地方人大评议工作进一步规范化和法制化的研究，本文主要内容关键词为：法制化论文,进一步规范论文,人大论文,地方论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D624 文献标识码：A 文章编号：1006—3889 （2000）03—0010—04
评议作为一种新的监督形式具有参与面广、民主性强、透明度高、监督成效显著等特点，近年来受到地方各级人大及其常委会的普遍重视。评议由地方各级人大常委会组织，依靠人大代表和常委会组成人员，广泛联系群众，在充分调查研究的基础上对政府、法院、检察院的工作和人大及其常委会选举、任命的干部进行检查和评价。对一府两院及其工作部门的评议称为代表评议，有的称为工作评议；对人大及其常委会选举任命的干部的评议称为述职评议。实践表明，评议是人民群众创造的社会主义民主政治建设的一种好形式，它有利于提高人大权威，确保依法行政；有利于反对官僚主义、提高行政管理效率；有利于密切政府同人民群众的关系。目前，全国各个省、自治区、直辖市都已开展了评议工作，并取得了较好的效果[1]。 但由于现行法律没有规定这种监督方式，只是地方性法规中有规定，因而各地在认识上和做法上不尽一致，出现了一些问题，影响到评议工作的规范性、权威性。为更好地发挥评议的作用，本文重点就省级人大评议工作的进一步规范化和法制化问题进行初步探讨。
一、评议主体、评议性质和评议的法律效力
评议主体的确定直接涉及到评议的性质和评议的法律效力。关于评议主体有下列问题需要进一步规范：代表评议的主体是谁？如何确认？由谁召集和组织？组织者和评议者各自职责有哪些？参加评议的代表如何产生？比例多少？由谁确定？哪些人可列席会议？各地各级人大及其常委会做法并不一样。述职评议主体比较明确，主要是地方人大常委会组成人员，也可以邀请部分人大代表参加。代表评议分别有人民代表大会评议，人民代表大会主席团评议，有专门的人大代表评议会评议，人大常委会评议，人大常委会扩大会议评议。前二种形式主要为乡镇一级所适用，后三种形式主要为县级以上所适用。代表评议顾名思义，是以人大代表为主体进行的评议。人大常委会或主任会议、乡镇人大主席团等机构组织代表评议，承担的是组织者或召集人的角色，而不是评议的主体。因此，代表评议的监督不同于权力机关的会议监督，它是介于国家权力机关行使权力与纯属代表个人提出建议、批评和意见之间的一种民主行为，代表不能强制被评议部门实施评议意见，代表所提意见和建议，即使是一致公认的意见和建议，也不能同人大常委会的决议、决定相比，其法律权威不可等同。只有人大常委会依法行使职权，对被评议部门才有强制性约束力。因此，评议应作为地方各级人大常委会的一项重要职权确立下来，使代表评议从人大代表的民主行为转化为行使国家权力的行为。如何使二者结合好，从各地实践来看，多采取如下两种方法：一是将评议的内容、对象、重点提请本级人大常委会讨论通过，必要时作出决定，使评议从一开始就成为人大常委会的集体行为；二是把代表评议中提出的意见经过整理，提交常委会会议进行审议，由常委会作出整改的决议，并监督被评议单位或个人搞好整改。
评议工作主体要做到规范化，省级人大常委会组织工作评议应有明确的相关规定。如安徽省的代表评议工作条例规定，县以上直接参加评议工作的代表人数一般为本级人大代表总数的10%左右，同时征集全体代表对被评议单位工作的意见。省级人大常委会还可邀请一些上级或下级人大代表、部分群众、专家学者和有关人员列席评议会。
以上分析可以看出，评议是由法定的机关（人大常委会）组织法定的人（人大代表或常委会组成人员）在法定的场合（评议会议或常委会会议）对法定的对象（“一府两院”及其组成人员）进行监督，因此，它是一种代表人民意志，行使国家权力的行为。
二、评议的对象和评议的内容
各地将代表评议对象确定为同级人民政府及其职能部门、人民法院、人民检察院；将述职评议的对象规定为本级人大及其常委会选举、任命的行政、审判、检察机关的工作人员。由此可见，人大代表的评议对象是比较广泛的，既包括国家机关，又包括国家机关工作人员。既包含工作监督，又包含人事监督。评议部门和评议人员既可以分开进行，也可以同时进行。一般情况下，代表评议在同级的国家机关之间进行。
