国家权威碎裂化：成因、影响及对策分析，本文主要内容关键词为：成因论文,对策论文,权威论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D031 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2004)06-0075-08
国家权威的形成、结构、形式和特性一直是政治学和行政学研究的焦点。把握某一特定国家权威的结构形式和实际运作过程，是研究者更深入地对该国家和社会进行剖析， 得出规律性结论的逻辑起点。长期以来，在对中国国家和社会问题的研究中，学者们， 特别是西方学者利用了这一权威现象学的分析工具，根据中国当代政治行政过程在不同 时期的变化发展，构建了颇具解释力的分析范式。三种对中国国家权威现象的分析范式 先后在学界产生重大影响。
一种分析范式是“总体性社会”(Totalitarian Society)模式，[1]这一模式主要流行于80年代前，用于对前改革开放的中国进行分析。其立论的基本点是，中国是一个国家权威统摄一切领域的社会，国家强制和命令经济(Mandatory Economy)的实行，导致社会生活的高度政治化和集权化。在国家强制和命令经济的作用下，中国产生了体制僵化 和经济匮乏的弊端。但是这一分析范式始终面对着来自学界的不同声音，即使在国家高 度集权、命令经济占统治地位的历史时期，学者们也不尽赞同这样的观点，他们认为当 代中国政治行政过程从来就充满着国家无力统摄的不确定因素，国家权威表面高度集中 的内部，政治博弈和行政纷争的暗流在悄然涌动。[2]不过在当时的学界，由于这一分 析范式能把握中国国家权威表现出的根本特征，它仍然是比较而言的最强有力的解释工 具。但是这一分析范式有理由为那些研究改革开放后中国问题的学者所抛弃，因为内在 学理上的僵硬使得它难以对变化迅疾的中国政治行政过程作出合理的说明。面对飞速变 化的中国，它的解释力已经丧失。
在对改革开放后的中国有了进一步的了解和初步研究后，另外一些学者试图提出一种新的分析范式来取代“总体性社会”的分析框架。学者们敏锐地观察到了中国社会的利益分化和国家权威运作过程的变化，试图直接套用西方多元政体下的利益群体(Interest Group)分析范式，[3]认为改革开放后的中国政治行政过程受到了来自不同 的、分立了的利益群体的左右。学者们站在国家和社会两分法角度上的个案研究和经验 论证也试图在为这一分析范式提供支持的证据。但是这个分析范式的致命弱点在于它忽 视了外在于国家权威的体制外权威根本就无法在中国存在的事实。社会利益的分化必然 产生利益的群体是一回事，但利益群体是否能对政治行政过程产生影响，影响有多大， 这是另一回事。观察到中国社会利益分立的事实，但据此就认为中国的政治行政过程受 到利益群体的支配，这种立论是站不住脚的。中国意义上的“利益一致的人们”并不是 西方多元政体下的“利益群体”，缺少权威的“利益一致的人们”即使对政治行政过程 有影响，这样的影响在一般意义上也是微小的。可见，利益群体的分析范式在学界的影 响就必然大打折扣了。
在对中国国家权威问题的研究上，当下出现了另外一派非常值得关注的观点，值得一提的是，这派的观点以其对改革开放以来中国国家政治行政过程的独到之处在学界产生着越来越大的影响。其核心论点是，在高歌猛进的中国现代化进程中，中国的国家权威正受到越来越大的威胁，这个威胁主要的不是来自于体制外的异己力量的挑战，而是来自于体制内部的权力持有者们对国家权威的分割和交易，国家权威正经历着一场碎裂化的过程。[4]在经济市场化的进程中，国家的权威进行着另外一种市场化。国家权威作 为一种稀有的价值物可以通过一种类似于商场谈判的方式取得，这一资本化的权力将在进一步的交换和使用中实现只有少数人才能分享的增值。在当下中国，国家权威是碎裂化的权威(Fragmented Authority)，政府过程成了可以谈判的对象(Negotiated State)。对中国国家权威的这种观察与公共管理学者们惯常使用的寻租理论不谋而合，它与寻租理论一样，是对政府权力腐败问题的富有洞见的政治经济学分析。本文引入并将使用这一概念对中国国家权威碎裂化的成因、表现、影响和对策进行分析。
一、国家权威碎裂化的成因剖析
