问责政府导下我国国家审计制度改革的基本思路，本文主要内容关键词为：制度改革论文,基本思路论文,我国论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从国家审计发展看，问责政府应当是审计制度建设的基本命题；解决这个命题，应当做好组织制度设计、法律制度设计、人事制度设计、作业规则设计和拨款制度设计等工作。在问责政府导向下，我国审计制度改革的主要思路是，审计体制的调整、审计职责的转变、审计权限的转型和审计资源的整合。未来的国家审计，将在问责政府方面获得突破。
（一）审计体制的调整
对我国的审计体制，一种评价是：行政型模式的独立性还有不足之处，它具有更浓厚的内部监督色彩（李金华，２００１）。以问责政府为导向时，审计面临难以解决的矛盾，即在财政“同级审”条件下，审计向同级政府问责，缺乏必要的独立性，可能使问责流于形式。尽管在改革现行审计体制方面有许多的呼声，但不得不予考虑的问题是，我国社会的民主化基础比较薄弱，人大制度尚不完善，社会转型时期的不确定因素较多，修改现行《宪法》存在程序上、时间上的障碍，因而，至少在近期内还不能对审计体制做出重大的调整。那么，出路在何处呢？以审计机关的“垂直领导”取代现行的地方审计机关的“双重领导”是一个相对比较可行的方案。我国尚处在体制转轨时期，计划经济所造就的中央集权制管理以及大一统的人文思想仍将支撑着强势政府的格局，这使问责一级政府存在着难以克服的困难。如果实现了“垂直领导”，就可以较好地解决“同级审”独立性不足的问题，同时在较大程度上能够节约制度改革的成本。在实行垂直领导体制的条件下，审计经费全部由中央预算解决，切断地方审计机关与地方政府的经济联系，保证以充分的资源支持独立的监督。
（二）审计职责的转变
我国《审计法》（１９９４）对审计机关职责的规定，基本上局限在只见“事”（财政收支、财务收支）、不见“人”（作为机构的法人与自然人）的层面上。
从国家治理的高度来看，国家审计，应走出“账簿”的本位观。不仅仅考虑财政财务信息真实性的评价，更应看到具有较高层次的“受托责任”；未来的国家审计，应从财政财务责任评价，发展到对行政责任的评价，“服务吏治”成为审计领域最耀眼的“亮点”（冯均科，２００３）。治国，本质上是社会的治理，人的治理；人治理好了，社会也必然好，国家的价值也就实现了。由于“治国者必先治于民”，对政府以及官员的监督必然成为治国的核心问题。基于国家治理的审计制度，必须从问责意义上将对政府（一级组织）以及其官员的审计监督列入基本职责。
（三）审计权限的转型
在我国采用“行政型模式”的审计体制下，审计机关像其他政府所属部门一样，拥有多种行政处理处罚权。当审计作为国家的一种行政职能后，就天然性地将审计约束政府的权力弱化；审计所获得的是政府可能提供的更多的社会资源与工作便利，所失去的是监督政府的固有刚性。审计充当政府财政“拾遗补漏”的工具，靠查“违纪资金”、“收缴”、“罚没”手段弥补财政管理的不足。尽管“审计风暴”推动了问责政府的进程，但在政府体系内所实行的对审计的管理在某种程度上抵消了审计本来的功效，使问责政府的影响力降低。最近几年，媒体与社会各界对审计的关注，主要来源于审计机关向人大提交的审计报告，而问责政府的呼声也主要是由舆论形成的；值得反思的是，为什么审计界内部的呼声并不是很高？这在一定程度表明，审计本来具有外部性，一旦处在政府框架内，它的问责效率就会下降。在问责政府方面，必须重视审计与人大、司法、媒体、民众多方所形成的合力。
审计权限的转型，重点应放在：（１）将以对部门的处罚为主变为以对责任官员的处罚为主，彻底铲除产生违规行为的根源；（２）将重视处罚权的运用转变为重改善运行机制，从重审计查处违规的成果转变为重完善管理的制度，将事后的消极查处变为公共机构应有的事前的积极服务；（３）将重行政手段的使用转变为行政、立法与司法手段的并重，既考虑行政处罚，又要考虑立法的完善、司法的介入等。（４）其他，如广泛运用审计信息发布权，充分利用公众信息寻找审计线索权等，都应得到重视。
（四）审计资源的整合
在审计机关按专业化分工实施审计项目的条件下，似乎涉及问责政府的工作仅由少数内设机构来完成，这是一种误解。审计一级政府的财政收支可以问责政府，而审计政府行政负责人以及政府各部门的财务收支，同样能够问责政府。事实上，在对国有企业审计中，针对国家产业政策、资产管理政策、市场监管政策、人事管理政策、税收管理政策和财务会计制度等方面在企业中所表现出的重大失误（尤其是面上的问题），均可以问责于政府。如果从这个意义上讲，问责政府的审计功能，并不局限于个别审计部门。问题是，应当如何整合分布在审计机关各个部门的相关资源。可以考虑的方案是：建立一个专门办理问责政府业务的内设机构，负责整理相关资料，寻找法律依据，撰写专项报告，协调内外各个方面的关系。或许，建立在规范的业务流程、单一的信息出口、统一的业务管理之上的问责政府的工作，应当更有效率，更易于采信。
在进行审计资源整合时，不应忘记对外部相关资源的合理、充分利用。审计公告制的推行，可以通过媒体增加舆论的压力，有利于问责程序的进一步实施；审计信息透明化，可以引起公众对审计结果的关注，有利于获取某些新的审计线索；设置审计机关与人大的定期沟通制度，可以获得更多的外部支持。如果审计机关能够更多地挖掘内部与外部的审计资源，就可能更有力地支持问责政府工作。
总之，在人本主义思潮愈来愈流行的当代社会，在国家治理上同样应当考虑“以人为本”；而作为国家治理的工具，审计也应开始“人本化”，在问责政府的未来之路上越走越远。