关于述职评议的对象，各地大体上有四种不同的做法。一是以人大常委会任命的政府各委、办、局负责人和法院、检察院副职为对象；二是以人大及其常委会选举和任命的政府和“两院”正副职负责人和政府各委、办、局负责人为对象；三是以人大及其常委会选举和任命的所有国家机关工作人员为对象；四是有的地方述职对象还包括政府各部门的副职领导人。这里有这样几个问题值得探讨和规范，一是对人大选举产生的干部可否评议，如果把人大选举的政府的正副职领导人和“两院”的正职领导人置于述职评议范围之外，不利于全面贯彻人大及其常委会对“一府两院”进行监督的法律原则，会出现“评小不评大”的情况；如果要对他们进行评议，评议主体似应定为人民代表大会，人民代表大会可授权人大常委会组织实施。二是对关于政府各部门的副职领导人的评议，由于这部分人不是人大及其常委会选举和任命的人员，应不在评议范围之内，对他们的评议使人大常委会有越权之嫌，也不利于集中力量搞好对“一府两院”主要负责人的监督。从理论上看，述职评议的对象应包括人大及其常委会选举和任命的所有国家机关工作人员，即除上述第二种规定的对象之外，还应包括审判机关正副庭长、审判委员会委员，审判员和检察委员会委员、检察员。这样做符合法律精神，也是一种必然趋势，但过于宽泛，以目前有些省级人大的现有力量还难以做到。
鉴于评议工作量大、时间长、人大常委会人手少的实际情况，对一届任期内的评议工作既要统筹安排，又要抓重点。一方面争取对人大及其常委会选举和任命的所有主要干部都能进行一次述职评议；另一方面是坚持少而精的原则，抓住重点，集中精力评深评透。选择的重点部门及其负责人应是经济建设中举足轻重、影响全局的；与群众利益密切相关的；群众呼声较高的；执法任务相对较重的。比如政府的财政、计划、经贸、工商、公安、土地、城建、税务等系统和部门及其负责人。
在一些地方性法规和文件中，对评议内容作了明确的规定，较有代表性的如《安徽省各级人民代表大会评议工作条例》对评议内容规定如下：（1）宪法、法律、行政法规、地方性法规的遵守和执行情况； （2）上级和本级人民代表大会及其常务委员会决定、 决议的遵守和执行情况；（3）廉政建设情况；（4）人民群众普遍关心和迫切需要解决的问题的处理情况；（5 ）本级人民代表大会及其常务委员会选举或任命的国家机关工作人员履行职责情况；（6 ）本级人民代表大会以及常务委员会认为应予评议的其它事项。由于人力、物力的限制，评议不可能面面俱到，一般应突出如下重点：一是党和政府的中心工作，二是被评议单位的主要问题，即群众普遍关心的热点、难点问题和带有倾向性、全局性的问题。述职评议的重点内容有两方面：一是述职人员的依法行政情况；二是述职人员的勤政廉政情况。
三、评议的运行程序
评议运行程序的规范化就要确定评议的必要程序，从各地开展评议的做法看，主要有三个必要程序。
（一）准备程序。这一程序主要是做好思想、组织准备工作。由以下环节组成：一是人大常委会确定评议的单位和事项，制定评议方案，人大党组将评议方案报同级党委原则批准；二是被评议者思想动员和组织动员后，开展自查；三是人大常委会组织参评代表或常委会组成人员学习相关法律、法规，并深入被评单位和基层走访选民，召开座谈会，听取各方面意见，作好评议的准备。
（二）评议程序。这一程序是评议工作的重点。评议程序包括三个主要环节：一是召开评议大会，由被评单位主要负责人汇报本单位的工作情况，或被评个人作述职报告，然后由人大代表或常委会组成人员进行评议；二是采取无记名投票方式，以等级制或分数制测评被评单位或个人的工作状况；三是人大常委会当场公布测评结果，并对下一步的整改工作提出具体要求。
（三）整改程序。这一程序是影响评议效果的关键。主要有如下几个环节：一是被评单位和被评人要制定整改措施，并将整改方案报人大常委会；二是人大常委会对整改工作进行监督，听取和审议整改情况的汇报；三是对重大问题组织参评代表和常委到被评单位视察，检查整改情况；四是人大常委会和被评单位、个人分别写出评议总结报告，人大常委会依法对整改情况进行奖惩。
有的地方人大如山西省人大把评议同调查、视察、检查、听取工作汇报、提出建议、批评、意见、询问、质询、组织特定问题调查委员会、提出撤销案和罢免案等各种监督手段综合起来运用。在评议会前，常委会组成人员或人大代表深入被评单位，依法进行视察、调查、执法检查，通过座谈、走访、查阅材料等形式，广泛征集意见，掌握第一手材料；评议会中听取和审议被评议单位和主要负责人的工作报告；会后人大常委会对评议意见整理后形成评定意见，通知被评单位，限期整改。对不虚心接受评议，代表不满意的单位和个人，给予通报批评；对于违宪违法、严重失误、群众反映强烈的重大问题，可以提出质询案，组织特定问题调查委员会，并作出相应的决议或决定；必要时，按照管理权限和程序，对有关人和事提出罢免案、撤销案。这样，环环相扣，不断深入，运用各种监督手段，大大提高了评议监督实效。
