论机构改革的必要性和重要性，本文主要内容关键词为：必要性论文,机构改革论文,重要性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民总书记在党的十五大报告中明确提出，要按照社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、效能的原则进行机构改革。九届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这预示着新一轮政府机构改革已经拉开帷幕。进一步提高对机构改革必要性和重要性的认识，对于顺利实施国务院机构改革方案，推进地方机构改革，都是十分重要的。
建国后，特别是改革开放以来，我国进行过多次机构改革，对政府职能、机构和人员进行了调整和精简，取得了一定的成效，对于促进改革开放和经济社会发展起到了一定的积极作用，但总体效果并不令人满意。政府职能、机构和人员编制的现状不容乐观，机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义等弊端依然存在，有的甚至达到了相当严重的程度。这些问题和弊端，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和政府同群众的关系，给国家财政造成了沉重的负担，与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。因此，机构改革势在必行，不改革没有出路。机构改革，是深化经济体制改革、发展社会主义市场经济的客观要求，是密切党和政府与人民群众联系的迫切需要，是党和国家领导制度改革的一项重要任务，也是政治体制改革的重要内容。
机构改革是建立社会主义市场经济体制的组织保证
政府机构改革的必要性和重要性集中体现在：有利于深化经济体制改革，从体制上、组织上为建立社会主义市场经济提供保证。这是因为机构改革和经济体制改革有着不可分割的内在联系。
首先，政府机构作为上层建筑的重要组成部分，必须适应经济基础和社会生产力发展的需要。依据马克思主义关于上层建筑与经济基础、生产关系与生产力的基本原理，上层建筑只有适应经济基础和生产关系的需要，才能促进社会生产力的发展。为适应我国经济体制改革的不断深化，必须对上层建筑进行相应的改革，以利于发展社会生产力。而与上层建筑的其他组成部分相比，作为上层建筑范畴的政府机构，对经济基础和生产力发展的反作用更直接、更大。因此，在上层建筑改革中，首当其冲应对政府机构进行改革。否则，势必影响经济体制改革的深化和市场经济体制的形成，不利于社会生产力的解放和发展。
其次，政府机构改革是建立社会主义市场经济体制的必然要求。建立社会主义市场经济新体制，是党的十四大确定的我国经济体制改革目标。为了实现这一目标，必须改革与传统计划经济体制相适应的行政体制和政府机构设置框架。我国现有的政府机构设置的基本框架，是在实施计划经济体制的条件下逐步形成的。经过近20年的改革开放，我国政府的职能配置、机构设置和人员配备的状况虽然有所改善，但还没有完全摆脱在高度集中的计划经济体制下形成的格局，专业经济部门设置过多，管理部门分工过细，政府管了许多不该管、管不了、实际上也管不好的事情，难以发挥市场在资源配置过程中的基础性作用；同时由于政府微观管理和直接管理的事务过多，必然导致机构设置重复、部门职能交叉、政出多门、相互扯皮、办事效率低下、行政行为不规范等弊端的产生。这些都是与市场经济要求不相容的，不改革就会严重地影响建立社会主义市场经济体制的进程。
再者，政府机构改革是建立现代企业制度的内在要求。建立现代企业制度既是经济体制改革的中心环节，又是政府管理经济机制的深刻变革，具有经济和行政的双重意义。建立现代企业制度的目的就是要使企业摆脱政府附属物的地位，成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场竞争主体。党的十四届三中全会概括现代企业制度的四个基本特征是：产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学。然而，我国传统政企关系的突出弊端是政企不分，政府通过专业经济部门，直接干预企业的生产经营活动，包揽大量属于企业的事务，企业对政府有很强的隶属性和依赖关系。因此，建立现代企业制度，仅靠企业自身的努力是不够的，在很大程度上还取决于政府对企业采取的管理方式和政府与企业的联系形式的改革。只有改革政府管理经济的机制，转变政府职能，才能为企业成为法人实体和市场竞争主体创造必要的外部条件。