全覆盖；新型农村养老保险逐步扩面等都说明财政的支出重点逐步转向惠及民生的基本公共服务。民生财政实质上就是保障和改善涉及普通百姓的基本公共服务。1994年分税制后，财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全部财政收入的比重不断提高，高速增长的政府财力也使得政府有能力为每个公民提供公共属性更强的基本公共服务，可以推断随着国家财政实力越来越强，基本公共服务的范围会逐步扩大，趋近于公共服务。
(二)推行属地化管理，由城市财政为农民工提供基本公共服务最有效率。
我国拥有中央、省、市、县(区)、乡五级政府，按照“一级政府、一级财政”的配置原则，自上而下相应设置了五级财政，形成了世界上最长的政府间财政关系链条。如上所述，财政体制三个核心内容中“事权划分”是整个体制的逻辑起点，“收入划分”和“转移支付”是建立在合理的“事权划分”基础上的。如果不考虑农民工留在原居住地农村的家庭成员的公共服务消费问题，农民工在城市享受到的公共服务可以有中央、省级和市级三个财政进行提供。如果由中央财政来组织提供农民工基本公共服务，这需要拥有一个强大的中央政府来测算、组织、生产，中央政府是否有能力对三百多个城市农民工基本公共服务供给进行有序管理？即便是一个高度集权的中央政府有能力，是否还要重走计划经济时期“统收统支”的老路？当前市场经济的不可逆性，说明中央财政统管的模式并不可行。如果由省级财政来组织提供农民工基本公共服务，管理的城市个数较中央管理明显减少，但是省级财政在获取农民工基本公共服务需求信息以及消费情况反馈等都有时滞，不能根据外部环境变化迅速对农民工基本公共服务供给进行调整，所以省级提供也不是最优选择。我们认为，农民工基本公共服务由包含市级、区县级以及城市街道组成的城市财政一般预算安排是有效率的。这主要是考虑到城市财政最贴近农民工，农民工也实实在在生活在城市，城市财政相比中央财政和省级财政而言，更容易获得真实的农民工的需求信息与消费反馈，相应快速调整公共服务供给的数量和质量。另一方面，目前城市主要公共服务也是由城市财政组织提供的，由城市财政一般预算安排支出可以更好地体现基本公共服务的均等化目标。
(三)财力应该主要来自中央财政和省级财政的转移支付。
农民工基本公共服务均等化是把农民工的公共福利纳入城市居民的公共福利体系。我国长期存在城乡二元经济结构，由此导致基本公共服务也存在城乡两个供给标准，农村比城市整体水平明显偏低。如果将农民工完全纳入城市公共服务体系，必然需要政府增加公共支出，抬高农民工基本公共福利水平。上面的分析提出由城市财政一般预算安排支出，实际上是解决“钱由谁花”的问题，而更为核心的问题是“钱由谁出”。与生态补偿中，下游向上游提供环境保持的生态补偿，而农民工的基本公共服务财政支出不能完全套用这种模式，让流动人口输出地全部承担成本。一方面，输出地多是经济欠发达地区，没有财政能力提供城市标准的基本公共服务；另一方面，户籍本身不是划定公共服务水平的标尺，特别是基本公共服务。我们认为，农民工基本公共服务均等化的财力应该由中央财政、省级财政和城市财政三方共同负担，而主要来自中央财政和省级财政的转移支付，例如成本按照5∶3∶2的比例分担。这主要是考虑到农民工的流动具有不确定性，应该由高于城市财政的财政层级承担。如果完全由某一级财政独立承担，既不现实也不公平，特别是完全由城市负担。事实上，在农民工出现后的相当长时间里，各级政府并没有对其基本公共服务给予高度关注，更没有相应的转移支付，作为输入地的城市财政也很少从一般预算中安排此类支出，导致农民工的公共福利成为空白。随着中央财政对农民工基本公共服务专项补助逐步增多，情况才有所好转。这说明没有财政体制方面的倾斜，很难有农民工基本公共服务均等化的财力保障。
四、财政体制调整的难点
(一)需要设计向相对发达的地区或城市实施转移支付。