为使评议工作进一步规范化，还须理顺党管干部与述职评议的关系。述职评议是国家权力机关的监督形式，党管干部是执政党的组织原则，二者相辅相成又不能互相代替。在内容上，前者侧重于监督述职对象的执法、廉政情况，后者则是对干部德、能、勤、绩的全面考察。范围上，前者只限于地方人大及其常委会选举、任命的干部，后者则是各级党委直接管理的干部。方法上，前者更具民主性、公开性，但不涉及对述职人员的全面评价，后者则大多采取个别谈话、无记名测评等方式，具有一定保密性。省级人大常委会开展述职评议，是在深入调查研究、广泛听取人民群众和各方面意见的基础上，对省委推荐并经人大选举任命的干部作出恰如其分的评价，应该说述职评议工作拓宽了省委了解干部的视野和监督干部的渠道，而把省委的监督同群众监督和国家权力机关的监督结合起来，有利于更好地遏制腐败。由于评议是省级人大常委会的一项重要职权，省委既应大力支持并加强对评议工作的领导，又不能包办代替省级人大的评议工作。有些地方成立由省委、人大、政府组成的评议领导小组，这种做法是不合适的。评议中的重要问题，如评议方案和处理决定等，只能由省级人大党组向省委汇报，征求省委意见，具体的工作应由省级人大常委会独立承担。
四、评议工作的法制化
评议工作走向法制化是有理论和法律依据的。评议是马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论同我国40多年人民代表大会制度建设和新时期地方人大工作实践相结合的成果。毛泽东同志在1945年7 月回答黄炎培先生提出的如何跳出历史兴衰周期率时说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[2 ]邓小平同志一贯重视法制建设，他说：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[3 ]江泽民同志说：“监督‘一府两院’的工作是人大及其常委会的一项重要职责。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。”[4 ]评议制度符合宪法和法律的人民主权原则和民主集中制原则。宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人民依照法律规定，通过各种形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。……国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”地方组织法第四十四条规定：“县级以上地方各级人大常委会监督本级人民政府，人民法院和人民检察院的工作。”代表法第二十七条规定：“县级以上地方各级人民代表大会有权向本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作建议、批评和意见，有关机关、组织必须研究处理并负责答复。”不仅如此，评议还有直接的地方性法规依据，例如，早在1989年出台的《河南省人大常委会监督工作暂行办法（试行）》，就对评议作了专门规定，确立了评议的法律地位，此后，全国各省、自治区、直辖市在地方性法规中都明确规定了评议制度。
目前存在的最大问题是评议工作虽然符合宪法和法律的基本原则和精神，但缺乏宪法和法律的直接依据，这样就产生了两个问题：一是由于省人大常委会对评议工作的主体、内容、对象、方式、程序等方面的认识和有关规定不尽一致，操作起来容易产生随意性，导致少数地方评议搞得太多、太滥，甚至走了过场。二是仅靠地方性法规来规范评议工作，显然缺乏国家法律的权威性和约束力，会影响到评议的权威性和实效性。因此，对省级人大常委会开展评议这样一种新的监督形式，立法滞后了。评议工作的法律地位亟待提升。规范性和权威性是相辅相成的，而它们都要靠立法来得到进一步提高。而且法律的规定更有利于评议的制度化建设，促进地方各级人大常委会的评议工作更加具有稳定性、连续性和可靠性。从十多年来的实践看，全国各个省、自治区、直辖市的评议工作积累了丰富的经验，为全国人大对评议的立法工作准备了非常丰富的资料，而且地方人大工作的同志都迫切要求在研究、总结评议工作的基础上，修改地方组织法和代表法，增加关于评议制度的规定，或者及早通过决议或决定，对评议的法律地位、组织形式和运作程序等作出明确的规定。这不仅有利于地方人大及其常委会的评议工作的规范化和法制化，而且也有利于推进依法治国的进程。
收稿日期：2000—05—13