基层政府环境责任的缺失与重建，本文主要内容关键词为：缺失论文,基层论文,环境论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，提出要经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”发展，这充分彰显了中国新一届领导人对生态环境的重视。为改善生态环境，党和国家制定了各种政策，投入了大量资金，但效果并不尽如人意，其症结在于基层政府不履行环境责任或者履行不到位。为此，深入研究这一问题具有重要的理论与现实意义。 一、基层政府环境责任缺失的现实表现 基层政府处于政府体系的最低层次，是将党和国家各项环保政策细化、执行的单位，是一个国家执行力的神经末梢，在环境保护过程中发挥着重要作用并取得了一定成绩，但在执行环保政策的实践中也存在着不容忽视的现实问题。 (一)自然环境资源化 马克思在《1844年经济学哲学手稿》中明确提出“社会是人与自然的完整统一体”的思想。在马克思的论述中，人和自然的关系并非支配与被支配、征服与被征服的关系，而是人对自然合理、适度的开发与控制。由此可见，人对自然环境的支配不同于人对自然环境的统治，对自然环境的支配是要求对其进行“人道地占有”。自然环境不仅是人类社会生存与发展的物质基础，还是一个国家、一个地区人们生活的精神家园。然而目前基层政府为快速发展本地经济，对自然环境掠夺式开发利用，将自然环境资源化，这不仅导致人与自然关系的对立，还造成自然资源的严重浪费，破坏了生态系统平衡和人们生活的家园，引发了生态危机。 (二)资源使用经济化 基层政府既是中央政策在地方上的执行主体，又是地方利益的代表者。发展经济不仅是基层政府政绩考核的主要标准，也是增强政府自身公信力的重要途径。为此，基层政府为保护自身利益，在经济增长和资源合理、适度利用的选择偏好上，毫不犹豫地选择前者，导致基层政府毫无节制地“出卖”自然资源以换取经济效益，被当地强势利益群体所“俘获”，对环境问题置之不理，甚至还实行“上有政策，下有对策”的地方保护主义。基层政府对环境的监管失衡，变成一纸空文，于是经济发展和社会公正两方面之间出现了明显的不公平。有的县乡政府为一些污染严重的企业大开绿灯，不断放宽政策限制，放任企业对自然资源的疯狂开发，致使大量的不可再生自然资源面临枯竭的危险。 (三)行政伦理缺失 政府作为各类环境政策工具的设计者和实施者，拥有土地、许可证、环境影响评价书等审批权，而政府相关行政人员作为这些审批权的主体，在运用环境政策工具的过程中难免带有较强的主观性，这就为环境腐败和权力寻租提供了可能。一些污染企业想要顺利开工生产，自然会向那些抵挡不住诱惑的基层行政人员行贿，这些行政人员为获取个人利益，玩忽职守，利用手中的职权，滥发许可证，批准不合格的环境影响评价书。基层政府行政人员在职期间收受监管企业的贿赂，把这些企业当做摇钱树，竞相比贪，从而放纵企业的污染行为，导致环境事件发生。正是这些许可证和评价书的审批，打开了权力寻租的潘多拉盒子，所以权力寻租所带来的巨大利益，已经成为环境腐败的原动力。 二、现实探究：基层政府环境责任缺失的原因分析 目前，我国基层政府环境责任缺失的原因是多方面的，既有认知方面的主观原因，又有政策、体制和环境方面的客观原因。 (一)认知诱因：价值分立 政府中的每个成员首先应该是公民，其次才是行政人员，最后才是他自己本人，而不是相反。作为公民和个人，行政人员渴望追求个人利益最大化；作为行政人员，维护公共利益又是其职责所在。这样一来，行政人员就不得不面临既要维护公共利益又要追求个人利益的两种不同的价值取向，于是就产生了利益与职责之间、私人生活禀性与公共角色义务之间的不可避免的紧张关系。