改革开放以来中国特色城镇化的发展路径，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇化论文,改革开放以来论文,路径论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城镇化作为人类社会现代化进程中的必由之路，各个国家都依据各自基础条件自发或自觉地探索适合自身国情特点的发展道路。中国特定的人口规模、资源禀赋、城乡关系、区域差异以及社会经济发展的阶段性，决定了中国必须从基本国情出发，按照中国特色社会主义道路的根本要求，走一条具有中国特色的城镇化道路，不断探索实现中国特色城镇化的途径。
党的十七大报告把中国特色城镇化道路、中国特色自主创新道路、中国特色新型工业化道路、中国特色农业现代化道路和中国特色社会主义政治发展道路作为中国特色社会主义道路的五条路径。以科学发展观为指导，探索中国特色城镇化道路的内涵和实现途径，对于促进国民经济良性循环和经济社会协调发展，实现全面建设小康社会的伟大目标具有重大现实意义。
一、世界各国的城镇化模式与城镇化的发展规律
城镇化是农业社会、农村文明向工业社会和城市文明转变的历史过程。这一过程既有时间维度上的阶段区别，也有空间维度上的国别差异，不同的国情特点、发展环境和经济发展战略，使各国城镇化道路有很大区别。分析其他国家城镇化进程的特点并从中找出城镇化发展的规律，是研究和探索中国特色城镇化道路的重要内容。
（一）具有典型意义的城镇化模式
不同的国情条件使得城镇化的模式多种多样，但从中可以总结出以下几种具有典型意义的模式：
1.城市发展与乡村现代化同步推进——英国城镇化模式
从18世纪中后期到19世纪中期近100年的时间里，英国城市人口比例从20％提升到51％，从而使英国成为世界上第一个高度城镇化的国家，实现了城镇化与乡村现代化的同步发展。1760年英国工业革命开始后，以蒸汽机为动力的农业机械化设备的出现进一步推进了农业技术革命，促进了英国农业生产力的发展。18世纪中期的英国农村出现了大批富余劳动力并向城市转移，英国的城镇化进程由此加快。“圈地运动”则引发了农业生产组织方式的改变，大农场的建立、农业生产的规模化程度进一步提高了农畜产品的生产效率，并释放出大量的农村富余劳动力，满足了毛纺织工业对于原料和劳动力的双向需求。而城市工业化的推进带动了农业生产工具和农民生活质量的改善，促进了农村的现代化进程。
英国是第一个实现城镇化的国家，也是第一个面临城市人口急剧膨胀，住房短缺、贫民窟密布、公共卫生设施匮乏、环境污染、犯罪率居高不下等“城市病”的国家。从19世纪30年代开始，英国政府开始关注这些问题。设置了济贫法委员会、工厂视察员办公室、卫生总局、地方政府委员会等机构，专职负责解决上述问题。1868年、1875年先后两次颁布了《工人住宅法》，解决贫民窟问题。拆毁贫民窟后，由政府兴建了商店、公园、仓库、车站、剧院等设施。此外，通过制定并颁布《10小时工作日法》、《雇主责任法》等，改善了工人阶级状况。到20世纪初英国基本解决了“城市病”问题。
2.低密度蔓延式扩展——美国城镇化模式
美国的城镇化起步于19世纪30年代，到1920年城镇化水平达到51.2％。1920年以后，特别是20世纪40年代后，随着经济的发展和汽车的普及，许多城镇人口移居到郊区，美国城市空间结构发生显著变化，由最初的紧凑和密集结构向多中心分散结构发展。在空间格局上表现为城市沿公路线不断向外低密度蔓延。城市平均人口密度由1950年的2524人／平方公里，减少到1990年的1461人／平方公里；纽约大都市区在1960～1985年间人口仅增加8％。低密度的蔓延式发展降低了人口密度，促进了城市与郊区、乡村之间发展差距的缩小。但也带来诸多问题，包括大量森林、农田、空地被占用，造成土地资源的浪费和生态环境的破坏；工作地与居住地的距离越来越远，在耗费通勤时间的同时，大幅度提高了能源消耗；个人住宅和新居住区过于分散，商业服务、文化教育等设施难以配套，加大了基础设施建设的成本；老城区破旧，设施得不到更新，商业服务、文化教育、休闲娱乐的优势得不到很好的发挥等。
20世纪90年代以后，美国政府、城市规划者、学者和居民都开始意识到低密度城镇空间布局所带来的问题，提出了“精明增长”的理念。其主要内容包括强调土地利用的紧凑模式，用足城市存量空间，减少盲目扩张；鼓励以公共交通和步行交通为主的开发模式，加强土地利用的混合功能，保护开放空间和创造舒适的环境；鼓励公共参与，通过限制、保护实现经济、环境和社会的协调。
3.缺乏产业支撑——拉美国家过度城镇化模式
