中国政府应对公共危机能力论析——以汶川大地震为研究背景，本文主要内容关键词为：中国政府论文,汶川论文,大地震论文,危机论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D67.31 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－4769（2009）03－0016－07
近年来，中国各种突发性公共危机频发，政府在应对诸如2003年的SARS危机、2008年初的南方冰雪灾害等一系列公共危机的过程中初步建立了我国公共危机管理的体制、机制，并在此基础上不断增强各级政府应对公共危机的能力。汶川大地震对我国政府公共危机管理提出了前所未有的挑战，在及时总结我国政府应对这次空前地震灾害的经验和教训的基础上，积极探索有中国特色的公共危机治理模式，对于进一步提升各级政府应对公共危机能力，加快国家治理模式向现代公共治理模式的转型等方面都有着重大的理论和现实意义。
一、公共危机与政府能力
美国学者劳伦斯·巴顿认为，所谓危机一般是指防不胜防的，“那些能够预防的‘危机’都只能称为问题，只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆力的意外事故，才算得上是真正的危机。”[1]罗森塔尔（Rosenthal）、皮内伯格（Pijnenburg）认为，“危机是指具有严重威胁、不确定性和有危机感的情境。”巴顿（Barton）认为，危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能会对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成重大的损害。”[2]一般而言，公共危机多由一些突发事件引发。“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”[3]
公共危机管理就是指政府在一定的公共危机意识和公共危机理念的指导下，对可能发生或已经发生的危机事件进行信息收集、信息分析、目标决策、计划制定、控制协调、经验总结等一系列政府公共行政活动过程，其目的是在尽可能短的时间内控制事态、降低损失，做好与公民大众的沟通工作，获得公众的支持，以维护国家和社会的稳定发展、政府信用及其政治合法性。由于公共危机管理主要是指政府对重大突发事件的处理，即政府通过提高对公共危机的预见能力和危害后的救治能力来及时、有效地处理危机，因而政府危机管理活动就集中表现在政府部门在监测、预警、干预或控制以及消弭公共危机事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列的决策和具体措施上面。有效应对公共危机的能力应是现代政府必备的基本能力之一。有效应对公共危机管理的制度化活动，应是现代政府常态化的公共行政活动之一，是现代执政党和政府能力建设中必不可少的关键步骤和环节之一。
“各国之间最重要的政治区别，并不在于政府统治形式的不同，而在于政府统治程度的高低。”[4]这里的“政府统治程度”实际上是指政府治国理政的能力。第二次世界大战后，各国政治主体和社会主体愈来愈认识到，国与国之间的政治分野也许并不在于抽象的政府组织形式，而在于具体的政府能力。“政府能力就是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定公共权力的政府组织所具有的维护本组织的稳定、存在和发展，有效治理社会的能量和力量的总和。”[5]也有人认为，“所谓政府能力，是指科学地整合和运用各种社会资源和管理手段，履行自身职能，有效地实现公共管理目标的手段和力量。”政府能力既是综合性的，也是指科学结构性的。作为一种结构化的体制能力，政府能力主要包括财政能力、控制能力、协调能力、危机处理能力和组织动员能力等五个要素。[6]我们认为，现代政府能力就是指政府在国家既定的宪政体制内，通过制定和执行积极而有效的公共政策，最大限度地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则，并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及机制，并在此基础上引导、整合各种社会资本进行公共治理的能力。现代政府能力大致包括：公共决策和执行公共政策的能力、社会资源汲取能力、社会控制能力、社会整合能力、公共服务能力、依法行政能力、管理体系创新能力和应对公共危机能力等等。现代政府能力最终体现为政府主导，社会多元参与的公共治理能力。
