公共物品供给中的难题：基于新制度主义的解读，本文主要内容关键词为：难题论文,主义论文,物品论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2007)05-0005-03
在公共物品供给过程中存在着众多的制度难题。首先，公共物品的供给是一个复杂的集体选择过程，其中，最主要的问题是如何对个人偏好进行加权，将个人偏好转化为集体选择所经常使用的投票机制是极不完善的。其次，如何处理和应对公共物品供给过程中的委托—代理关系，防止代理人的机会主义行为，这就涉及如何激励代理人的问题。这些问题的解决需要制度层面的创新，新制度主义对此进行了深入的解读。
一、公共物品供给过程中的集体选择
1.公共物品的特殊性与集体选择过程
公共物品是一种成本与收益不能充分内部化的物品，也就是说，公共物品常常出现在下列情况下：承担了成本，但是不能完全享有收益（基于过高的排他成本或者根本不具有排他的可能性），或者享有了收益，但是没有承担成本（搭便车行为）。成本与收益之间关系的不确定性，使得决策者——公共物品的消费者得不到直截了当的反馈。这产生了两种可能，一是成员意识不到自己的利益所在，二是基于收益和成本的比例在群体成员之间的不对称分布，个体偏好会有所不同。
相对于私人物品而言，公共物品的另一个特殊性在于缺乏一种表达需求和定价的机制。竞争性的私人物品通过市场交换所获得的收入提供了公众对于该项物品需求的信息。但是，在惩罚威胁下得到的税收却不表达对于一项公共物品的偏好。因此，集体消费单位（由该辖区内所有潜在的公共物品受益者组成，通常情况下辖区政府是此集体消费单位的当然代理者）需要建立替代性的价格机制，来表达其对公共物品的需求[1]。
公共物品的上述两个特性使得要靠市场机制来解决公共物品的供给要么几乎是不可能，要么会供给不足。通常的解决办法是政府承担起公共物品的供给职能，并通过征税的方式来筹集资金。在此过程中，涉及复杂的集体决策，其核心问题是如何将个人偏好转化为集体选择。决策的内容则包括：公共物品的种类和数量，以何种方式进行供给，以及公共物品的受益者需要为此支付多高的价格等等。
2.集体选择中的投票机制和代表机制
集体选择所经常采用的一种办法是投票。但是新制度主义者断言，投票在将个人偏好转化为集体选择方面是极不完美的。这表现在如下几个方面：
首先，投票机制无法自动将人们对于各种各样物品的不同偏好转化成偏好序列。偏好序列的表达方式及投票程序影响着投票的结果，这就是所谓的阿罗的不可能定理：个人偏好的混合不可能靠表决程序来加权，从而不可能确保个人所偏好的选择也被集体无矛盾、无冲突地实现加权。在某些场合下，投票机制则将完全失去作用：“在人们对于公共空间的使用、警察保护的水平或者城市基础设施的投资等地方公益物品的偏好存在实质性的差异时，就不存在已知的投票机制将个人的偏好转变成稳定的反映公共利益的集体偏好。”[12]
其次，投票一般是针对一类物品的偏好做出的，而不是针对某一种特定的物品。因此，即使某一类公共物品获得了多数票，并不表示选民对其中的某一种特定物品的偏好。另外，投票遵循的一人一票、票值相等的规则会抹杀有强烈偏好的投票者和漠不关心的投票者之间的不同。
第三，投票者是理性的，但其理性是有限的。有限理性假设是新制度主义的基本前提之一，也是其贯穿始终的立论点。在投票过程中，当投票者发现他们的选票对于选举的结果无关大局时，他们不大会花费成本去搜集信息，而是保持理性的无知。但信息的特殊性在于，在获得它之前，没有人能够衡量它的价值，也没有人能够断定，获取何种程度的信息就可以做出适当的选择。因此，投票者往往是在有限信息的情况下进行投票的，结果可能导致不正确的选择。另外，如果某类物品的生产成本是按人口平均分配的，那么反对这类物品对于某些团体的超比例供给可能超过其承担的额外税收成本[3]。因此，反对者常常会理性地表示“默许”，而不会积极采取行动以进行反对。
投票机制的不足还表现在投票所采用的简单多数规则存在隐患。“多数派占优势的权能，滥用政治特权牺牲他人的利益而牟取私利，是以民主或共和规则为基础的政府最基本的弊端。”[4]97这就是汉密尔顿和麦迪逊在《联邦党人文集》中称之为“共和病”的东西。