拉美国家城镇化的快速发展起源于20世纪50年代。战后拉美国家进口替代工业化战略的实施，加快了重工业的发展，而且资本密集型的工业集中布局于几个大城市，国家的城市建设投入也集中于这些大城市。在农村地区，一方面，农业资本主义的发展提高了土地和资本的集中程度；另一方面，国家对农业和农村地区的低投入造成了农业部门的衰退和农村生活环境的恶化，大量人口难以在农村维持生活。在此背景下，大量农村人口涌入城市，而且主要是几个大城市，造成拉美城市人口的增长速度远超过其他国家。20世纪70年代，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的重工业基础，缺乏吸纳这些人口的能力，造成了城市严重的贫困化现象。据统计，到20世纪70年代中期，拉美地区城市人口已占地区总人口的60％，但工业人口比重却不及20％～30％。拉美国家大约有1／4的城镇居民生活在贫民窟中，导致一定时期内城镇贫困人口比例甚至超过农村人口的贫困比例，从而出现“过度城镇化”现象。
拉美城镇化水平虽然已接近发达国家，但经济发展水平只是发达国家的1／10～1／20，甚至更低，城镇发展质量较低。从20世纪90年代末期，拉美国家开始采取措施解决过度城市化问题，包括控制人口增长，增加对农业和农村的投入，重新调整城市布局，发展中小城市等。
4.政府主导——前苏联城镇化模式
1917年俄国“十月革命”胜利后，在计划经济体制下开始了现代工业化进程，城镇化随之全面展开。1928年，前苏联开始制定国民经济发展五年计划，经济发展步入了快速发展时期。大批工业企业，特别是重工业企业的建成投产，既推动了所在城市的建设，又吸收了大量农村劳动力和人口进入城市，推动了城镇化进程。到1940年，苏联城镇化水平达到了32.5％，13年提高了14.5个百分点，年均增长超过1个百分点。二战后，随着经济的迅速恢复，城镇化进程也取得显著进展，1950年，城镇化水平提高到38.9％。到1965年，城镇化水平达到52％。进入20世纪70年代，城镇化水平在超过60％以后速度逐渐放缓。
从前苏联的城镇化进程可以看出，由于人口总量少，即使工业化以重工业起步，且重工业始终占较大比例，其城镇化依然达到了较高水平。然而，农业和轻工业的滞后也始终影响着前苏联经济的健康发展和城镇人民生活水平的提高，而且前苏联在严格的计划经济体制下，通过自上而下的政策安排实现城镇化，城乡“二元”结构特征显著。
5.城乡交错发展——亚洲新兴工业化国家（地区）的城镇化模式
20世纪50年代以后，亚洲发展中国家选择的“出口导向”发展战略，迅速推进了工业化和城镇化进程，并形成了以大城市和周围地区的高速增长为基本特征的经济、技术和社会发展模式。中心城市的空间范围迅速扩张，在城市边缘出现了规模庞大的城乡交错地带。同时由于交通基础设施的发展，不仅使过去独立发展的城市之间产生了密切的联系，而且沿城市之间的交通通道形成了新的产业走廊。
亚洲新兴工业国家出现的大量人口向少数大城市集中的趋势，是与其人多地少的基本国情密不可分的，特别是东南亚新兴经济体，在面临巨大人口压力和在国际产业分工中处于不利地位的条件下，依托人力资源优势实施出口导向战略的结果，劳动密集型加工制造业沿着大城市周边地区蔓延，出现了大量“似城非城，似乡非乡”的“灰色区域”型城镇化地带。
（二）世界城镇化的发展规律
城镇化是以城市为主导进行生产要素空间再配置的历史过程。其他国家在这一进程中遇到的问题及其解决方式，在一定程度上必然会在当代中国的城镇化进程中有所反映。从世界上已经形成的城镇化模式可以总结出一些具有规律性的东西，值得在探索中国城镇化发展道路时加以关注。
1.城乡关系始终是城镇化进程中的主要矛盾
城镇化是地域空间及人口由乡到城的转变过程，因此城乡关系必然是城镇化过程中的主要矛盾。在城镇化起步阶段，发达的农业和农村经济成为城镇化的重要基础。英国早期的城镇化建立在技术革命和制度革命的基础上。现代化工厂的诞生促进了生产效率的提高，带来了巨大的原料需求，迫使农业转变生产方式，满足城市产业发展对原料、劳动力和市场的需求。在工业化过程中，城市工业则为农业技术及生产工具进一步改良提供了足够的设备和资金支持。拉美国家由于投资政策的“城市偏好”，造成了严重的乡村凋敝，显著的城乡差距促使大量农民加快向城镇转移，影响了城镇化的质量和导致大量城市贫民的出现。日本、韩国等亚洲国家在人多地少情况下，对农业采取了保护措施，在城镇化快速发展的同时，有效地避免了农村地区的严重衰退。
2.市场主导与政府引导相结合是城镇化健康发展的重要条件
大多数西方发达国家是市场主导型的城市化模式，其城市规模、城市布局、城市功能演进和城市产业分工多为市场选择和作用的结果。但是完全市场推进型的城市化也产生了诸多问题，如美国是市场经济最为发达的国家，在其城镇化和城市发展的过程中，政府没有及时对城镇化发展加以有效引导。过度的郊区化、城市不断向外低密度蔓延、城镇建设无序以及空间和社会结构性问题日益突出被认为是美国政府对城镇化和城市发展引导不够的后果。前苏联实行高度集中的计划经济体制，采取重工业为主的发展战略，城镇化水平虽高，但城乡人民生活水平却不高，农村经济严重衰退。而以英国为代表的西欧国家之所以能够较好地解决农村劳动力转移到城镇过程中存在的各种问题、缓解大量人口涌入城市后带来的就业、居住等问题，就是在发挥市场机制作用的同时，政府通过法律规范、规划约束、加快基础设施建设等措施发挥了重要的调控作用。
3.制度创新是城镇化发展的重要保障