无论是传统的中国还是现代的中国都是一个超大型的社会，管理这样的一个超大型社会必须有一个强有力的中央政府，这几乎是所有研究中国问题的学者们的共识。新中国成立后构建起来的中央政府不但是强有力的，而且是全能的。公有制、计划经济和社会的高度组织化，使得中国政府的权威提高到了前所未有的程度，它能够调动一切潜在的社会力量去为既定的目标奋斗。但国家权威和国家命令的无处不在，国家的无所不能、无所不管却窒息了社会的生机和活力，导致了体制的僵化和市场的萎缩。国家对社会要求反应的不灵敏，常常使得它遭遇政策上的失败。国家生活的政治化和社会生活的行政化在造就了一个庞大的“利维坦”的同时，却无法让它生机勃勃。
所以改革一开始就是从改变旧有的经济体制和政治体制开始的，打破旧体制，让生产力从固有的束缚中解放出来是改革的核心目标。体制是政治权力和经济利益的结构方式，是国家权威的运行方式。因此，对体制的改革就是对国家权威结构的变革。中国的改革是循着“摸着石头过河”的思路的渐进的增量改革(Incremental Reform)，这也意味着国家权威的变革主要集中在如何使它更好地运行上。改革政策的初创者深刻认识到国家权威高度集中在中央政府之手，是体制僵化的主要原因。因此，中国的改革在现实中是循着“放权让利”的途径走的。给地方、部门和企业以自主权，承认它们的权利和利益，调动它们的积极性和创造性，推动社会经济的发展，这是改革的必然选择。从理论上说，国家向地方和部门的放权和分权不必然就导致国家权威的碎裂化。但这需要几个约束性条件。一是中央政府始终控制着国家权威的运行方向，国家权威能够制约地方和部门权威的离心倾向和自我扩张的冲动，使得落实在中央、部门和地方各个层面上的国 家权威保持集权和分权的统一，避免权力的山头化；二是国家向部门和地方授权的范围 和程序要在宪政的框架下依法进行，避免盲目和随意；三是部门和地方再向次一级的部 门和地方授权也要纳入制度化的轨道；四是国家能够建立一整套对分权后地方和部门的 监控机制，避免部门和地方的权力自利和权力私有。
在实际的放权和分权的活动中，国家要始终面对这样的难题：一是如果放权和分权的对象是一个组织——例如部门和地方，那它就要面对作为一个有机体的组织的自主性(Autonomy)和自由裁量权(Discretion)的问题，即放权和分权的限度问题。这是一个很 难把握的尺度，如果放权分权太少，该组织将仍然缺乏积极性；如果放权分权太多，则 会刺激该组织的离心倾向和自我扩张欲望。二是如果授权的对象是个人，国家就必须面 对作为“理性人”或“经济人”的自利意识和自利行为。尤其，另外一个难题令国家更 加难以解决，即放权和分权的对象表面上是一个组织，却在实质上有可能被个人接管。 个人和组织角色的混杂不清，常常导致国家权力主体的缺失。国家权力主体的缺失使得 集体行动的损失落在国家身上，集体行动的果实却被个人摘取。这一过程也意味着，公 共权力常常被非公共运用，公共利益被少部分个体的私欲瓜分，公共权力被当成了谋取 特殊利益的工具。[5]
放权和分权过程中的难题无论在什么社会制度下的国家都难以避免。在法治程度比较高、法制比较健全的国家，国家与社会、政府与企业、政府与市场的权限有着法律的规定性，其权力内容和权力程序都是法定的。虽然人际关系的因素、资本的力量都可以对由法律确定的权限进行干扰，但是长期的法治传统使得任何不确定的干扰都不可能在大的范围和较长的时期对法的刚性构成真正的挑战。因此，法治的传统和实践是这些国家克服放权和分权难题的可靠保证。以美国为例，联邦政府的权限和州政府的权限分别以概括和列举的方式进行划分，同时，联邦政府的权限和州政府以及地方政府的权限又通过宪法修正案和联邦最高法院的判例进行不断调整，逐渐趋于更加合理。[6]在中国， 情形则与此不同，无论是在计划经济时期还是市场经济阶段，在中国实行的分权都是行政性的，哪些权力应该保留在中央手中，哪些权力应该下放给地方、部门和企业并不明确。这样的放权和分权过程有着很大的灵活性，所以在改革开放之初，灵活的分权政策和措施焕发了地方、企业和基层的积极性和自主精神，在经济上取得了很大的成就。但是，这种灵活性的另一面就是随意性和盲目性。在计划经济时期的历次权力下放，尽管 都陷入了“一放就乱，一收就死”的怪圈，但是国家始终能够做到收放自如，保持了国 家权威的完整性。