集体选择所依赖的投票机制是不完美的，而代表机制则会使问题更加复杂化。除了极小的群体外，集体选择必须靠代表来进行。代表将各种个人偏好掺和以便做出具有可行性的决策。但是，集体选择所依赖的代表机制存在所谓的规模原则：“决策集团人数的增加并不必然意味着深思熟虑的质量的单调增加。当数量非常小时，规模的增加有利于深思熟虑质量的提高，并且其提高的幅度要大于平均水平。然而，当规模增加到某一点时，每增加一个决策者，就会导致决策质量下降。”[4]89
新制度主义者还预言，随着成员规模的扩大，领袖人物的主导性逐渐增加，而普通成员的影响力趋于减少。在一切大的组织中、特别是在像国家这样的大型集团中，积极的少数而不是消极的大多数操纵着集体决策。在这种场合下，民主安排将让位于寡头控制。
3.新制度主义的解决办法：立宪选择和复合共和制
新制度主义并没有否认投票在将个人偏好转化为集体选择过程中的作用，而是主张对投票机制进行改革，赋予投票者选择规则的权利，而不再像以往那样仅仅关注在既有规则下的选择。
美国新制度政治学的主要流派之一，印第安纳学派以其对公共池塘资源的研究而闻名。在名著《公共事务的治理之道》一书中，印第安纳学派将影响公共池塘资源治理的规则分为三个层次：操作层次规则，用来规范公共池塘资源的占用、提供、监督和强制实施行为，主要体现为一组或多组的具体行为规范；集体选择规则，间接影响操作规则，它通常由占用者及其公务人员或外部当局就如何管理公共池塘资源制定操作规则时使用；宪法选择规则通过决定谁具有资格决定用于制定影响集体选择规则的特殊规则来影响操作活动和结果。“具有自主组织能力的人们要同时涉及操作的、集体的和宪法的选择领域。”[5]印第安纳学派主张，不能将投票决策的范围限制在操作领域，在集体的和宪法选择领域，人们同样应该具有投票选择的权利。但是在不同层次的领域，适用的投票规则应有所不同。越高层次的领域，要求越高比例的多数。
印第安纳学派的观点与公共选择学派倡导的“立宪经济理论”有异曲同工之妙。与正统的经济学不同，立宪经济理论主要关注对规则的选择而不是在既有规则下的选择[6]。公共选择学派的代表人物之一布坎南秉承了其贯穿始终的个人主义方法论，强调个人在制度规则形成中的最终权利，认为制度规则的形成要通过一致同意的检验，只有一致同意得出的决定最为公平。其他集体决策规则（简单多数、绝对多数）都会造成外部成本。
布坎南的一致同意规则因为过于理想化而招致了很多人的批评，后来布坎南修改了自己的规则理论，提出了一些次优的决策规则，包括超多数裁定规则、普遍性规则等几种形式，并从成本的角度界定了评价规则的标准。规则的成本可以分为两种，一种是决策成本，一种是执行成本。决策成本随着决策规模的扩大而增加，但是执行成本会下降，因此，一致同意规则的决策成本最大，执行成本最小。随着决策规模的缩小，决策成本会有所下降，但是执行成本会逐渐增加。最优的决策规则是决策成本和执行成本之和最小的决策。根据这一理论，可以确立一个最优的决策规模，通过对投票规则和程序的选择，弥补投票机制的不足。
在制度层面上，新制度主义者提出的重要补救方法是使一个共和国复合化。复合共和制允许多个共存的群体表达其利益，没有任何利益群体有必要去否定或者支配其他利益群体。“多个政府单位的范围和适当结构能够根治共和病的根源和传播”[4]100。复合共和制还可以有效地解决代表机制中的规模原则。每一个选民可以参与形形色色的选民集团，每一个政府单位对形形色色的选民集团的不同利益做出反应。因此，“一部联邦宪法就为避免选民集团规模过大或者过小的悖论提供了有利的环境……把人民的重大利益托付给与全国立法机关相联系的大的选民集团，而把人民的地方和特别利益托付给与州立法机关或者地方政府有关的较小规模的选民集团。”[4]101
二、公共物品供给过程中的委托—代理问题
1.公共物品供给过程中的委托—代理关系
公共物品供给中的委托—代理关系产生于这样一个过程中：决定公共物品种类和数量的是政治过程（选举、议会、政治家、选民），采取措施来供给公共物品的是行政过程（行政机构、行政官员、公共政策），它是通过官僚体制来进行的，但是官僚（代理人）有自身的利益，可能违背委托人（政治家和选民）的利益而机会主义地行事。
这种委托—代理关系的存在是基于如下几个方面的原因。首先，委托人和代理人之间存在着信息不对称。这是所有经济和政治过程中存在委托—代理关系的前提。其次，公共物品供给过程存在着双重的垄断。一方面，官僚垄断着公共物品的供给，即只有一个卖家；另一方面，立法机关和选民只能购买官僚供给的公共物品，即只有一个买家。在不存在众多的买家和卖家竞争的情况下，代理人的机会主义行为将不可避免。公共物品供给过程中的委托—代理问题还夹杂着这样一个事实，即了解代理人是否在合理地按委托人的利益行事需要投入很高的信息成本，而委托人——尤其是单个选民——没有足够的动力去承担这样的成本[7]232。