作为社会结构的重大转换过程，城镇化同时受到来自城市和乡村两方面经济社会多种因素的影响，制度创新则是实现顺利转换的重要保障条件。从西欧国家的经验来看，城镇化进程本身就是各种相关制度创新的过程。1795～1865年，英国取消了以限制贫民迁移为目的的《定居法》，并不断放宽贫民迁移的限制，扩大贫民的迁移区域范围和贫民的居住地范围，从而为保证乡村人口向城市的迁移提供了法律保障。为解决农村移民的住房问题，英国政府颁布了《工人住宅法》，解决了“贫民窟”的问题。与此相反，因制度创新不足而拖延了城镇化进程的例子也不少见，法国的小农经济就被认为是延缓了农业劳动力的转移，从而延缓了法国城镇化进程的制度因素之一。
4.可持续发展成为未来城镇化的重大主题
随着城镇化进程的不断推进，环境保护问题成为当今各国必须面对的一个重要问题。城镇化进程引起的生活方式改变导致了人均能源消耗的大幅度上升和温室气体排放的大量增加，并由此引发了全球性气候变化问题。城市各类废弃物排放显著增加不断加大对环境的压力，并成为全球性难题。与此相对应，如何在尽可能减少对自然资源的占用基础上实现城镇化，成为各个国家共同需要解决的问题。即使是美国这样一个土地等各种资源条件均较好的国家也在反思其占地多、能耗高的城镇发展模式。近年来，西方学者提出了以可持续发展和资源节约为主旨的城镇化发展进程中的“精明增长”以及城市扩张中的“紧凑发展”理念，这些理念越来越成为各国的共识。
二、中国国情与加快推进城镇化的重要意义
中国国土面积广袤，但适合人类居住的空间有限，人口众多而素质偏低，实现城镇化又面临着特定发展阶段和社会主义市场经济体制不健全等多方面约束。充分认识中国的基本国情是探索中国特色城镇化道路的基础和前提。
（一）国情特点对城镇化的影响
对城镇化有影响的中国国情特点主要表现为以下几个方面：
1.宜居土地和水资源不足，人地关系紧张
中国虽拥有960万平方公里广袤的国土，但土地资源中，山地占33.3％，丘陵占9.9％，盆地占18.75％，平原仅占11.98％，适宜城镇发展的土地资源较为匮乏。通过对年降水量、≥10℃积温、土地利用、土壤侵蚀、地形坡度、地貌等各地理因素对人类居住地适宜性的影响分析发现，一类宜居土地仅占全国国土面积的19％[1]，而且主要分布在东中部地区，又与优质农田高度重合。在这些地区既要发展农业，解决吃饭问题，又要建设现代城镇，享受现代文明，人地矛盾较为突出。
受自然与人为多种因素的影响，中国的生态环境较为脆弱，国土大部分属于干旱和半干旱区域，西北干旱区和青藏高原区生态脆弱，而东部季风区使降水集中，却容易引起旱、涝、山体滑坡等自然灾害。这些地区对人类经济活动特别敏感，环境承载能力低，极易出现生态环境退化现象。从水资源的分布看，中国水资源分布南多北少，东丰西缺，80％左右集中于长江流域及以南地区，但开发利用难度较大。目前中国城市缺水问题严重，尤以环渤海湾和西北地区最为突出。今后城市缺水形势会更加严峻，将从以工程型缺水为主向资源型与水质型缺水为主转变。水资源越来越成为影响城镇化道路的重要限制因素之一。
2.人口多尤其是农村人口多，人口流动规模和空间跨度大
人口众多是中国的基本国情。2007年中国人口达到13.2亿人，在占世界7.2％的国土面积上居住了21％的人口。据国家人口发展战略研究课题组2007年2月公布的研究成果，21世纪中叶中国人口总量峰值将达到15亿。届时中国的城镇化水平预计将达到70％以上，总量超过10亿的城镇人口将成为全球最大的城镇人口群体，这不仅意味着空前的资源环境压力，同时也表明未来将有3亿～3.5亿的人口从农村转移到城市和城镇。
受地区发展不平衡和利益导向的影响，农村富余劳动力呈现跨省流动，即由欠发达地区向发达地区转移，从西向东流动的趋势。不仅人口流动数量大，而且由西至东的空间跨度也大。东南沿海地区的务工人员主要来自于四川、贵州、河南等中西部省份。如此规模和空间跨度的城镇化进程是人类历史上前所未有的。
3.区域间发展水平差异较大
辽阔的地域使中国各地区在自然、经济地理和区域文化方面差异显著，经济发展水平差距较大。2006年，上海的人均GDP为57695元，北京为50467元，而贵州仅为5787元，云南和甘肃不到10000元。就城镇化而言，东部的城镇化水平远高于中西部地区，2006年，全国平均水平为43.9％，广东为63％，辽宁为58.99％，浙江为56.5％，江苏为51.9％，而贵州却只有27.46％，甘肃只有31.09％（见表1）。东部地区处于工业化中后期，城镇体系较为完整；西部大部分地区处于工业化、城镇化发展的初级阶段，不仅中小城市、小城镇难以得到充分发展，而且大城市发展速度也较慢。随着经济全球化和信息化程度的提高，这种空间分化现象还会进一步加强。
4.面临着发展阶段及体制机制的约束
处于工业化中期阶段是中国又一个重要的基本国情。工业化、城镇化、市场化和现代化是今后一个时期重要的发展目标。在努力发展高技术产业和知识经济，提高国际竞争力的同时，还必须面对每年近千万的农村人口转移所带来的就业压力问题。经过近30年的努力，中国初步建立起社会主义市场经济体制的基本框架，市场配置资源的基础性作用不断加强，但市场经济体制仍处于发展完善阶段。同时，各方面的配套工作还未完成，缺乏相应的保障机制。户籍制度（特别是附加在户口之上的社会保障制度）、土地制度、财税制度、地方政府政绩考核制度都存在着制约城镇化健康发展的因素。