国家之所以能做到这一点，原因在于：一是国家保持了强大的调控力 量，财权、事权、人权在中央的集中统一使得国家避免了下放的权力在部门、地方和基 层的被分割和截留；二是超强的意识形态整合力以及连续的政治运动不断强化着中央权 威，“全国一盘棋”的思想始终主导着人们对国家权威的认识。但是在中国进入市场取 向的改革后，上述两种国家权威的保障力量都遭到了削弱。在国家分权的实践中，在经 济上实行的是“财政包干制”，在行政上实行的是“政治承包制”，即有的学者所谓的 “压力型体制”。[7]“财政包干制”和企业承包制使得国家丧失了“包干外收益的索 取权”——所谓“交足国家的，剩下都是自己的”。而且，随着经济的加速发展，这种 “包干外收益”的数额会越来越大，“包干外收益”成为一种可以将国家排除在外的只 在小共同体中分配的价值物。[8]这正是小共同体权威滋长起来的经济基础，也是国家 权威碎裂化的开始。行政过程中的“政治承包制”也意味着国家放弃了对承包外行政权 力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到 了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的。这种外 在于国家权力监控的行政自由裁量权为国家设定的片面的官员政绩评价标准所强化。这 个政绩评价标准之所以片面，主要表现在它以经济增长速度为核心排斥了其他评价标准 的存在。在财政包干和政治包干制度的诱导下，各级政府和部门演变成“企业化政府” (Entrepreneurial Government)和“企业化部门”(Entrepreneurial Department)。[9 ]企业化政府和企业化部门利用“包干外收益”和外在于国家监控的行政自由裁量权追 求个人和小共同体利益的实现，在实践过程中它们又将董事长和总经理的角色混同于一 身，既是规则的制定者，又是规则的执行者，全力追求地方利益最大化、部门利益最大 化、直至个人利益最大化的目标。地方利益最大化和部门利益最大化意味着地方和部门 放弃了对作为整体而存在的国家权威的维护责任，地方利益至上、部门利益至上替代了 国家利益至上的原则；个人利益最大化导致了行政腐败的滋生和蔓延。国家陷入了所谓 “诺斯悖论”的困境，即现代化的发展需要依靠地方利益的成长和地方力量的增强，需 要依靠地方和基层推动经济发展和社会进步，但是地方和基层的自利行为和对国家权威 的分割和交易又可能成为经济现代化和社会进步的阻碍因素。
在由放权和分权所引起的博弈中，一方面经济得到了发展，社会各方面的利益主体意识增强，另一方面国家这个大共同体的权威正在相对削弱。这一发展趋势引起了学者关于“国家能力”问题的思考，有识之士提出警示，希望中国避免“弱国家和弱社会”局面的出现。[10]分税制的实现似乎为增强国家的调控能力开辟了新的途径，但是国家权威碎裂化的趋势仍然不可遏制。分税制有利于公共权力在中央和地方中间的合理分配，有利于国家宏观调控能力的增强，但却无法从根本上遏制势力壮大了的各小共同体的权力主体的自利意识和扩张冲动。而且随着地方财政的日益紧张，各项经济建设和社会管 理的费用快速增长，官员个人开支的增长需要和提升生活质量的压力的增加，地方、部 门和基层权力主体变得越来越自利，官员也变得越来越富有掳掠性(Predatory)。[11] 究其根本原因，还在于国家始终缺少克服国家权威碎裂化的约束性条件，国家也无法找 到解决“代理人”危机的有效办法。
首先，改革开放以来的放权和分权始终未有达到制度化的水平，行政性分权始终占据 着主导地位。宪法、地方各级人们代表大会和地方各级人民政府组织法虽然对中央政府 和地方政府的权限，中央以及各级地方人们政府管理国家事务、经济建设和社会生活都 有规定，但由于这些规定只是原则性的，缺乏相对完善的配套法律，因而宪法和法律在 放权和分权的内容和程序方面都不具备可操作性，放权和分权只能依靠政策性的调整来 实行。放权和分权政策潜在的公共政策特性，即可博弈性，意味着放权和分权多半是权 变和策略的。国家权力的可放可收、可伸可缩在国家的本意来说是要保持权变操中央的 机动和灵活，但也因此留下了大量的灰色的可竞争的权利领域，为国家权力在部门、地 方和基层的被截留和交易留下了空间。