建立现代企业制度，实行政企分开，要对国有经济进行战略性重组，并在此基础上建立国有资产监督管理和运营的新体制，最终实现政府对经济社会事务的一般管理职能和对国有资产的特殊管理职能的分离，在对国有资产的管理中，实现所有权与经营权的分离。今后政府与企业的关系是，政府按投入企业的资本享有所有者的权益；向企业派出稽察特派员，监督企业资产运营和盈亏状况；负责企业主要领导干部的考核、任免。企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税；对国有资本负有保值增值的责任，不能损害所有者权益。应当强调，经过近20年的改革开放，以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局已经展开，国有经济的规模日益扩大，企业组织形式和经营方式发生了很大变化，这些都为改革专业经济部门直接管理企业的体制创造了良好条件，必须抓住机遇，积极稳妥地推进改革。
机构改革必须坚持精简、统一、效能的原则
江泽民总书记在党的十五大报告中明确提出，要“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平”。精简、统一、效能原则是毛泽东同志在抗日战争时期提出的，以后一直成为我国国家机关和政府机构建设的重要指导原则。我国宪法也明确规定，“一切国家机关实行精简的原则”。可以说，精简、统一、效能反映了社会主义国家机关建设的客观要求和基本规律；政府机构改革必须坚持精简、统一、效能的原则。
改革开放以来，我国虽然进行过1982年、1988年和1993年的三次改革，对政府职能作了调整，对机构和人员进行了精简，但机构臃肿，层次重叠，交叉扯皮，人浮于事，效率低下等弊端依然严重存在着。主要表现在：一是机构设置过多，分工过细。这次国务院机构改革之前设部委、直属机构、办事机构59个，其中组成部门为40个，这是世界上政府组成部门设置规模最大的。由于机构设置过多，分工过细，必然导致部门之间职责权限不易划清，增加决策和综合协调的难度。二是人员过多，超编严重。据统计，截止1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比1978年增长82.3%，大大高于我国同期总人口27.1%的增长幅度。财政供养人员占全国总人口的比例由1978年的2.1%，上升到 1996年的3%，大约由50个人养一个吃“皇粮”的人，演变为30 个人养一个吃“皇粮”的人。三是国家财政不堪重负。1980年全国行政管理费开支66.79亿元，占国家财政总支出的5.5%，1996年达1040.8亿元，比1980年增长了14.5倍，占国家财政总支出的13.1%。如果加上事业费开支，1996年的财政供养人员一年就需要财政供给经费3600多亿元，几乎占了国家总财力规模的一半。庞大的机构和编制，沉重的财政负担，不仅滋长文牍主义和官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也严重阻碍了经济和各项社会事业发展的速度和质量，增加了人民群众的负担。
根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，就是要调整政府组织结构，实行精兵简政。为此，一是要加强宏观经济调控部门，其主要职责是：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康发展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。二是要调整和减少专业经济部门，其主要职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。专业经济管理部门都要实行政企分开，切实转变职能，不再直接管理企业。三是要适当调整社会服务部门，其主要职责是：提供和保障公共服务，大力发展教育和科技事业，加快人才培育和人力资源开发，搞好卫生和医疗保健，建立健全社会保障体系，提高公共服务的质量和效率。四是要加强执法监管部门，其主要职责是：维护市场秩序，鼓励公平竞争，保护企业的合法权益，查处非法行为，依法行政。五是要大力发展社会中介组织，扩大社会的自我管理能力，明确界定政府、企业和社会中介组织的责任，把原来在传统计划经济体制下政府包揽的大量的经济和社会事务，尽可能地交还给市场配置和社会中介组织实行自律管理。六是要精减人员。这次机构改革的目标是机关干部编制总数减少一半。