在我国，党的领导、人民当家做主和政府管理的统一性，决定了我国党的执政能力与政府能力的密不可分。在当代中国，党的执政能力就是党领导建设社会主义现代化国家的本领，它包括执政党科学判断的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力、应对突发事件的能力等等。我国政府能力，就是指在党的统一领导下，政府在整合国家与社会资源的基础上，运行现代政治技术和政治艺术进行公共治理的能力。党的执政能力最终要通过政府能力来具体体现和落实。
目前我国实行的是“条块结合，以块为主”的公共危机管理体制，这就决定了各级地方政府是地方公共危机管理的主体，肩负着应对和处置各种突发性公共危机的职责。而县乡基层政府应对公共危机的能力与水平又是我国公共危机治理的重中之重。就四川地震灾区而言，以县乡为主体的地方政府公共危机治理，应在县乡地方政府的主导下，充分调动和发挥社会各界的救灾积极性，构建地方政府与民间组织良性互动的危机救援体制和机制。在依法治国的背景下，我国政府主导的一系列公共危机管理活动，必须按照依法行政的原则，在宪政的框架下积极引导和整合多元社会资本，并在此基础上实现公共危机的公共治理。
二、汶川大地震对我国政府能力建设的经验和启示
危机处理能力是政府处理来自自然和社会的各种突发事件的应急能力，它主要表现为政府在公共危机发生前有完善的应急预案和充分的资源储备；对危机反应要迅速，处理要果断，措施要得力，方法要对头。[7]一般说来，政府要设立公共危机应对小组，有关部门要进行专门研究，及时收集信息，制定各种应急预案。重大的公共危机往往是考验政府能力的试金石。
从我国政府应对汶川大地震的实践来看，政府对突发性的重大公共危机具有较强的应急能力，并在抗震救灾的过程中得到了充分的体现，这不仅获得了我国人民群众的基本认同，也获得了国际舆论的好评。这主要包括以下几个方面：
首先，中央政府“总揽全局，协调各方”是夺取抗震救灾初步胜利的根本保证。
汶川大地震发生后，党中央、国务院反应迅速，决策科学，措施得力。2008年5月12日2时28分四川汶川发生8.0级大地震后，以胡锦涛为核心的党中央当天下午就召开了政治局会议，紧急研究部署了抗震救灾工作。温家宝总理在地震当晚就抵达了重灾区之一的都江堰市，在简易帐篷里连夜主持召开了抗震救灾总指挥部会议，紧急研究部署抗震救灾工作，并连续数日亲临抗震救灾第一线指挥救人抢险，确保了抗震救灾工作有条不紊地进行。灾区的广大党员干部在中央政府和各级党委、政府的统一领导下，积极组织抗震救灾和生产自救，充分发挥了党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。全国各族人民积极响应党中央、国务院的号召，以各种方式投入到抗震救灾的洪流中去。北京、上海、江苏、浙江等发达省份积极开展全程式的对口援助工作，以充足的人力、物力、财力对口支援灾区的救援和重建工作。
其次，基层党政组织的战斗堡垒作用是抗震救灾胜利的组织保证。
各级党组织在抗震救灾中的凝聚力和战斗堡垒作用是整个抗震救灾得以顺利、有效进行，并取得阶段性胜利的关键因素之一。按照构建和谐社会的要求，党中央明确提出了要“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”[8]。当重大公共危机发生后，时间就是生命，组织就是力量。绝大多数的灾区县乡党委、政府在震后第一时间反应迅速，措施有力。汶川县委在震后20分钟就成立了抗震救灾领导小组；该县水磨镇在震后第一时间成立了镇抗震救灾指挥部，并分成综合组、抢险救灾重建组、医疗防疫组、物资保障组、社会治安组、群众工作组、企业救助组等协调救援行动，及时制定了《水磨镇抗震救灾工作方案》，保证了全镇抗震救灾和灾后重建工作的顺利进行。[9]地震发生后，都江堰市向峨乡党委召开了有史以来最短的一次党委会，立即启动了应急预案，成立了乡抗震救灾指挥部，建立了五个抗震救灾小组，并紧急安排好了十二个村党支部迅速开展抗震救灾工作。[10]处在汶川大地震震中的映秀镇受灾最重，镇党委及时把全镇所有党员干部动员起来，分布到各村各组，做到了一个党员就是一面旗帜。在灾后重建的过程中，映秀镇党委及广大党员干部克服重重困难，带领群众从灾难中站立起来，生产自救，勇敢地开始了新的生活。[11]安县桑枣镇飞龙村党支部在震后立即组织了由12名党员组成的党员突击队，成为该村抗震救灾的主力军。[12]“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础”，基层党组织的凝聚力、应急力、战斗力，有效地保障了抗震救灾各项工作得以有条不紊地进行，是我国政府有效应对公共危机，把人民生命财产损失降到最低限度的组织保证。