综上所述，人口规模大，特别是需要向城镇转移的人口规模巨大，而本身的土地和水资源相对有限：处于经济社会转型和加快实现工业化、现代化的关键时期，承担着加快产业结构升级和吸纳大量人口就业的双重压力；不可能像发达国家那样通过对外大量移民减轻人口压力，也不可能在长达百年的时间内从容地、逐个阶段地完成城镇化过程。这一切使得中国的城镇化发展面临着复杂的条件和环境。
（二）中国推进城镇化进程的重要意义
1.城镇化是促进城乡、区域协调发展的根本途径
加速农村富余劳动力向城镇地区的转移，提高中国的城镇化率，是中国全面进入小康社会的必然选择。城镇化进程对解决中国的人口问题至关重要。第一，城镇化是解决日益严重的农村富余劳动力的唯一出路。农村经济的进一步发展和现代化进程的顺利进行，需要将滞留在农村的大量富余劳动力转移到城市的二、三产业，摆脱目前严重失调的人口城乡分布格局对国民经济持续健康发展的制约。第二，城镇化是提高总体人口素质的重要举措。城市丰富的教育资源和高效的资源利用有利于人口科学文化素质的提高。第三，城镇化有利于降低人口出生率。城市人口较高的生活水平、较多的妇女就业机会、较高的教育水平，有利于改变人们的生育观念，提高孩子的养育成本，从而能够在很大程度上降低人口出生率。
2.城镇化有利于解决生态退化问题
造成生态退化问题的根本原因主要是人类对自然资源的不合理利用。在中国西部地区，恶劣的自然环境和落后的生活方式，造成了人们对土地、草原、林地等自然资源的过度利用，加剧了生态退化。在生态脆弱区减少居住人口，依靠自然的力量恢复生态是最有效的方式。而城镇化为生态移民提供了条件。中国因众多的人口集中在农村地区所带来的对自然资源的过大压力以及大量乡镇企业所造成的日趋严重的环境污染和资源浪费，城镇化对中国可持续发展的重要性更为明显。随着城镇化进程的不断进行和城镇化率的不断提高，农村居民的数量会不断减少，农民人均收入会不断提高，对土地等自然资源的压力也会随之降低，为生态退化问题的解决提供了有利条件。
3.城镇化是提升中国经济发展水平的根本出路
作为一个需要迅速提高人民生活水平的发展中大国，中国需要保持持续稳定的较高经济增长率。城市作为一种伴随经济发展而出现的人类聚落形态，具有经济上的集聚功能和扩散功能，能够带动周边地区的经济发展，而且城市规模越大，功能越齐全，其辐射范围就越广。斯蒂格利茨曾预言，影响未来世界经济发展的两件大事是美国的高科技发展和中国的城镇化。实践表明，中国的城镇化率每增加1％，就可拉动当年国内生产总值1％～2％。由此可见，城镇化已经成为决定中国经济增长的关键性因素，不加快城镇化进程，就难以实现农村经济的现代化，中国国民经济发展就难以跃上一个新台阶。
三、中国城镇化的现状与存在的突出问题
自《“十五”计划纲要》提出“要不失时机地实施城镇化战略”以来，城镇化首次上升为中国的国家战略，各地纷纷采取各种措施加快推进城镇化。全国城镇化水平由2000年的36.2％提高到2007年的44.9％，年均增长1.2个百分点，“十五”期间，年均增长速度高达1.4个百分点。“十五”以来，加速发展的中国城镇化出现了新的特点，但也存在着比较突出的问题。
（一）“十五”以来城镇化发展的新特点
随着中国经济社会发展内外环境的改变，“十五”以来中国城镇化发展出现一些新的特点。
1.城镇化发展方针在调整中完善
进入21世纪后，限制城市规模的城镇化方针逐步淡化，代之为对城镇化发展速度的重视，《“十五”计划纲要》提出要“不失时机地实施城镇化战略”。党的十六大以来，则更加注重强调对于速度的把握和不同规模城市（镇）的协调发展。2002年党的十六大提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路”。《“十一五”规划纲要》也明确提出要“积极稳妥地推进城镇化”，“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力”，坚持“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局”的原则。2007年党的十七大再次强调“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。应该说，中国城镇化方针的演变是对城镇化规律和中国国情认识逐步深化的结果。
2.城镇化步伐继续保持较快速度
“十五”以来中国城镇化的步伐继续加快。城镇化水平已由2000年的36.2％提高至“十五”末期的43.0％，再到2007年的44.9％，年均增长1.24个百分点。
据联合国人口司和美国人口咨询局的有关数据，2005年世界城镇化水平也由2000年时46％上升为48％，其中发达国家为77％，发展中国家为41％；北美洲、欧洲、大洋洲城镇化水平为73％～79％，拉丁美洲和加勒比地区为76％，亚洲为38％，非洲为37％。中国的城镇化水平高于发展中国家和亚洲国家的水平，但低于世界平均水平。