这是一个认知层面的难点。一般而言，转移支付是高端财政(中央财政或富裕地区的省级财政)将财政状况较好地区的下级财政财力部分集中上来，再以财力性或专项的形式拨付给那些财政状况较差的地区的一种财政行为。转移支付的最终指向是那些受历史、资源禀赋以及政策影响，无法在完成正常公共支出后实现财政平衡的欠发达地区。农民工基本公共服务均等化需要在流入的相对发达的城市安排这部分公共支出，如果农民工的基本公共福利全部由流入地城市财政负担，无疑有失公平，需要由城市的上级财政实施转移支付，这就与一直以来向欠发达地区实施转移支付的方向相反，即所谓反向转移支付。如果在财政体制结算中直接减少这些发达地区城市政府财力上解的规模，表面上看似乎以简单的方式解决了问题，但是仍然在技术上存在问题，财政体制上解科目并非是现阶段地方财政运行状况的真实写照，而是主要反映历史上若干个财政体制调整之前的财政状况，如20世纪80年代，甚至更早。现阶段有些经济发展好的地区，对农民工的吸引力也大，但是在历史上财政状况未必好，可能财政体制上解规模很小，不足以抵扣。设计针对发达地区或城市的转移支付制度是对现有政府间财政关系变革的一个挑战。
(二)农民工的流动性与政府间财政体制的稳定性之间的矛盾。
这是一个技术层面的难点，突出地表现在两个方面。其一，农民工的跨区域流动与不同区域之间的财政体制协调。现阶段我国农民工从农村流动到城市，并不是完全在某一个城市固定下来，可能是在同一个城市的不同区域流动；也可能是在同一个省份的不同城市间流动；还可能在不同省区的城市间流动；甚至有些农民工会选择重新返回农村务农。我国地方财政体制纷繁复杂，基本很难在不同地区出现完全相同的财政体制，如果构成财政体制的诸多要素，包括政府间收入分享的税种选择、不同税种的分成比例、转移支付的计算标准等有一个环节存在偏差，就可能出现一定程度的事权与财力不匹配，这是与财政体制改革背道而驰的。其二，农民工流动的多重动机与财政体制的适应性调整之间的协调。农民工流动动机有很多，包括自身的薪酬情况、劳动强度、所在地的生活习惯，更为宏观的包括政府对“三农”的支持政策、国际市场的出口环境等相关政策影响。这些因素中任何一个因素都可能导致农民离开原有的工作岗位，去寻找更合适自己的工作。与农民工“轻松离开”不同的是后台复杂的财政体制分配，如何在农民工的流动性与政府间财政体制的稳定规则之间进行协调也是一个难题。
(三)农民工的流动性与公共服务供给刚性之间的矛盾。
长期以来，二元社会经济结构使得我国城乡之间主要公共服务的供给体系处于人为割裂的状态，城市的公共服务供给体系只是用于满足城市居民的需要，农村的公共服务供给体系则是满足农村居民的需要。在城市公共服务供给体系建设基本没有考虑到流动人口的需要，城市化进程以及农民的流动使得城市无法正常接纳外部涌入的流动人口，所以才出现了城市公共服务体系对这部分人群采取封闭的态度。未来改革的基本趋势是为这部分人群提供与城市居民等量、同质的公共服务，这就需要对原有城市公共服务体系进行改造扩容以及必要的结构优化。然而，诸多种类的公共服务并非电脑插件“即插即用”型的，需要有规划、建设周期，建好后也需要政府大量投入加以维护。这就是公共服务供给刚性。当受到外部因素的影响，出现农民工群体性流出后，如何处理城市公共服务体系为农民工扩容后留下的支出刚性？如果按照上述分析逻辑，这部分维持性支出应该主要来自上级财政的财力性转移支付。与上一个难点不同的是，这对矛盾是财政体制对支出存量调整过程中出现的问题。
(四)财政体制改革“保存量、调增量”的逻辑与农民工基本公共服务均等化的迫切任务之间的矛盾。
我国的改革是渐近式的，改革所涉及的各个领域都有自身的改革逻辑，财政体制改革也不例外。“保存量、调增量”就是财政体制改革的基本逻辑。“保存量”是指上一轮财政体制所形成的利益分配关系在新一轮财政体制中在绝对数量方面给予保障，这是因为“存量”可能已经成为工资、公用经费等刚性很强的支出，如果生硬地砍掉会引起动荡。“调增量”是指新体制较老体制最后一年增加的财力按照新体制的分配办法划分。当增量越来越大，甚至超过存量若干倍后，原有财政体制中存量概念形成的分配格局已经显得微不足道，整个财政支出结构已经以庞大的增量分配为主，由此体现新一轮体制调整的政策意图。1994年分税制改革就是一个例子，1994年之前我们实行的包干制的财政体制，中央财政收入的比重较低，假如1994年财政收入没有增量，与1993年持平，即便实施分税制改革，中央财政在财政收入中的比重也与1993年的保持一致，但事实上1994年至今的十余年间，我国的财政收入有了若干倍增长，原有的包干制体制分配效果逐渐淡化，成为增量主导分配格局。由此产生的问题是：根据财政体制改革的基本逻辑，即便是对财政体制进行有利于农民工基本公共服务均等化方向调整，这也是一个靠“增量调整”实现的“慢热过程”，这同我国城市化快速发展不协调，并不能在短期很好地实现农民工更好地参与城市化过程，分享城市化成果的劳动力转移政策目标。
