中国迈向21世纪的城市化战略探讨，本文主要内容关键词为：中国论文,战略论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市化是发展中国家的共生经济现象。建国以来，我国城市化的水平不断提高，但是，仍然滞后于工业化的进程。究其原因，除了传统经济体制对城市化这一进程缺乏足够认识之外，在宏观指导上也缺乏一个符合国情的城市化战略，这不能不说是一个重要的原因。本文在对建国以来城市化的历程进行反思的基础上，对指导我国迈向21世纪的城市化战略进行了初步探讨。
一、建国以来我国城市化的发展和存在的三个误区
建国以来，随着国民经济的发展，特别是改革开放以来经济的高速发展，我国城市数量的增长和城市化水平的提高经历了一个由慢到快的过程。如以1978年为界，前后两个时期迥然不同。从1949年到1978年，城市数由132个增加到193个，29年共增加了61个，平均每年只增加2.1个。而从1978年到1997年，则由193个增加到668个，19年共增加了 475个，平均每年增加25个，后一个时期的增长速度为前一个时期的11.9倍。从城市化水平的发展来看，1949年建国时，城市化水平只有10%左右，1952年开始进行建设时，也只有12.46%，到1978年，提高到17.92%，如从1952年开始计算，26年只提高了5.46个百分点。1978年进入新时期之后，城市化进程明显加快，到1997年已达到29.9%，19年间共增加了11.98个百分点，后一个时期的城市化水平增长速度为前一个时期的2.19倍。根据国际经验，城市化水平达到30%时， 即进入了城市化加速发展时期。
我国的城市化进程之所以出现上述的曲折，这需要进行反思，尤其是要对制约城市化正常发展的认识误区进行认真总结。
著名的发展经济学家阿瑟·刘易斯在他的论文：《无限劳动供给下的经济发展》中提出了著名的二元经济理论，提出城市化的动力是工业化，而其基础是农业的进步与发展。因此，城市化进程实质上是一个工业化进程中城乡之间协调发展的问题。我国在建国初期、一五时期和改革开放以来的各个时期，这个问题解决得是比较好的。但半个世纪以来，特别是计划经济时期对城市化理解很不全面，甚至存在误解，主要有三个误区：
（一）建国后不久，我国曾提出“变消费城市为生产性城市”的口号和方针，这是对城市性质与功能的误解。
城市是社会进步的象征，它不仅集中了早期的商业和国际贸易，而且在工业化进程中又得到了推进与发展，集中了最先进的生产技术和继之而起的商贸、金融和各种服务行业，从而成为生产方式和生活方式的先进目标。城市，尽管它的功能、性质各有不同，但都表现为经济、社会、文化、政治运行高度集中的空间系统。就经济运行而言，城市所独具的集聚效益，不仅表现在生产系统上，同时也表现在消费系统上。马克思早就指出，在再生产运动中，生产是起点，消费是终点，交换和分配则是中间环节。生产与消费之间具有“直接的同一性”，“生产直接是消费；消费直接是生产”。一个城市不仅要有高水平的产出即供给能力，同时还必须具有高度的消费能力，正是这种消费能力决定的消费需求，推动着城市的发展。把生产与消费对立起来完全是一种形而上学的误解。由于没有及时地澄清这种误解，结果必然导致：一是在城市发展上单纯注重工业，忽视商业服务业，第二、三产业结构失调；二是忽视城市的经济集聚与辐射作用，扭曲了大城市的性质；三是影响城市的发展速度。
（二）用城市规模方针代替全部城市发展方针，这是在城市发展目标上的认识误区。
在城市化一定历史阶段内，城市规模有不断扩大的趋势，它一方面推动城市经济的发展，另一方面也会增大城市的各种负机能，诸如交通堵塞、住房拥挤、生态恶化、犯罪增多等。为此，1980年全国城市规划工作会议正式把“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”定为城市发展的总方针。应当说，这一方针的贯彻执行确实抑制了一部分城市问题的滋长，促进了中小城市的发展。但是，总体上说，把它定为城市发展的总方针是不全面的。第一，把城市规模与城市集聚效益完全对立起来是不科学的。国际经验说明，城市功能与经济效益一般都是随着城市规模的扩大而提高。