第三，广大党员干部舍生忘死的模范带头作用是抗震救灾胜利的组织基础。
面对特大地震灾害，参加抗震救灾的各级干部挺身而出、身先士卒、靠前指挥，充分发挥了模范带头作用。在严峻考验面前，奋战在灾区一线的各级干部以身作则、冲锋在前，用血肉之躯筑起钢铁战线，成为灾区群众的主心骨和贴心人。都江堰向峨乡在党委书记罗鸿亮的领导下，各村党支部共组织了389名党员，建立了13个党员搜救队，本着“以人为本”、“救援第一”的原则，进行“拉网式”、“地毯式”搜救，他们最大限度地挽回了很多群众的生命和财产。汶川县银杏乡沙坪村党支部书记龙德强，在第一时间组织了由10余名党员和民兵组成的救人突击队，实行了“党员包组”、“民兵包户”的措施，很快就把全村500多灾民转移到了相对安全的地方并进行了妥善安置。[13]理县杂古脑镇的全体党员在震后两个小时内就组织起来了，该镇所有受灾群众在12个小时内都得到了妥善安置和救护，200多名共产党员为全镇万余名群众撑起了一片晴空。[14]可以说，所有灾区，特别是灾情最严重的地方、受灾群众最集中的地方、抗震救灾困难最大的地方，都能看到干部的身影、听到干部的声音。灾区的各级干部、党员在危难关头率先垂范、无私奉献，以自己的实际行动为广大人民群众抗震救灾作出了表率、树立了榜样。
在党中央、国务院的坚强领导和统一指挥下，抗震救灾工作取得了阶段性的重大胜利。但是我们也必须清醒地看到，在这次突如其来的大灾难面前，我国政府在应对公共危机能力建设方面还存在着一些不足，这主要表现在公共危机管理的单一化、部门化、运动化、救火式，政府，又特别是一些地方政府，还缺乏健全的公共危机治理的体制、机制，自救能力严重不足等诸多方面。
第一，现有的公共危机管理法律、法规还不健全，缺乏可操作性。
我国虽然有一些涉及公共危机管理方面的法律、法规，但总体来说还是很不完善的。汶川大地震无疑会进一步加快我国应对公共危机法律体系建设和完善的步伐。应对汶川大地震主要以1998年3月开始实施的《中华人民共和国防震减灾法》和2007年11月开始实施的《中华人民共和国突发事件应对法》为公共危机治理的法律依据。汶川大地震的发生对我国公共危机法律体制的建立和完善提出了新的要求。在2008年5月22日，全国人大常委会吴邦国委员长就及时指出：“要研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性”。同时各省市地方和其他相关部门也要相应地制订符合本地方、部门的可操作性的法律、法规。
第二，缺乏应对公共危机的有效体制和机制。虽然从国务院到地方各省市县都有着相应的公共危机应急管理机构，但这些应急机构在汶川大地震前往往没有纳入到政府的日常管理活动中去。地方政府长期以来缺乏应付重大公共危机的意识，公共危机管理的体制和机制往往流于形式，这无疑会使政府应对公共危机的能力大打折扣。本来在地震发生后的第一时间，民政部就要求各级地方政府组织查灾、核灾，看看灾区最需要什么东西，然而不少地方党委、政府在大地震中却无法正常开展工作。后来即使一些基层地方政府上报了灾情，但“在这样的自然灾害面前，应该说从民政部自身来讲，缺乏必要的思想准备，也缺乏必要的物质准备”。国家和省市县虽然启动了一级预案，但对于如何具体实施和落实一级预案却成了现实的问题。震后的两周内，中央调集了天津、西安、武汉、沈阳等10个中央救灾物资储备库的物资还是远远不能满足日益增长的灾民的需要。乃至5月20日，中央不得不要求北京市等20个省市对口援建一个重灾县区。
第三，一些基层政府、组织和社会团体缺乏基本的自救能力。基层组织的凝聚力、应急力、战斗力是我国政府有效应对公共危机，把人民生命财产损失降到最低限度的重要保证。在时间就是生命的汶川大地震面前，广大基层党组织积极及时地行动起来，组织基层人民群众在抢救生命的黄金时间进行自救是抗震救灾第一阶段最便捷、最有效的措施之一，如果机械地等待上级政府和军队的救援，那无疑会错过营救的最佳周期。实践证明：重灾区里的哪一个基层党组织平时深得民心，具有凝聚力和战斗力，哪一个基层镇村就会在抗震救灾的过程中有效应对这次大灾难，进行有组织、有计划的抢险救援和灾害重建，在积极生产自救的过程中把地震带来的损失降低到最低限度。