2.官僚垄断公共物品的供给必然走向失败
当官僚制原则应用于公共物品的供给时，大量潜在的制度缺陷或者制度失败就变得显然了。首先，在排他性原则缺失的情况下，生产市场的竞争性力量对于大多数公共组织来说是不存在的。结果是这类组织中的企业家（官僚）对缘于管理成本随着公共组织规模增加而增加的规模不经济现象反应迟钝，换言之，公共企业家没有动力来降低公共物品的生产成本。官僚制在公共物品生产过程中可能产生的另一个制度缺陷是公共企业家对于消费者个人偏好及集体偏好反应迟钝。官僚制存在着反馈机制不足的问题，这也意味着公共物品的生产者是在没有他们服务对象个人偏好变化信息的情况下进行生产和提供。而在消费者效用缺失的情况下，生产者的效率是毫无经济意义的[8]69。
塔洛克在《官僚制政治》一书中还分析了理性自利的官僚追求最大化策略导致的结果。雄心勃勃的公共雇员是所谓的经济人。他们追求自己在官僚制中获得晋升的机会，追求官僚机构规模和预算规模的扩大。而这取决于上级的认可，因此，公共雇员会尽可能地取悦于上级。对信息进行筛选成为必然，有利的信息将会被发送，不利的信息将会被控制，这样信息失真以及由此导致的决策目标和实施效果之间的偏差不可避免[8]68。
3.新制度主义的解决办法：激励代理人和民主制公共行政
新制度主义给出的解决委托—代理问题的方法是将竞争引入公共物品的供给过程中。这是印第安纳学派构建公共经济学的初衷所在。印第安纳学派首先区分了两种类型的生产秩序：一种是单中心的生产秩序（也称之为指挥的秩序或计划的秩序），它依靠一个自上而下的单一命令体制发挥作用。另一种是多中心的生产秩序，其中存在多个独立的治理单位，不同单位之间存在管辖权的重合，他们同时向公民提供税收——公共物品的组合。
在多中心的生产秩序中，不同政府单位之间通过合作、竞争、冲突和冲突解决的复合机制来实现一种准市场环境下的竞争收益。用脚投票的权利使得公众能够寻求更适合自己的公共物品——税收组合，通常情况下，这意味着，更好的公共物品或更低的税收。这样，不满足于当地公共物品——税收组合的人会选择离开，选择留下的则都是对当地公共物品——税收组合满意的。居民的净流出对当地政府提出了挑战，他们必须更加关注民众的需求，提供更好的公共物品——税收组合。来自不同治理单位的竞争压力将迫使官僚放弃其机会主义行为，而专注于吸引可流动的生产要素。这正是诺思等人揭示出的发生在近代西欧的情况[9]。
新制度主义还进一步将公共物品的供给区分为生产和提供两个环节。它们并不总是，而且也没有必要总是重叠的。在多中心的生产秩序中，政府可以通过直接生产（政府自己组织生产）、签约外包（同一家私人企业或者另一个政府机构签订供给合同）、特许经营（在对公共服务的使用收费的地方，可以通过特许经营，或者发放执照允许私人企业来提供公共服务）、代用券（政府发给公民的凭证，可以用来替代现金从私营或公营的卖主那里购买一定的服务或产品。最常见的代用券是食品券、教育津贴等）以及混合策略（地方政府在提供某项公共服务时采用某一种服务生产方式，并不排除它对其他方式的采用）等方式进行提供。
在制度设计上，新制度主义提出了公共物品供给中的职能下属化原则，它规定，一项公共物品的供给任务应永远由级别尽可能低的政府来承担，不必要地集中政府任务是违背这一原则的[7]494。这奠定了不同层级的政府单位间竞争的基础。
据此，印第安纳学派提出了要用民主制公共行政来代替传统官僚制行政的思想，并断言，民主制行政可以作为官僚制行政的替代范式，是一种比官僚制行政更为先进的公共行政体制。它构建起一个多组织的制度安排来实现公共物品的生产，其优势是可以根据物品的属性来确定生产单位的规模。“如果公益物品生产方面的规模经济能通过较大的机构实现，较小规模的机构就能够进入契约性的安排向大的机构购买服务……反之，如果通过扩大生产单位的规模无法实现规模经济，就可以通过较大型政府单位与最优规模的生产者签订契约来改正其设施与利益以容纳更大范围的利益社群，这就容纳了较大范围的用户社群的利益。”[8]78这正是印第安纳学派多中心公共经济理论的核心观点。
应该指出的是，公共物品供给过程中遇到的难题与特定的制度（如官僚体制、中央与地方关系）相关。因此，问题的最终解决也必须着眼于制度层面。在这方面，新制度主义为我们提供了解决的思路和办法。
收稿日期：2007-06-20