3.异地城镇化已成为推进中国城镇化的主要方式
改革开放以来，就地城镇化和异地城镇化成为中国城镇化发展的两种主要方式。1988年以前，乡镇企业在农民就地城镇化中起了主导作用。1988年以后，农民跨区域流动实现向非农产业异地转移的增长数量，超过了通过乡镇企业就地转移的增长数量。据分析，1989～2000年，中国就地城镇化人口增加了3192万人，而异地城镇化人口则增加了4300万人：2000～2003年，就地城镇化人口增加463万人，而异地城镇化人口则增加了1014万人。国家统计局抽样调查资料显示，2003年中国外出务工劳动力总数为11262万人，其中跨省流动的劳动力为5620万人，占外出务工劳动力的49.9％，与1993年跨省流动就业的2200万人相比增加了3420万人。可以说，异地城镇化已成为中国城镇化的主体。
4.城市特别是大中城市吸纳农村劳动力的作用在增强
农业部相关调查资料显示，2001年以来，中国不同行政级别的城镇吸纳农村劳动力的比重发生了一些变化，如表2所示，城市（包括直辖市、省会城市、地级市、县级市）吸纳农村劳动力的比重在提高，由2001年的78.3％上升到2004年的82.9％，3年上升了4.6个百分点，年均增加1.5个百分点；而同期建制镇吸纳农村劳动力的比重下降了1.6个百分点，年均下降0.5个百分点，表明建制镇对农村转移劳动力的吸引力有所下降，地级城市成为吸纳劳动力的主体。
5.城市群等区域空间组织形态加快形成
随着大城市对人口吸纳数量的增长，大中城市数量也在加快增长。2005年人口50万以上城市在城市总数中的比例由1985年的16％提高至33.4％。在一定地域范围内，大中城市集中发展，在空间上涌现出由大运量的高速通道相联结的、庞大的、多核心的城市群。目前已初步形成了京津冀、长三角、珠三角等10大城市群（见表3）。在这些城市群中，京津冀、长三角、珠三角三大城市群凭借其集聚效应、规模经济和竞争优势，成为全国和区域性的经济核心地区，而且其在全国经济发展的地位保持上升的态势。2005年与1990年相比，三大城市群地区生产总值占全国的比重由24.9％提高到38.5％。
（二）城镇化过程中存在的突出问题
在中国加快推进城镇化的过程中，也出现了一些不顾实际，急于求成、盲目发展的问题。
1.城镇化水平中有虚高的成分
“十五”以来中国城镇化水平的快速提高固然与工业化加快发展，城镇吸纳人口能力提高有关，但也与这一时期大量的“乡改镇”、“镇（乡）改街”、“村改居”等行政区划变化密切相关。以2002，年为例，全国共有11个县被撤销设立了区，另外有15个县级市被撤销而改为地级市的区，这26个县市涉及总人口1630万人。这些人口按“五普”后关于城镇人口的统计标准，均被统计为城镇人口。即使考虑这些由行政区划涉及的总人口中有1／2～2／3为非农业人口，而在行政区划改变前就一直统计为城镇人口，则仍至少有500万～800万的城镇人口是由于行政区划调整扩大的统计意义上的城镇人口规模。按此推断，2002年的实际城镇化水平应比国家统计局公布数字低0.5个百分点左右。
2.土地粗放利用现象较普遍
20世纪90年代中后期，在地方政府出让土地增加政府可支配收入以及追求地区GDP增长的利益驱动下，中国的城镇化空间扩展明显加快，城镇用地占用耕地的数量迅速增加。1996～2004年，中国的城镇人口从2.99亿增加到5.2亿人，增长了74％，城镇建设用地面积却从1.3万平方公里扩大到3.4万平方公里，增长了160％，城镇建设用地面积的增加，远快于人口的增加。据相关研究，1991～2000年间中国城市建设用地年均增加10.2万公顷，2001年新增城市建设用地和征用土地数为1991～2000年间年均数量的2倍以上，2002年则达到2.5～3.5倍。中国曾经长时期偏低的城市人均占地指标，在十几年时间里位属世界前列。调查显示，全国644个城市的人均建设用地已达133平方米，远高于大多数人均耕地资源比中国多几倍乃至十多倍的欧美发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。
3.城市建设贪大求洋
大量的征地并未用于夯实城镇产业基础，而是大多用于各种“造城运动”。一些城镇政府不切实际地提出过大的发展目标和城镇规划框架，集中表现在开发区大面积占地、“国际大都市、新城、生态城、大学城”的规划建设盛行，各地竞相建设“市政中心、豪华会展中心、大马路、大场馆、大绿地”。一些城镇存在大量闲置或低效用地。根据国土资源部2005年6月公布的全国城镇存量建设用地专项调查资料，截至2004年底，在全国城镇规划范围内还有闲置、空闲、批而未供的土地近30万公顷，相当于2004年城镇建设用地总量的7.8％。尽管有关部门发出《关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设的通知》，将马路宽度、广场规模等与城市规模挂钩，但实施效果并不显著。
4.城镇资源环境条件恶化