显然，在环境治理过程中，基层行政人员面临的是优先选择维护环境公共利益还是追求个人私利的价值冲突。按照特里·L.库珀的观点，无疑公共利益具有价值优先性，然而现实却恰恰相反。基层行政人员工作在一线，不仅任务繁重，而且职务低、工资少，造成一些人心理失衡和价值观发生变化，市场经济的植入、现代性的冲击、消费文化的侵蚀、人口流动的加快、传统价值的嬗变、熟人社会向半熟人社会甚至陌生人社会的转变，使经济利益越来越成为支配人与人之间关系的重要因素。基层行政人员为实现自身利益最大化，一旦获得环境行政权，就会在实践中通过设租—寻租表现出来，借助公权孵化个体利益就不足为怪了。 (二)政策诱因：责任张力 规范的竞合直接导致了基层政府责任的冲突。所谓规范竞合是指两个或两个以上规范的构成要件(指涉对象、价值主张等)存在全部或部分重合的情况。不同的伦理规范或行政伦理理论对同一行政义务人提出了不相容的行政道德义务，履行其中一个行政道德义务就必然违背另一个道德义务。基层政府的义务和责任是多方面的，不但包括环境责任，还包括经济责任、社会责任和政治责任等。由于其行政级别低、职权有限，可以控制的公共资源相对较少，权能不足与责任重大的矛盾，导致这些责任的履行存在冲突的可能，尤其是经济发展和生态环境保护存在诸多矛盾，基层政府的各种责任履行难以同时到位。譬如，当基层政府做出引进高污染企业增加地方财政收入的决策时，就面临着两难的选择：一方面，按照现行地方政府组织法有关规定，政府有促进地方经济发展的重任；另一方面，新修订的《环境保护法》规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。遵行前者有可能违背后者，坚守后者又会违反前者，形成经济发展与生态环境破坏死死缠绕在一起的“死结悖论”。 (三)制度因素：体制缺陷 首先，基层政府环境责任缺失的根本原因在于干部考核机制的异化。在以GDP为考核价值取向和用人导向的驱使下，一些基层政府为了政绩，不惜以破坏生态、透支资源的方式换取经济增长速度，放弃了对环境责任的关照，异化了对环境质量负责的义务。中央政府为强化基层政府的环境责任，已尝试将环境保护与官员考核挂钩，但环境指标在干部考核指标体系中只是一项志愿性指标，处于弱势地位，在环境治理中很难发挥其应有的作用。其次，监督制度缺陷或监督制度有效供给不足是基层政府陷入环境困境和伦理缺失的直接根源。目前基层政府环境管理工作基本上还是传统的、单一的强制性公共行政管理模式，在现代民主政治下，公众与政府之间是权力的委托与代理关系。孟德斯鸠曾经说过，“一切有权力的人都容易滥用权力”，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败。由于权力缺乏监督，基层政府行政人员的权力寻租如脱缰野马，没有阻挡。究其原因，在监督机制存在严重缺陷的背景下，虽令不行，对政策法规置若罔闻，乃至对环境的污染与破坏进一步加剧，只有东窗事发后才被媒体曝光和舆论谴责，加之环境责任追究不到位，使得“善不能尽扬，恶不能必惩”。 (四)社会环境：道德滑坡 政府行政人员是国家权力的执行者和实施者，他们素质的优劣必将影响其行政行为的效果以及群众对政府工作评价的好坏。因此，作为政府行政人员，不仅要德才兼备，更要以德为先。不可否认，目前绝大多数基层行政人员能够自觉遵守公共行政要求的职业道德规范，自觉履行环境责任，但我们也不得不承认有少数基层行政人员确实存在道德滑坡等丑恶行为，造成了极为恶劣的影响。2013年4月初，河北省沧县张官屯乡小朱庄村地下水遭到严重污染，地下水变成了红色，然而面对记者采访时，时任沧县环保局局长邓连军却说，“红色的水不等于不达标的水”，“比如放上一把红小豆，那里面也可能出红色，煮出来的饭也可能是红色的，不等于不达标”。