其次，放权让利既然是一种巨大的经济和社会发展的动力，那么国家为避免这种动力的被削弱，特别是避免曾经出现的“一放就乱，一收就死”的恶性循环局面的出现，就不能停止向部门、地方和基层的放权和分权。在“乱”和“死”之间，国家的考量是：“乱”并非不可治理，但“死”决不可容忍，即所谓“发展才是硬道理”，但是这种“发展国家”(Developmental State)的战略往往是在制度缺失条件下由国家官僚机构强行推进的。如果没有与官僚机构并行的权力对官僚的权力进行监督制约，国家权力将不可避免地被滥用。这在那些曾经利用威权政体来推行发展国家战略的国家中有过明显的表现，就像在拉丁美洲国家和亚洲的韩国曾经出现的那样。[12]
再次，“代理人危机”在现时的中国背景下尤其难以得到解决。应该指出的是，“代理人危机”在任何现实存在的政治经济制度下都普遍存在，但问题是能不能找到治理之道。宪政民主制国家利用权力的分立和制衡在很大程度上克服了政治代理人的危机，现代企业中实行的董事会制度和经理负责制，以及硬性的预算约束也不失为克服经济“代理人危机”的有效办法。但是在中国的特殊情境下，是什么原因使得“代理人危机”变得如此严重呢?从根本上来说，两大原因使得代理人危机无法在中国背景下得到有效治理，其一是行政上的权力制度，其二是经济上的产权制度。在代理人危机造成的后果方面，人们以往总是把部门、地方和基层的权力自利和权力扩张当作是放权和分权的直接结果，因而认为代理人危机，以及由此造成的国家权威的碎裂化是由于国家放权和分权的量的积累的结果，即国家权威碎裂化是国家权力下放得太多了。在这样的逻辑下，人们提出的相应政策也只有在权力下放和权力上收之间徘徊。但是这样的争论限定了问题讨论的深度和范围，第一是无法回答为什么国家权力会从作为形式上的代理人的一级组织手中转而落入个人手中，二是无法明确如何才能从根本上克服代理人危机，从而制止国家权威的碎裂化。只注意纵向权力的下放和划分，而较少注意同一官僚层级的权力制衡和约束，既使得人们关于放权和分权的争论无法深入，也使得这样的争论难以获得有效的政策结果。事实上，正是由于同一官僚层级的权力过于集中，缺乏制度化的监督和制约，才使得复制、下放到更低一个官僚层级的权力也带上了集权的性质。缺乏权力分享和制衡的机制也使得任何下放了的权力极易从集体或组织手中转移到个人手中，从而使得代理人危机变得更加复杂。掌握了权力的个人总是寻找借口规避个人给集体带来的损失，制造理由窃取集体行动的果实。原来下放给一个集体或组织的权力落入了个人之手，而这个集体或组织又无法监督约束领导人手中的权力，那么国家权威的碎裂化从根本上就变成了一种国家权力的个人化和私有化，也就是国家权威的空心化(Hollowed Out)。国家、集体和组织变成了一个空壳，而个人才是公共权力真正的主体。这是从行政权力制度方面说的。从产权制度方面来说，由于国家作为产权所有者的任务是使公共财产在现代化过程中获得最大限度的增长，像行政上的放权和分权一样，国家也必须将管理公共财产和使公共财产增值的权力交给代理人。如果国家缺少有效的对国有财产的监管体制，国家的财产所有权极有可能落空，出现所谓的“国家财产所有者虚位”的现象。甚而，如果国家不能有效控制和约束获得了财产代理权的代理人们的行为，国家财产就会被日益变得自私自利的取得了财产代理权的个人所攫取。另外一些学者从公共利益的角度对这一现象进行了分析，指出：“公共利益的共享性导致公共利益主体‘虚位’，即表面上人人占有公共利益，但由于它并非个体公众的私利，实际上并没有人对公共 利益负责。”[13]
上述分析和认识已经成为众多学者所关注。一个甚为悲观的结论是，如果不积极致力于监管制度的创新以及监督约束机制的发现，即使放权和分权落实在集体或组织手中，而没有被个人所占有，也不能避免国家权威的被滥用和国家权力的被分割和被交易。第一是因为集体行动极易为个人所操纵，从而有可能偏向个别人或一些人的利益；二是因为一个小的集体选择也可能背离更大的共同体的旨趣。人们讨论的权力代理人的“两手论”给了我们以极大启发。学者们认为，权力代理人在两种不同条件下分别使用两种不 同的方式滥用权力，为自己谋取私利。[14]其一是，当国家要求放松对经济的干预和操 纵力度，政府官员对市场的管制范围和权限遭到了限制的条件下，作为国家权力代理人 的官员的腐败主要是通过个人的私下的活动，运用“攫取之手”，即英文所谓“Grapping Hand”，为自己谋取权力租金，也就是通过个人权力腐败获得私人利益。这 种情形比较常见于俄罗斯和东欧类型的从计划经济向市场经济转轨的国家。