在城镇化的快速推进过程中，中国一些市镇在开发建设过程中不顾资源环境约束，片面追求市镇规模和发展速度，加剧了水土矛盾和环境恶化，主要表现在以下几个方面。第一，大气污染严重。在1999年进行城市空气统计的338个城市中，66.9％的城市超过国家空气质量二级标准，其中超过三级标准的有137个城市，占统计城市的40.5％。近年来，城市污染情况愈加严重。第二，水源污染严重。据有关部门资料反映，中国90％以上城市水域严重污染，流经城市的河段普遍受到污染。第三，城市生活垃圾处理率低，处理方式落后。大多数垃圾简易填埋，600多座城市中有200多座城市陷于垃圾包围之中。
四、中国特色城镇化道路的基本内涵及特点
城镇化是由农业人口占较大比重的传统农业社会，向非农业人口占多数的现代文明社会逐步转变的历史过程。人口向城镇集中或迁移的过程包含了人口、空间、经济、社会转换等多方面的内容，最终体现于现代文明和现代生活方式的传播和扩散。城镇化道路可以理解为实现城镇化过程的原则和方式，亦即推动城镇化进程所采取的模式。它涉及城市发展与乡村发展的关系，即随着城镇化推进，城镇发展的同时，农村地区是否能实现农业现代化和农村繁荣；涉及人口、资源与环境的关系，即在生产和生活方式变革的同时，能否实现土地、水等资源的可持续利用和生活环境的改善；涉及对不同规模和职能城镇之间关系的处理，即不同规模和职能的城镇之间能否形成共生、互补、高效的关系，成为有机统一的整体。
从中国基本国情出发，总结中国城镇化的实践经验，深入贯彻落实科学发展观，遵循城镇化发展一般规律，中国特色城镇化道路的基本内涵可以概括为：与中国人口多耕地少的基本国情相适应，以功能互补的城市群为主体形态，实现大中小城市和小城镇的合理布局与协调发展；以集约利用为导向，实现资源环境可持续发展；以城乡统筹为主线，实现与农村现代化同步发展；以区域主体功能为基础，实现适应不同区域特点的多元化发展；提高各级城市和城镇的承载能力，加快农村人口向城市和城镇的转移，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，形成资源节约、生态良好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。
中国特色城镇化道路具有以下几个基本特点：
（一）大中小城市和小城镇协调发展，大中城市成为中国吸纳农村人口的主要载体
在城市布局上，合理布局城市群和大中小城市，形成既能适应全球化挑战，又能服务农村、农民、农业的城镇化体系网络。包括超大城市和特大城市在内的大城市，是中国参与经济全球化的主要区域，是提高中国世界产业分工体系中地位的承载体。今后的发展需要通过大力发展高技术和知识含量的现代制造业和生产性服务业，着力提升经济的整体素质和产业结构的层次。这既是提高中国国际竞争力的必然要求，也是通过产业升级控制人口过快增长的有效手段。大中城市是中国吸纳农村人口的主要载体。大中城市绝大多数分布在交通干线上，基础设施相对比较完善，产业基础比较雄厚，服务业发展有很大的潜力，随着产业链的延伸和产业配套能力的提高，对劳动力的需求不断扩大。小城市和小城镇是城乡经济发展与交流的桥梁和纽带，随着大城市产业结构的升级和调整，小城市和小城镇应加快劳动密集型加工业和服务业的发展，从而发挥其在大量吸纳农村富余劳动力等方面的重要作用。中国目前有1.9万多个建制镇，数量众多但规模较小。按照每个县重点发展3～5个城镇估算，全国可重点建设6000～10000个有发展条件的建制镇。
（二）集约利用土地等资源，走集约型城镇化道路
宜居土地有限、水资源短缺是中国的基本国情，而中国的城镇化规模将是人类历史上空前的，如果按照传统的城镇化发展模式，将对资源环境形成较大的压力。在未来中国城镇化发展过程中必须坚持人口、资源、环境相协调的原则，集约利用土地、水等资源，切实保护好生态环境和历史文化环境，走可持续发展、集约型城镇化道路，以尽可能低的物质成本消耗和其他自然资源的高效利用，实现城镇化进程中人与自然的和谐。
（三）以城乡统筹为主线，推动城乡共同繁荣
城镇化过程中的城乡统筹即是建立城乡经济良性循环，城市特别是中小城市和小城镇要加快劳动密集型加工工业和服务业的发展，促进其对农村劳动力的吸纳能力。通过城镇农产品加工企业向农村地区的延伸，加快农业产业化步伐，提高农业生产率，促进农民增收。以新农村建设为依托，改善农村地区生产和生活环境。充分发挥市场机制的基础配置作用和体制创新，完善城乡之间劳动力、土地等生产要素的合理流动。
（四）因地制宜，探索适应不同区域特点的城镇化发展模式
从中国各地区发展条件和发展水平差异较大的基本国情出发，根据各地经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础，实施有区别的城镇化战略及相关政策措施，因地制宜地确定不同的城镇化模式和城镇发展空间形态，确定各地城镇化发展的目标，以此实现对国土空间的高效利用，把城镇化过程与重塑全国经济空间格局的过程有机结合起来。
五、中国特色城镇化道路的实现途径
中国特色城镇化道路需要依靠相关的制度建设和政策设计得以实现。
（一）切实促进人口城镇化