我们必须正视，像这样的“红豆局长”在我们基层行政人员队伍中还是存在的，他们思想品德败坏、道德修养低下，把个人的利益随意凌驾于公众的环境利益之上。历次环境污染事件反复证明，丧德是官员环境监管失职以及行政伦理失范的主要原因。 三、实践指向：增强基层政府环境责任的路径选择 通过分析基层政府环境责任困境的表现及成因，我们认识到必须通过内部控制和外部控制两种方法，构建教育—制度—监督—问责“四位一体”的新格局，才能确保基层政府履行环境责任，维护群众公共利益。 (一)培育生态道德素质 个人良好道德素质作为养成和保持良好行政伦理的主要因素被普遍确定，但是目前我国基层行政人员的个人道德素质尤其是生态道德素质不高也是不争的事实。基层行政人员缺乏内在的生态道德素质，环境污染问题难以从根本上得到解决。因此，通过生态文明观教育，提高基层行政人员的伦理觉悟，培育生态道德素质，才能使基层政府真正履行环境责任，进而推动我国生态文明建设。 生态文明观教育是人类社会进步的一个重要标志，通过教育可以提高基层行政人员的生态道德素质。一方面，要加强生态道德知识教育。通过培训和知识竞赛等方式传播人与自然和谐共生的文明生态理念，使基层行政人员关注环境知识，正确认识人是自然的一部分，自然界是人的自然界，进而善待自然、尊重生命。通过从价值观引导，最终让基层行政人员树立起“自然人化”的生态道德观。另一方面，要加强生态道德能力培养。通过专题讲座等方式，增强基层行政人员履行环境生态准则和规范的本领，并将这种本领内化为自身良好的思维习惯，实现由“他律”到“自律”的转换。通过培育基层行政人员的生态道德能力，提升其环境理论水平和生态决策能力，是增强基层政府环境责任的重要保证。 (二)完善环境绩效考核制度 由于地方干部考评体系还未完全符合科学发展观的要求，过分看重GDP，而忽视了财富取得背后所付出的巨大环境代价。过度追求GDP增长的单维激励模式造成基层政府环境责任缺失。只要这种激励结构不发生根本变化，基层政府就缺乏动力治理污染、改善生态环境。因此，把环保绩效纳入政绩考核范畴势在必行。 首先，强化环境指标在干部考核指标体系中的分量和地位，将以往“志愿性”的环境指标提升为具备严格约束力的“硬指标”，并在基层干部升迁中赋予一票否决权，坚持环境保护与经济发展同等重要的执政理念。当然，好制度更要执行好。一票否决不是大箩筐，要想真正发挥其倒逼基层政府及其行政人员环保责任的作用，还必须硬化执行、强化落实。其次，完善环境考核指标设置、测评、监督等制度，健全干部考核激励机制。健全干部考核激励机制还要让人民群众作为评判主体，把群众对环境的满意度作为重要考核标准和依据。因为环境质量好不好，人民群众感受最真切，对环境的感觉和需求最为直接和快速，能够对环境的治理提供关键信息和帮助。因此，人民群众不仅应当享有环境权利，更应赋予他们在环境治理中更大的权利。 (三)构建“民主合作制”复合治理模式 当人类社会实现从管理到治理方式的演进时，基层政府的行政伦理也正从管理视野下的行政伦理逐渐嬗变为真正意义上的公共伦理。治理视野下公共伦理与传统视野下君臣伦理和行政伦理的本质区别在于：适用范畴包括政府、市场、公民社会在内的所有主体，主体间不再是控制或竞争的关系，而是平等、互动和合作共生的关系。随着从环境管理到环境治理方式的转变，基层政府应改变过去传统的行政命令式的环境管制手段，实现由过去“一家独大”的决策、运行模式逐步向政府、市场和公民共同协商合作的多元化的复合治理模式转变。 首先，在环境治理过程中，仍然要发挥基层政府的主导作用，制定完善的环境政策，加大对环境保护的财政投入。