其二是，在 软预算条件下，当国家需要依赖作为权力代理人的各级政府及其官员在经济生活中的自 主性来推动经济转型和发展的条件下，官员的公共权力腐败主要通过对“帮助之手”， 即英文所谓“Helping Hand”的运用，来为本集团和个人谋取私利。这时的腐败有两种 表现形式，一种是集体性的腐败，就是将国家权力化为本部门、本地方、本集团的权力 ，通过公共权力的部门化、地方化和集团化来谋取与官员个人利益相统一，与公共利益 相分裂的小集体利益。一种是我们上面提到的个人性的腐败。但是，由于这个时候在集 体性的腐败和个人性腐败之间存在着比较风险上的不同，即作为集体性的腐败披的是公 共决策的外衣，不易被发现，并且容易逃避惩罚，因而成本低，比较风险小；而个人性 腐败往往表现赤裸，容易被发现，因而成本高，比较风险大。这时，比较成本和风险使 得腐败官员自觉采取集体行动来规避风险，逃避打击。这种情形比较常见于中国这样的 转轨国家。但是，即使在中国这样的转轨国家，在转轨的各个阶段上腐败的方式也有所 不同：尽管集体腐败和个人腐败在各个阶段同时并存，但在财税包干的制度条件下，腐 败往往通过“帮助之手”来实现，在分税制的条件下，腐败往往通过“攫取之手”得以 实现，腐败变得更加私人化。但是，无论何种形式的腐败都构成了国家权威的实际威胁 ，都对国家的权威严整性构成了严重的挑战。就如早在几百年前伟大的启蒙思想家卢梭 曾警告的那样：“当政府的成员分别地篡夺了那种只能由他们集体加以行使的权力时， ……这时候，可以说有多少行政官就有多少君主，同时国家的分裂也不亚于政府，它不 是灭亡，就是改变形式。”[15]
二、国家权威碎裂化的现实表现
通过以上分析，我们可以得出国家权威碎裂化的基本命题，即：一、国家权威碎裂化是在国家追求现代化发展战略目标，执行放权和分权策略过程中产生的意外后果(Unintended Consequences)；二、国家权威碎裂化的实质是国家权威在经济市场化中 的政治市场化，是将国家权威按照资本运营原则进行瓜分和交易，它的最根本动因是掌 握公共权力的政府官员在市场经济条件下的逐利冲动；三、国家权威碎裂化的蔓延表明 ，国家权威的运行和行使缺乏一整套监管制度和监督机制，反腐败不力的主因在于国家 权威监管制度的缺失和监督机制的不完善；四、国家权威碎裂化的更深层原因在于政府 自身的定位不准，政府职能扭曲，而政府职能转变不能顺利实现的深层原因在于政府权 力可以在市场经济条件下为一部分人、一些部门、地方和单位带来权力租金；五、腐败 是国家权威碎裂化的一个结果，但同时加重了国家权威碎裂化的程度，腐败的被遏制， 国家权威碎裂化和腐败之间恶性循环的结束有赖于一整套强有力的治理措施的推行。
上述命题是国家权威碎裂化在认识论上的解释，国家权威碎裂化在现实中有着种种表 现，研究这些表现，通过对国家权威碎裂化现象学的把握，有助于深化人们对问题实质 的认识。概括起来，国家权威碎裂化表现在如下方面：
一是在公共政策制定过程中部门、地方和单位利益对作为公共利益的国家利益的消解、侵蚀和忽略。应该看到，在社会主义国家中存在着国家利益、地方利益、部门利益、单位利益，以及个人利益之间的不一致，并且这种不一致也为人们所承认。但是，公共政策目标的制定就是在相互冲突的目标问题之间找出那些最需要拿出措施来予以解决的 目标问题，其原则是帕雷托最优，即目标问题的解决既可以使少数人获益，同时又不会 使大多数人的利益受损，或者反过来说，目标问题的解决在增进大多数人福祉的同时， 不影响少数人境遇的改善，这是公共政策“公共性”的集中体现。“在民主社会中，公 共政策表现为集中选择的结果，因而在理论上，公共政策的制定应该具备帕雷托最优， 以社会利益最大化为目标。”[16]但是，在现实的决策过程中，一些部门、地方和单位 总是从自身利益出发，其决策的原则不是超越于自身利益的局限，忠实于以国家政策形 式反映出来的国家利益，而是将本部门、本地方和本单位的利益凌驾于国家利益之上， 或以本部门、本地方和本单位的土政策替代国家的政策，或通过对国家公共政策的抵制 、歪曲、变通、截留、附加等等手法，对公共政策过程施加影响，以达到使本部门利益 、本地方利益或本单位利益最大化的目的。这就是所谓“上有政策、下有对策”。人们 经常发现的一个现象是，当国家出台一项政策之后，一些部门、地方和单位总会发布一 些“因地制宜”灵活的操作性规定，这些所谓“原则性与灵活性”相结合的土政策，破 坏了国家政策的统一和完整性的要求。由于一般情形下土政策的制定和实施打的是擦边 球，由于行政成本的昂贵，国家在撤销、纠正这些土政策时，多数时候难以有所作为。 尽管如此，当前国家常常要求撤销和变更那些与中央政策相抵触、相违背的地方性和部 门性的规章和条例已经充分说明，国家权威的被玩忽已经达到使中央政府难以忍受的程 度了。