城镇化的本质内涵是实现人口由乡村向城镇的转移，城镇化的最终目的是要为人的全面发展创造条件。因此，城镇化的核心是人口的城镇化，城镇化政策的核心也应是促进人口的城镇化。
按照《“十一五”规划纲要》中提出的分类引导原则，有两类农村人口应转变为城镇人口并享有城市人口应有的权利，一是在城市已有稳定职业的农村进城务工人员及他们的家属；二是因城市建设征地失去承包地的农民。对于前者，按照有关部门关于进一步深化户籍制度改革的意见，将其纳入城镇户口和享有当地居民的权利的问题并不突出。而对于后者则难度相对较大。主要在于人口数量多，据统计，中国非农建设占用耕地每年约17万～20万公顷。如果按人均1公顷地推算，意味着每年大约有250万～300万农民失去土地。1987～2001年，全国非农建设占用耕地共226公顷，多数研究估计，至少3400万农民因此完全失去土地或部分失去土地。
对于这部分人口，应针对不同情况，将社会保险与生活保障有机结合，使之成为真正意义上的城镇居民。对于失去劳动能力的人口应由征地城市政府负责实行基本保障；对于劳动年龄段人口可将其纳入城镇职工基本养老保险体系并加强就业指导和职业培训；未到劳动年龄段的一次性发放征地安置补助费。近年来，一些经济发达地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了有益的探索，对于一些地区已取得的经验应及时加以总结和推广。此外，对于数量众多而只在统计意义上属于城镇人口的农民工，需要认真贯彻落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，增加地方政府对于农民工的公共管理责任和服务职能，提高其在城市的生活质量。与此同时，增加农民在县域内的非农就业机会，引导部分农民工向中小城市和小城镇转移并定居。
（二）引导城市和城镇集约发展
中国土地综合利用程度与发达国家的城市比较，属于中高密度类型。但是在中观和微观层面看，土地的粗放利用仍较普遍。近20年来，美、英等国学者提出“精明增长”和“紧凑城市”的理论，值得中国重视和借鉴。中国也应把确定城市各种合理的建设密度作为一项重要的公共政策，在城市规划和管理方面强调紧凑、集中、高效的发展模式，充分挖掘现有城市用地的潜力，加强对现有社区的改建和对现有设施的充分利用，促进城市从外延式扩大占地规模向内涵式提高城市容积水平转变，引导城市集约化发展，形成紧凑、高效的城镇用地格局。
一是修正《城市规划建设用地标准》，参考日本东京、中国香港等人多地少地区的城市人均建设用地标准，适度降低中国现行的城镇综合用地总体标准，适当提高土地利用强度，并根据不同区域资源和环境的承载能力制定具体的控制标准。
二是实施引导城市集约化发展的公共政策。对于盘活存量土地，加强城市土地再开发的项目应给予财税和产业准入方面的支持，从政策上鼓励走城市用地内涵式挖潜的发展道路。鼓励利用城市地下空间，如地下商场、地下停车场、地下设备间等，并大力加强地下人防工程利用，提高城市建设用地的利用率。
三是推进土地市场化进程，优化配置土地资源，调整产业结构，促进老城区焕发新活力。完善现行城镇用地制度，严格推行经营性土地使用权挂牌出让制度，形成由市场决定土地价格的机制，让价格真正反映土地的稀缺程度和成本。
四是严格控制小城市和小城镇的建设用地。小城市和小城镇由于地价低，容易出现土地粗放利用问题。可通过规划进行控制，凡未编制规划和规划未依法批准的城市和城镇禁止非农占地，以确保全国范围内的土地集约利用。
（三）促进城市群健康发展
《“十一五”规划纲要》明确提出要以城市群作为城镇化的主体形态。城市群以经济发达的大城市为中心，通过经济集聚和扩散作用，带动周边城市和农村的发展，共同形成统一的生产和流通网络。在城市群地区，通过生产要素在城市群地区不同规模城市之间的流动和配置，促进城乡交流和优势互补。城市群是一种高效配置经济资源并促进城乡统筹发展的空间组织形式。发展城市群可有效遏止相邻城市间对经济要素的激烈竞争，城市之间形成合理的功能分工，避免出现大城市过大，小城市过小的“马太效应”。目前应着力促进已初步形成的10大城市群的健康发展。
一是进一步优化其空间布局。合理疏散核心城市的部分职能，引导和促进周边城市以及整个区域城镇体系空间结构的调整和优化，逐步形成合理有序的城镇空间结构。借鉴国外经验，提倡城乡相间的空间发展格局。在加强产业集聚发展形成产业和城镇密集带的同时，充分利用已有河流、林带等生态廊道以及公共绿地、防护林、自然和人工水体，构建结构完善、功能强大的生态网络，保留足够自然生态空间，提高宜居性。
二是优化产业结构。加强城市群中不同规模城市、城镇之间产业分工，增强城市群整体竞争力和可持续发展能力，形成内部结构合理、空间组织有序、资源节约、环境友好的区域产业体系。
三是突破行政区界限，探讨城市群管治的体制和机制。通过建立城市群的协调机构，研究制定统一的区域政策，组织开展区域合作，形成协调对接机制，提高城市群区域的综合管理水平。
（四）逐步形成科学合理的城镇化空间格局
城镇化是落实空间开发战略布局的重要环节。中国未来区域发展和布局将按照主体功能区来组织，这就要求结合主体功能区的划分，合理组织中国城镇发展的空间格局。