五、政策建议
将农民工基本公共服务纳入城镇管理体系需要在制度层面的保障，以基本公共服务均等化为导向的财政体制调整是最强有力的政策工具。在财政体制设计中统筹考虑农民工的公共福利有助于在实质上推进城镇化，有助于在城镇化推进过程中真正体现“以人为本”的指导思想，有助于将解决农民工问题的短期的、应急的措施长期化、制度化。
1.设计连贯的财政体制改革目标。实现农民工基本公共服务均等化需要设计短期、中期以及长期连贯且符合财政改革逻辑的财政体制改革目标。短期来看，农民工的公共服务没有在现有的财政体制中固定为常态化的财政支出，更多地停留在一年一拨的专项补助形式，短期的改革目标就是争取更多种类、更大规模的专项补助，尽可能提高农民工公共服务的涵盖内容、服务质量以及覆盖人群。中期来看，需要将农民工基本公共服务固化入城市财政支出，做成“基数”，技术上参照农村税费改革转移支付形成具有专项性质的财力性转移支付，规范和约束城市财政足额安排预算支出。长期目标是将农民工的基本公共服务列入中央财政一般性转移支付的计算公式，成为一般性转移支付资金分配的影响因素。短期的专项补助、中期的具有专项性质的财力性补助以及长期的均等化财力性转移支付是充分考虑到财政体制改革的基本逻辑，既可以减少体制调整中的摩擦，又实实在在获得了财力保障。
2.要建立必要的与流动人口基本公共服务相关的指标体系，并逐步形成科学规范，具有可比性的数据库，为实施均等化转移支付完成基础性准备工作。在现行的财政体制中，一般性转移支付资金(或均等化转移支付资金)是通过因素法以公式的形式进行分配的。纳入的主要因素包括：气温、海拔、人口等基本信息；是否为少数民族县或边境县等身份信息；教育、卫生、文化等公共服务的需求信息等。参考其他公共服务纳入均等化转移支付分配公式的过程，必须完成诸如涉及人口数、服务的标准、特殊的影响因素等前期综合信息的收集与整理。这是获得转移支付资金的一项必要条件。也就是说，针对流动人口的基本公共服务均等化在法理通过的前提下，具体的实施必须依赖前期大量科学有效的统计工作。一方面由于预算约束，财政部门可以把初期有限的财政转移支付资金按照相关统计数据分配给各个城市财政，另一方面已有的统计数据也为财政调整支出结构，为拓展农民工公共服务预算支出空间提供依据。
3.建议农民工基本公共服务成本先由城市财政一般预算垫支，采取事后体制结算的办法给予转移支付补助。现阶段，由于财政预算管理制度有待完善，上级转移支付资金使用存在随意性的问题，许多公共服务采用的是先基层财政出资、再省级财政出资、最后凭着地方财政筹集的资金证明到中央财政申领补助资金的筹资模式，例如新型农村合作医疗筹资。我们认为这种筹资模式不适合农民工的基本公共服务，主要是农民工的就业不稳定导致很难在事前确定政府需要提供多大规模的公共服务(义务教育、公共卫生等)，可以考虑由城市财政事前垫支，事后体制结算的办法，按照实际发生数来核算转移支付。
4.建立针对城市财政、省级财政增加农民工公共服务投入的正向激励机制。从2005年中央财政出台针对县级财政的“三奖一补”政策后，中央财政与地方财政的体制调整越来越多地体现正向激励导向，比如农村“普九”化债补助、基层财政削减债务补助等。2010年10月财政部出台了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》(财预［2010］443号)，再次明确中央财政对县级财政基本财力保障较好的地区，给予激励性奖励，体现正向激励；对消化县级基本财力缺口取得成效的地区，给予保障性奖励，支持地方财政弥补财力缺口。不难看出，中央财政会就农民工基本公共服务设计均等化的保障标准，但是不是所有的城市财政都能够足额拿到上级的转移支付资金，做得好的地方不仅可以拿到平均水平，而且还可以获得必要的奖励。这种正向激励机制可以将中央财政、省级财政、城市财政三方保持政策取向一致，形成合力，实现农民工基本公共均等化目标。
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