二是行政执行过程中的有令不行、有禁不止，以及行政执法过程中的有法不依、执法不严、违法不究、知法犯法、徇私枉法和贪赃枉法。有令必行、有禁必止是国家权威严整性的基本要求，其根本着眼点在于国家的宪法、法律、政策在适用范围内不得随意变更，以保证公共意志彻底完全的实现。有令不行、有禁不止是对作为总体性的国家权威的挑战，它发展的结果就是国家权威的碎裂化。国家也三令五申在行政执法过程中要做到有法可依、执法必严、违法必纠。但是，一些部门、地方、单位和执法者个人在现实利益的诱惑下总是对之置若罔闻，甚至以身试法，以利益或人情代替原则和法律，徇私枉法、贪污受贿、进而敲诈勒索、鱼肉群众。经验说明，在现实的行政过程中，只要执法者个人手中握有权力，他们就极有可能滥用这种权力。这首先是执法者作为经济人的逻辑使然，在经济人理性的驱使下，执法者个人常常忘记了手中权力的公共性，而将这种权力看作是可以用来兑现某种个人需求的“租”，所谓“设租”就是排除公共权力的公共性，将权力化为私有，使其获得可以交易的属性，从而在“设租者”和“寻租方”共同信守的私规则下实现权力的交换价值。而且，由于政府是政治体系的主体，拥有高度的垄断权，“这种垄断权既是代表国家履行其行政职能的所必备的条件，又是其中一些不法官员以牺牲公众利益为代价来谋取私利的客观制度基础”。[17]这样，执法者个人的逐利动机和获利可能就获得了一种制度安排上的便利，使得国家更难以防止执法者 对公共权力的滥用、分割和交易。
三是行政自由裁量权的滥用。行政自由裁量权是公共权力机关依法赋予行政组织和个人的对于行政对象的依法相机处置的权力。行政自由裁量权存在的理由在于行政过程的复杂和多变，在于行政主体和行政对象的能动性质。从这个意义上说，行政自由裁量权的存在是客观的、普遍的。但是，正是由于行政自由裁量权的普遍存在，以及它在现代社会的膨胀使得人们格外警惕它的危险性。行政自由裁量权的强制性质和它内在的扩张趋向都要求必须将这种权力的行使严格加以限定。首先是行政自由裁量权的行使必须符合法定的程序和原则，任何超越法律规则和程序的自由裁量行为都是对这种权力的滥用；其次，行政自由裁量权的行使必须受到事前和事后的严格监督。如果行政自由裁量权的行使缺乏上述程序和原则的要求和限制，它必将成为脱缰的野马，横冲直撞，带来危害。事实上，由于行政程序的不完备和行政监督机制的乏力，行政自由裁量权的滥用在我国行政实践过程中达到了触目惊心的程度。举凡公安、城建、环保、卫生、海关、质检、财政、工商、税务、土地管理等部门，手中都掌握有行政审批、审查、评比、处罚的权力。这些行政实体都有着因人而异、因地而异、因时而异、因事而异决定谁将获得 、获得多少奖赏和惩罚的权力。在该管与不该管之间、在该罚不该罚之间、该批与不该 批之间留有巨大的自由行使行政裁量权的空间。诚如有学者所指出的那样：“过大的自 由裁量权很可能促成权钱交易”。[18]行政权力的行使和运用在很大程度上不是取决于 政府的法律、规制和政策，而是取决于掌握着这些权力的行政管理者的个人意志。如果 缺乏行政伦理的内在规范、缺乏监督制衡机制的外在约束，掌握着行政自由裁量权的个 人或组织，在经济理性和逐利冲动的导引下难免不会违规操作，无意有意之中忽视或抹 煞行政自由裁量权和行政腐败之间的界限，将个别意志凌驾于公共意志之上，将个人权 力凌驾于公共权力之上，让自己的一己之欲得到满足，却让国家和社会一般民众吞下腐 败的苦果。不受羁绊的行政自由裁量权导致的是公共权力的坠毁和国家权威严重碎裂化 的局面。