此外，还要按照权责统一的原则，调整政府部门的职责权限，明确部门之间的职能分工，在把不该由政府管理的事情从政府机关中分离出去的基础上，将相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。
机构改革是实现依法治国、依法行政的必然要求
依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国，建设社会主义法治国家，除了要建立完备的社会主义法律体系，健全的民主制度、监督制度和公正的司法制度外，最关键的还是要实行依法行政，建立严格的行政执法制度。依法行政是依法治国的重要环节，是依法治国诸多内容中与人民群众联系最广泛、最密切、最经常、最直接的一部分。依法行政，不仅能使国家行政机关对社会起率先垂范的作用，引导整个社会遵纪守法，提高全民的法律意识，更为重要的是使行政机关自身的职权、活动范围和管理方式得到有效的制约，增加行政行为的透明度，保证市场作用的充分发挥，保证社会组织和公民的合法权益不受侵犯。
实行依法行政，首要任务就是要将作为行使行政权力主体的行政机关的组织、职能、编制、工作程序纳入法治的轨道，实现政府机构组织、职能、编制、工作程序的法制化。这是依法治国基本方略对机构改革提出的必然要求，从另一个方面反映了改革的必要性和重要性，也是行政机关实现依法行政，做到行为规范的基本前提和重要保证。
首先，要实现行政机构组织、职能的法制化。行政机构组织、职能法制化属于行政机关组织法范畴。行政机关组织法是规定行政机关的性质、地位、任务、职责权限、活动原则、职能配置、内部机构设置、人员配备以及行政机关成立、变更和撤销程序的法律规范的总和，是行政机关得以成立并据以活动的法律依据。我国现行有效的行政机关组织法主要有《国务院组织法》和地方组织法，这些法律为我们实现行政机构组织、职能法制化奠定了一定的基础。但是，目前我国的行政机构组织法还不完备，主要表现在，《国务院组织法》对国务院组成部门的设置、活动原则等规定过于原则；国务院各组成部门尚未制定组织法规；地方组织法是将地方国家权力机关和行政机关合在一起进行规范的，也比较原则，没有对地方各级政府的职权作出明确划分，在实践中不易于操作。因此，在机构改革中，一是要修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置和活动原则；二是要加快制定国务院组成部门、直属机构和办事机构的组织法规，依法规范各部门的任务、职责权限、内部机构设置和人员配备等；三是要适时修改地方组织法，对地方各级政府的职责权限作出更明确的规范。
其次，要实现行政机构编制法制化。行政机构编制法是规定行政机关机构设置、人员编制及编制管理权限、程序等法律规范的总和。实现行政机构编制法制化，当前最重要的是要加快机构编制立法工作的步伐，逐步建立和完善国家机构编制管理法律体系，用法律手段来控制机构编制的盲目膨胀，坚决裁减冗员， 把机构编制管理纳入法制化轨道。1997年8月，国务院颁发了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，这标志着我国机构编制法制化建设取得了突破性进展。但这仅仅是一个良好的开端，在这方面还有许多艰巨的工作要做。
最后，要实现行政机构工作程序的法制化。行政程序法是规定行政机构及其工作人员实施行政行为所必须经过的步骤以及必须采用的方式和方法等法律规范的总和。行政程序法制化是依法行政的一个核心问题，依法行政必须靠行政程序来保障，因为任何行政行为只有通过一定的行政程序才能得以实施。从一定意义上说，没有行政程序的法制化就无依法行政可言。目前，行政程序法是我国行政法体系中的一个薄弱环节，虽然近几年我国在行政程序方面的立法取得了一定的进展，但还没有形成体系，许多重要的行政程序制度至今没有建立起来，已有的行政程序法规范往往过于原则，操作性不强，且绝大多数都是由行政机关自行制定的，严重削弱了行政程序的制约作用，造成了行政活动效率低下、甚至混乱无序。因此，当务之急应尽早制定一部统一的《行政程序法》，对各类行政行为应遵守的行政程序、行政机关自行设定行政程序应遵守的原则、违反行政程序造成的法律后果及应承担的法律责任等作出严格的规定。同时，要加快制定各类专门行政程序法规范，完善行政程序法体系。行政程序逐步实现法制化，必将大大提高我国行政管理民主化、法制化、现代化的水平，也是建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色行政管理体制的重要标志。
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