当然，也不是说城市规模越大越好，它本身存在一个规模效益曲线与合理规模，这取决于城市集聚效益与集聚成本之比，当后者大于前者的时候，城市规模发展会自然地停止，这也并不以人们的意志为转移。单纯地用控制大城市规模的手段，不仅不能限制农业剩余劳动力的转移，反而给城市管理和全国交通管理带来一系列的问题。第二，单纯用城市规模方针来代替全部城市发展方针，也必然忽视大城市的经济推动作用和它在全国经济增长极中的作用。改革开放20年的事实说明，我国经济从东部向西部的推进，都是通过沿海大城市，特别是特大、超大城市而实现的。谈到大城市规模引起的诸多问题，主要症结在于城市缺乏合理的空间结构和科学的管理，我们不能在城市发展上因噎而废食。第三，规模方针代替不了城市发展方向，相反地还会引起一定负机能，制约经济的发展。城市的发展作为一种自然规律，是一个经济区发展需求的结果，其目标和方向是适应和促进各经济区内部和区域之间的经济增长和发展，城市规模的扩大也要遵循这一客观要求。城市规模的分级只是在统计上与行政管理上具有意义，而且各国国情不同，城市等级也极不相同。就一国而言，城市规模标准也是动态的，它本身并不反映城市发展的目标。在我国，由于地域辽阔、城市分布区域差别很大，同一等级的城市，经济发展水平相差悬殊。用一把尺子硬性规定，该发展的得不到发展，而不易发展的硬要发展，反而会加大发展成本，而且会导致统计上的弄虚作假等行为，这又增加了全国城市发展的机会成本和建设成本。
（三）用过急的“县改市”去推动城市化，这是在城市化道路上的一种误区。
改革开放以来我国城市规模结构发生了很大的变化， 全国城市由1978年的193个增加到1996年的666个，其中特大（包括超大）城市由13个增加到34个，结构比由6.8%降为5.1%；大城市由27个增加到44个，结构比由14%降到6.6%；中等城市由60个增加到195个，结构比由31%降到29.3%；小城市由93个增加到393个，结构比由48.2%提高到59%。这种结构变动极不均匀。18年间小城市一下子增加了300个， 这一方面说明农村经济的二、三产业的迅速发展以及小城市的崛起，另一方面也确实存在一种急于推行“县改市”之风。1978年我国有2011个县，到1996年锐减到了1522个县。
如果“县改市”是社会经济发展的自然进程则无可非议，小城市首先发展也是合乎规律的现象。问题是把它作为一种行政手段，在不具备经济发展的条件下人为地推行，就与城市化进程南辕北辙了，事实上这种“县改市”并不等于城市化，小城市虽然增加了300个， 但这一时期城市化水平只提高了10.2个百分点。人为地推行“县改市”是一种行政级别晋升机制的作用结果，它导致了全国建设成本的加大和自然资源（首先是土地）的浪费。为此，1998年7 月全国冻结了“县改市”的实施是理所当然的。
二、中国需要一个科学的城市化发展战略
上述的历史回顾说明我国在迈向21世纪之际，急需制定一项指导城市化加速发展的全局性战略。结合我国具体情况，这一战略的内涵应包括：
（一）国民经济发展中的城市化定位与城市化发展战略目标
城市化，不只是一个国家工业化和国民经济发展的结果，还是发展中国家发展的战略。这一定位要求发展中国家要把城市化作为一种动因，去推动工业化和国民经济的发展。
城市由于存在特有的集聚效益，它从供给与需求两个方面推动经济增长。从供给方面说，由于资源分布状况、交通位置和良好的劳动力供给，形成一定地区的比较成本利益，它推动生产专业化和规模经济的发展。从需求方面说，一个聚居区人口和收入的增长能推动地方生产的增长，供给与需求相互作用，表现出一种乘数效应，推动城市与全国经济的增长。我国应充分利用这种城市化机制，加速城市化进程。
要根据国民经济发展“九五”计划和2010年发展纲要目标要求和我国90年代以来国民经济发展速度，到2010年把城市化发展水平目标定为40%以上是可行的，在此基础上，到下一世纪的中期，我国城市化水平可望达到60%以上，实现中等发展水平国家的城市化水平。以这样的战略目标指导全国城市的发展是完全必要的。
（二）中国的城市化进程必须以经济区发展为重点，把城市化建立在经济区协调发展的基础之上，实现规模结构与空间结构的合理化