四是在行政过程中对非正式规则的默认和遵守代替了对正式规则的信赖和坚持。正式规则是特定组织以成文的形式规定的、要求普遍得到遵守的法律、规章、制度、纪律、原则等等。它的渊源是特定组织——譬如国家的整体意志和愿望，维护的是特定组织全体的利益和价值，它的特性是确定、清晰和普遍。而非正式规则是社会群体通过社会心理、风俗、习惯、传统、认同、偏见等维系的，为某些个人或人群所赞成的行为规矩，它的特性是特殊、具体和模糊。正式规则倡扬的是普遍正义、全体价值和理性主义；而非正式规则倡导的是特殊正义、个别价值和特殊主义。正式规则类似于韦伯的法理型权威，而非正式规则类似于韦伯的传统型权威。一般地说，现代普遍的、理性主义权威发展和确立的历史，就是法理型的正式规则逐渐排斥和代替传统型非正式规则的过程。因此，现代行政的取向应该是以正式规则取代非正式规则，以法理代替人情、以法治代替人治，以包括行政权力在内的国家外部权威整合分立的、散漫的、特殊的内部权威。但是，在我国现实的行政过程中，人们常常看到的是相反的景象。人们常常看到的是人情取代了法律、人治代替了法治、非正式规则代替了正式规则，一些特殊的、个别的、分 立的、弹性的内部规则取代了普遍的、确定的、形式的、规范的行政法规，成为行政主 体和行政对象默认和崇奉的原则，这是我国行政体制和行政运行难以实现现代化的最大 的阻力之一。非正式规则的盛行使得行政主体将行政相对者区分为“内部人”和“外部 人”、“圈子里的人”和“圈子外的人”、“自己人”和“非自己人”，对于前者一切都可便宜行事，对于后者则无端挑剔、百般刁难。而行政者对不同行政相对人使用不同规则的动因最终还在于他们更容易从“自己人”、“内部人”、“圈子里的人”那里获 得好处，降低交易成本、规避风险，逃避打击，但客观上的危害却是国家权威的被割裂 和出卖。
三、克服国家权威碎裂化的对策
国家权威碎裂化已经成为我国公共政策领域和政府行政领域里的一个重要问题，造成了严重危害和消极影响，如果不想办法加以解决，必将带来更严重的后果。针对国家权威碎裂化的成因及其在现实中的表现，本文提出克服这一难题的对策如下：
一是制度整合。制度整合的含义有这么两个方面，其一是制度建设。制度建设是要在维护国家权威完整性和严肃性的目标导引下，建立和完善公共政策和公共行政领域中涉 及国家权力运作的程序、规范和法律。重点规范那些容易造成国家权威流散的制度部分 和制度环节，使得公共权力的运作做到有法可依，使得国家权力的各个部分和各个环节 都有制度化的保障，填补制度缺失、填塞制度漏洞，从根本上防止国家权力的被分割、 滥用和交易。其二是制度创新。制度创新是制度建设的核心，制度创新不仅要求国家权 力的运作做到有章可循、有法可依，而且要在更高层次上为国家权力的运作提供价值目 标和实现这种价值目标的新的制度框架。制度创新是价值和制度之间的有机连接，它的 目标是要创造一种超越制度自身的制度文化或制度价值。民主的、法治的、科学的、规范的制度理念应该在新的制度体系中得到充分体现，并内化为国家权力运行的自觉，这样的制度创新才能从根本上适应国家权力在不断变化的现实条件下顺利、高效、规范运行的要求。
二是政策整合。政策整合的含义，其一是指政策的制定环节的民主化和科学化；其二是指政策执行过程的法制化和规范化。政策形成环节的民主化和科学化是国家在政策出台的过程中体现民主集中制的基本要求，要求保证每一项公共政策的形成都经过调查研究、集思广益、比较权衡、深思熟虑，避免政策形成的盲目草率，避免政策的朝令夕改 ，从而在最大限度上约束政策过程，使得公共政策的形成较少受长官意志、局部和个别 利益的影响，使得行政权力的行使者最少可能地对公共政策进行篡改、歪曲、变通和剪 裁。政策执行过程的法制化和规范化，是要用一套明确的、严整的、规范的原则、程序 和纪律约束公共权力的运行。事实上，对于公共政策的理解总是充满歧义、公共政策的 执行总是充满自由灵活的空间，但这不仅不能成为取消公共政策执行程序化、规范化的 理由，反而正是加强对政策执行的法制规范和纪律约束的根本原因。
三是权力整合。在公私管理中，对于权力的分割、制衡和限制始终是讨论的热点，因为人们仍然难以找到最有效的控制权力滥用的办法。既然人们在权力问题上认识到的最大威胁是来自于权力的垄断，那么打破权力垄断，对权力进行合理配置仍然是消除这种威胁的关键所在。因此，这里所讨论的权力整合，是指通过各种措施使权力达到一种合理化状态，这种状态一方面使权力的行使者能够充分运用权力达成公共目标，另一方面又能够有效防止公共权力私有化，即防止公共权力的部门化、地方化、集团化和个人化。作为克服国家权威碎裂化根本措施的权力整合，首先应该关注的就是决策权、行使权以及监督权的分立，也就是通常说的“裁判”和“运动员”的角色必须分离。