在全国城市空间布局上要以国家中心城市和区域中心城市为核心组织区域经济活动，以线串点、以点带面。在《“十一五”规划纲要》中明确的四条经济带（沿海、长江、陇海兰新线、京广京哈线）是中国最重要的经济发展轴线，在这四条发展轴线上分布有100座城市，所有直辖市、半数以上的省会城市、十大城市群也都分布在这四条发展轴线上。通过集中发展、集群发展、集约发展，将能吸纳和承载更多的人口，经济规模也会快速增长。通过培育具有国家战略意义和辐射带动作用的增长极，形成新的区域中心城市，带动欠发达地区的发展。对限制开发地区，采取“据点”发展模式，以做强中心城市为重点，实行“内聚外迁”的城市发展与人口政策，加快人口空间集中化进程。重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。对禁止开发地区，结合国家出台的就业培训、转移指导、对口支援移民、生态移民等相关政策，以多种方式大力推动人口迁出。
（五）提高城市规划建设管理水平
中国已步入城镇化快速发展阶段。今后20年，中国城镇化将持续快速发展，这一时期正是社会结构剧烈变动、利益关系深刻调整的时期，各种矛盾、问题将会在城镇得到集中反映。按照科学发展观的要求，实现中国经济社会全面、协调、可持续发展，客观上要求有效发挥政府和市场对城镇化的调节作用，通过加强城市规划和相关政策建设，切实提高城市管理和服务水平。
为推进资源节约型城镇化发展，城市规划和城市建设要从当地地理条件出发，充分论证能源、水土资源对城市布局、功能分区及空间拓展等方面的影响，以此确定适宜的城镇规模和城市功能。要明确规划实施的主体和责任，提高城市规划的科学性、权威性和约束力，城市规划要以区域发展战略和区域规划为基本依据。完善法律、法规，依法加强对规划实施的监督管理，及时发现和纠正规划实施中的偏差，保证规划全面实施。通过科学规划，合理引导城市发展的规模、速度、节奏，优化产业结构和空间结构。同时，加大对于城市间和城镇间生态空间的管制，加强对生态园区和生态廊道的保护，有效发挥其在改善城市环境质量、维持生物多样性和提高城市宜居性方面的作用，形成城市发展中的生态安全格局。加强城市发展中的节能降耗工作，减少城市中废弃物排放量。加强城市在环境保护方面的基础设施建设力度，提高城市工业垃圾、生活垃圾的综合利用水平和回收处理水平。加强城市基础设施建设和管理的协调，改变目前部门分割、各自为政所带来的城市基础设施重复建设和低效运行的问题，提高城市基础设施管理和公共服务能力。
（六）进一步加快体制创新
从“十五”计划提出加快城镇化进程以来，户籍制度、土地制度、财税和投融资体制以及社会保障制度等成为促进城镇化健康发展的体制创新重点领域。适应走中国特色城镇化道路的要求，需要在上述领域加快综合配套改革的力度，以形成完整的、体系化的制度基础。
目前出现的城镇化过程中用地不集约的问题，有着深层次的制度原因，需要通过土地、财税、基础设施建设、投融资体制的综合改革加以解决，才能达到“疏”、“堵”结合、标本兼治的目的。在目前采取的严格控制土地的措施、规范土地出让金收支管理以及落实建设用地税费政策等“治标”政策的基础上，需要深化农村集体土地的产权改革这项“治本”的制度改革，使农村土地和城市土地产权制度尽快并轨，实现同地、同权和同价。同时，按照有利于实现人口城镇化的原则完善城市政府财税体制，通过征收财产税等方式使城市依靠改变居住环境、吸引人口和提升物产价值增加税收，改变目前城市财税主要来源于工业企业的状况。在此基础上，改革现行财政政策，允许城市政府通过发行市政债券等手段，扩大城镇基础设施建设的资金来源渠道。
在户籍制度改革方面，抓紧研究建立有序的准入制，进一步放开门槛，完善公安部颁布的以具有合法固定住所为基本条件的户口迁移条件准入制，允许符合具有可靠职业和稳定收入的外来人口在经常居住地落户，引导流动人口融入当地社会。鼓励家庭移民，家庭中凡有一人在城镇有固定职业者，允许其家庭成员落户。
在住房制度方面，多层面完善外来人口的住房保障制度。制定解决外来务工人员住房问题的长期政策，参照城市住房公积金制度，制定并实行外来务工人员住房公积金制度，对建立公积金账户的外来务工人员允许其以公积金购房和支付房租；建设一批低标准的廉租房，向包括外来人口在内的无力购房的低收入群体出租。
在社会保障制度方面，主要解决资金来源问题和流动人口社会保障的可转移问题。逐步创造条件，实现社保账户全国性可转移。在流动人员个人养老保险账户的可转移问题上应加快在农民工输入和输出大省之间进行养老保险关系转移的对接试点工作，在取得经验的基础上向全国推广。除对农村人口流入的城市政府增加投入外，对于目前在一些地区出现的“双放弃”（放弃承包权和宅基地）换社保的做法，进行总结和研究，在完善测算标准和程序的基础上，在全国推行宅基地、承包地换社保的政策。
标签：农村人口论文; 中国的人口论文; 城镇体系规划论文; 城镇人口论文; 城市经济论文; 城市中国论文; 中国模式论文; 人口问题论文; 农业发展论文; 农村论文; 经济学论文;