区域，一般表现为经济、政治、文化和社会发展上具有同质性的地域。经济的发展，首先从本地区内部开始，形成自己的经济发展中心，即城市。继而，随着分工和交易的发展，各经济区又以它的异质性产生不同的比较成本利益和国际间贸易往来，从而形成辐射面更大的区域经济中心和全国性的大中城市，这就是大中小城市体系形成的一般规律。传统的计划经济，不承认各地经济的内在联系，不讲究各经济区的比较成本利益，就必然忽视城市的经济集聚和辐射作用，从而导致城市结构的失调、区域发展差异扩大的局面。近年来，我国区域经济得到长足的发展，全国逐步形成了七大经济区，我国城市就应以区域发展为基础，按照经济内在联系推动城市化发展，要讲究经济区内、区际城市规模结构和空间布局的合理化。
（三）城市化的方向是实现全国的经济、社会和环境生态的协调发展
世界城市史说明，城市既是福星又是祸根。作为集聚正效益，城市推动社会进步与发展，而作为集聚不经济，即负效应，又会带来一系列城市病。在城市化进程中，我国应吸收国际先进经验，实现全国的可持续发展。首先是把城市的可持续发展目标列为首位，加大城市环境污染治理的力度；其次要实现经济与社会的协调发展，不仅要有繁荣的经济，而且还要有良好的社会治安环境和高度的精神文明环境，为此，要把教育的投入和改革与以法治市统一起来。
（四）城市化战略还应发展各种城市化的支撑条件，也就是城市化的战略措施
第一，制度创新与政策更新。城市化涉及的根本制度仍然是城乡的经济管理体制。在制度创新方面，在完善农村的土地经营制度的同时，还要推进城市的所有制改革、资金管理制度改革和城市管理制度的创新。在政策更新方面，要调整城市综合管理政策、户籍制度与人口进入政策、社区管理政策、环境治理政策等。第二，加快城市基础设施建设步伐，实现适度超前发展，并把它列为经济增长点。第三，加速城市化与城市建设管理的立法，运用法律手段，保障城市化的加速发展。
在城市化战略实施过程中有三个资源配置的战略性问题需要自始至终地正确解决，这就是：
1、城乡间人口流动与城市人口政策。 这是关系到城市化进程中的人力资源配置问题。我国城市化水平的提高主要是依靠城市人口的自然增长而实现的。农村剩余劳力在城市人口进入壁垒的情况下，只能是少量的以流动人口形式进城打工，大部分人则是进入“离土不离乡，进厂不进城”的乡镇企业。乡镇企业以土地投入和劳力投入代替资本投入的方式创造了农村56%的社会增加值和全国工业45.51%的增加值， 加快了工业化进程。但是，它并未推动城市化的发展，相反地在激烈的市场竞争条件下，吸纳剩余劳动力的能力却在降低，需要二次创新。需要在此基础上，通过集中形成小城镇，同时剩余劳力也需要逐步向城市转移，这也是城市发展所需要的。因此，对人口流动，必须在战略上实行转变，变限制为逐步吸纳，制定相应的户口政策，以此带动城乡经济发展。
2、高效率。开发城市用地，加大城市开发强度。 我国是一个人均土地面积匮乏的国家，这一国情要求城市化进程中必须节约用地，高效率地开发城市用地，这应与计划生育一样定为基本国策。为此，一是要统一规划和立法，严格控制城市土地供给总量。最近通过的新土地管理法有利于保护耕地和控制城市用地。如将目前城市人均用地153 平方米降到100平方米，就可腾出6.334万平方公里土地直接还原为耕地；二是盘活城市内部的闲置土地，即工业项目多占用的土地，可挖掘出约40%的土地潜力；三是提高城市建筑容积率，加大土地开发强度。我国城市建筑容积率普遍偏低，全国平均只有0.31，大大低于工业化国家水平。如果将旧城改造面积的容积率提高1-2倍，也可挖掘出40%的土地潜力。
3、加速城市基础设施建设，加强城市设施管理， 提高城市建设资金效率。城市设施特别是城市基础设施，是整个国民经济系统基础设施在城市域内的延伸，是城市运行的物质载体，也是城市形成的基本条件之一。我国城市基础设施严重滞后的局面近年来有所缓解，但仍然是制约城市发展的因素之一。为此，应当转变观念，把它视为能带动诸多相关产业发展的经济增长点；改革投资体制，国际经验表明城市基础设施已经引进了市场机制，成为一种准公共物品，BOT（建设、营运、 产权转移）已成为投资管理的有效形式，我国也有过成功的先例。城市基础设施的规划、建设必须与管理同步进行，这不仅出于基础设施的维护和再生产的需要，还是为了更好地发挥投资资金效益。在城市基础设施的管理上同样也需要制度创新，变多头的条条管理为综合服务管理，走市场化的道路。题图摄影：姬培栋