实际上， 从权力的发展历史上看，对权力合法性的最大威胁通常来自于那些有权为权力运作制定 规则的人，又有权不遵守这些规则的人，而不是来自于权力的受动方。在中国现实的政 府权力运作中，权力规则的制定者和行使者角色的合二而一与混杂不清，已经成为国家 权力受侵蚀、公共利益受侵害、某些部门、地方、集团和个人利益受到特别惠顾的一大 原因。决策权、执行权、甚至监督权的合一，极易强化部门既得利益。就如有学者所观 察到的那样，“在某种意义上说，决策是利益的划分，执行是利益的实现。自己立规矩 ，容易自我确定利益，从而使‘部门利益法定化’；自己执行，就是亲自去实现这种利 益；自己监督，弱化了为社会公共利益服务的强制性。”这实际上是部门利益实现链条 的“一条龙”。[19]权力整合的另外一层意思是指，权力垄断的打破，权力配置的合理 化还应该通过相同权力在不同权力主体之间的分工来实现。分工才能产生制衡，近年来 对行政审批制度的改革，行政事业性收费“收支两条线”改革，招投标制度改革，国家 重大投资项目建立稽查制度改革，是这一分工制衡原则的具体体现。[20]
四是职能整合。政府职能是国家作为最高权力组织在社会中的主体地位，以及与社会各个组成部分的关系方式和互动模式。以此观之，人们通常讨论的政府的强与弱、大与小；政府管辖范围的宽与窄；政府与公众的联系方式，概括起来说，涉及的都是政府的职能问题。因此，这里所说的职能整合，其一就是政府如何认识和规范自己的主体地位，其二就是政府如何调整与其他社会主体的关系。这是因为国家权威的碎裂化在很大程度上是由政府角色混乱、政府干预不当造成的。政府的角色不清，使得政府权能极富弹性，诱导的是国家权力代理人在理性计算基础上的利益预期和利益追逐；政府的干预不 当，为具体行政人员提供了机会主义的违规操作的可能。而这两个方面都说明，政府官 员能够在各自所设定的职能范围内或者独自、或者合谋进行“设租”，从而引诱“寻租 ”人，对国家利益进行瓜分和交易。经验说明，任何政府能够插手的领域都可能成为权 力和金钱交易的温床，因而在这点上那些主张政府只限于保护性职能的人无疑是非常清 醒的，“管得越少的政府越是好政府”有着天然的合理性。国家权威要避免因各种利益 计算而陷于碎裂状态的最根本的消极办法就是让政府官员远离与现实经济利益有关的一 切活动，至少要远离微观经济领域。“政府应充分发挥市场在资源配置中的基础作用， 减少政府的市场行为，清理行政审批事项，减少不必要的行政审批，把生产经营和投资 决策权给企业，把社会可以自我管理和自我调节的职能交给社会中介组织，把群众自治 范围内的事情交给群众自己办理，政府管理好自己应该管理的事情。”[21]退一步说， 如果政府不可避免地行使必要的政治、经济、社会、文化管理职能，那么职能整合也就 意味着政府及其掌握了具体行政权力的管理者应该在一个严格的规则体系下活动，而不 能允许对既定职能范围的任何形式的突破。政府职能范围和权力大小的严格限定，也就 是保持国家权威完整性的最佳边界。
最后是利益整合。无论是政治学中的多元主义还是精英主义，也无论是经济学中的公共选择学派还是制度主义，都认为政府作为一个掌握了公共权力的个体集合无疑有着现实的利益要求。在“经济人”理性下，政府在致力于社会产出最大化的同时，致力于统治者租金的最大化，这两相冲突的目标也许会使公共权力的运行永远处于困境之中，会 使国家权威永远处于碎裂的威胁之中。但是，人们却没有理由为此悲观。既然政府及其 官员作为利益主体的地位是明确的，人们就应该承认这种利益的现实性，并且进一步在 正当利益和不法作为之间做出区分，保障国家公务人员的正当利益，反对少数权力腐败 者的不法行为。因此，作为克服国家权威碎裂化的对策的利益整合，首先就必须正视各 级行政人员的正当利益要求，其次，在公平公正的价值观导引下，在公务人员的工资、 福利、健康、保险方面给予合理体面的待遇。所谓“仓廪实而知廉耻”，又现在所谓的 “高薪养廉”，尽管这些说法未必全面，但却触及到人们常常谈论的国家、集体、个人 利益的一致性问题。国家权威的严整性需要包括国家公务人员在内的全体国民的自觉维 护，国家也应尽量满足包括它的公务人员在内全体国民的要求。国家、集体、个人、部 门、地方、集团利益的协调一致，是国家权威不被恶意觊觎、国家权威不至碎裂的最终 保障。
收稿日期：2004-03-10
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