其次，在基层政府直接干预的基础上，还应充分释放市场机制的作用，使基层政府与市场进行有效配合，提高环境治理效率，改善环境质量。再次，环境保护是一项人民群众的事业，有赖于公众参与。一方面，公众积极参与环保工作，间接影响基层政府环境治理行为，通过表达环保诉求能够显著地促进基层政府进行环境治理；另一方面，公众参与环境保护，可以有效监督基层政府的环境治理行为。毛泽东曾说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”毛泽东的这番话充分强调了人民监督政府的重要性。基层政府的环境管理活动处于公众监督之中，可以防止管理权的私化。 (四)强化环境问责机制 库珀认为，如果依赖和信任行政人员的良知或主观道德责任感总会导致权力滥用，没有“惩罚性的外部控制”，公共雇员就难免出现责任或义务“未履行”“渎职”“越权履行”。由于目前基层行政人员环境违法现象比较普遍，公众意见很大，因此，需要出重拳、用重典，对那些严重违法的行为进行处罚，比如经济的处罚、人身自由的处罚、社会名誉、职位晋升的处罚甚至追究其法律责任。 在建设“美丽中国”的过程中，环境保护问题越来越严峻地摆在了政府和普通民众面前，要将治污进行到底，还需要高擎法律之剑，立斩环境监管者的渎职行为，在法律的快速有力执行中解决环境污染问题。事实上，运用刑事力量打击和制裁环境污染行为，是当今世界大多数国家的做法。我国也把环境保护纳入了刑法保护的范围，并在新刑法渎职类犯罪中新增了环境监管失职罪，2013年又公布并实施《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《法释》)。《法释》的一大特点是首次对环境污染行为进行认定，只要环境污染行为达到认定标准，便可以直接追究刑责，不需要再根据环境污染造成的结果进行认定。2013年7月，引发公众高度关注的广西龙江镉污染事件一案做出一审判决，3名渎职官员因犯环境监管失职罪、10名相关责任人因犯污染环境罪获刑。可以说，龙江河镉污染相关渎职官员被判刑就是对这一最新解释的回应。 (五)加快行政伦理立法 一般来说，道德主要靠人的自觉性来实现，是非强制性的，然而政府行政人员的道德则具有一定的强制性。某些基层行政人员面临角色冲突时，忘记作为“公仆”的职责，优先选择个人私利而不惜牺牲公众的福祉或利益，所以难以通过道德去保障环境责任和环境义务的履行。美国学者萨拜因曾说，“当人们处于从恶能得到好处的制度之下，要劝人从善是徒劳的”，因此，行政伦理立法有其必然性。 行政伦理立法是将行政人员的伦理行为纳入法律轨道，使伦理具有与法律同等的强制约束作用。世界上有些国家为加快政府的伦理建设，把相应的道德规范上升到法律层次。在美国，1978年国会通过了《政府道德法》，1988年又通过了新的《道德改革法》；韩国在全斗焕时期已开始注重行政伦理制度建设，如颁布《公职人员伦理法》、《公务员服务规定》和《国家公务员法》。我国虽有《公务员法》等法律法规，但对于违反行政伦理的行为如何进行处罚以及处罚的具体操作程序规定较少，而且对违反生态道德时是否应该接受处罚以及处罚的措施都没有涉及。因此，我国亟须制定一部《公务员道德法》，其中应明确规定行政人员在环境治理过程中若违反行政伦理时该接受什么处罚，让其知晓在履行环境责任时该做什么、不该做什么，从而使基层行政人员树立正确的生态道德价值取向。标签：行政人员论文; 行政伦理论文; 生态环境论文; 环境保护论文; 环境污染论文; 道德论文; 时政论文; 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