第四，我们还缺乏一支高素质的自然灾害救援队伍。从此次汶川大地震的救援工作来看，我们明显缺乏一支训练有素的专业化救援队伍。在当代中国，军队是政府救援的主体和支柱。但首批赶到灾区的官兵多数是赤手空拳，他们在废墟面前曾一度无能为力，即使来了一些大型机械后，一些官兵也不能熟练操作，在一定程度上影响了抢救伤员的效率。一些志愿者凭借满腔热忱到达灾区后，由于缺乏专业救援知识、技能等原因，不但不能有效地对灾区群众进行救援，却在一定程度上让自己也沦为了灾区的灾民。从某种程度上说，救援的力量不在于人数，而在于专业能力。人和装备必须是一致的，如果赤手空拳去了之后，就和灾民没什么区别，完成不了抢救生命的任务。[18]即使对于消防官兵来说，由于他们平时训练基本上都是以灭火为主要假想对象的，所以，在突如其来的大地震面前也需要一个短暂的适应过程。我国幅员辽阔，地形地势复杂多变，各种自然灾害频发，因此，分门别类地建立和完善数支规模可观、训练有素的专业救援抢险队伍，不仅是重要、必要的，更是迫在眉睫的。
随着我国经济社会的迅速发展，各种事故灾难种类也越来越多，越来越复杂，诸如大地震等巨大的自然灾难瞬间对群众生命的危害程度迫切需要我们在最快时间去处理、去救助，错过时间就等于错失生命的机会。而地方基层政府和地方民间组织的及时救援，无疑是挽救灾区人民群众生命、财产最直接、最有效的救援手段。
三、我国政府应对重大公共危机的有效路径
在对我国政府领导抗震救灾的实践经验进行认真总结、反思的基础上，我们要树立以人为本的公共治理理念，全面贯彻落实科学发展观，科学探索具有中国特色的政府公共危机治理的理性路径。
1.进一步建立和完善涉及公共危机、公共安全的法律、法规体系
“中国特色社会主义法律体系是协调统一的有机整体，不能在国家法律体系之下或以外，再搞自己部门或专门委员会的‘法律体系’。”[15]为此，就必须首先建立和完善公共危机管理和公共安全方面的全国性法律、法规，建立预防和处理包括自然灾害在内的所有公共危机应急处理的法律体系。“法律手段是政府进行危机管理的有力武器。”[16]公共危机管理的法制化、制度化是把公共危机管理纳入我国政府日常管理和公共治理活动，使公共危机管理制度化、常态化的重要前提。
由于我国是一个自然灾害频繁发生的国家，新中国成立以来先后颁布了《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》等一系列预防和抗灾、减灾的专门性法律。2003年的“非典”疫情进一步加快了我国对包括由自然灾害引发各种公共危机应急处理预案法律、法规的制订工作。2006年1月，国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》作为国务院和各级地方政府及相关部门预防和处置公共危机事件的指导性规范文件。中共十六届六中全会提出了要“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”，并对完善政府应急管理体制、机制问题提出了具体的要求。党的十七大也明确指出，要“完善突发事件应急管理体制”。2007年11月，由十届全国人大通过的《中华人民共和国突发事件应对法》正式施行。正是这一系列应对公共危机的法律、法规和文件及其构成的公共危机管理的法律体系，为政府的公共危机管理，特别是为我们科学、有序、高效地领导全国人民应对汶川特大地震提供了良好的法律支持和制度保障。但是，我们也必须看到，汶川特大地震暴露出我们在公共危机应急管理方面还存在着很多法律漏洞。为此，我们要及时总结经验，研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，其中对参与救灾的志愿组织、志愿者进行立法，以增强政府对各种志愿组织、志愿者的互动、规范与整合的力度，保障志愿者的生命安全及其合法权益更是迫切需要的。要进一步增强公共危机管理法律、法规的针对性与可操作性，为抗震救灾和应对突发事件提供更加有力的法律保障。
2.建立、健全应对公共危机的中枢管理体制、机制
目前我国应急管理体系的特点是政出多门、条块分割，不利于统一指挥和调度。重大灾害发生后，党和国家领导人必须亲临现场办公，才能把这种“政出多门”的临时性应急管理体系“激活”。这种“应急管理体制”表面上看起来是“各司其职”的灾害管理体系，在面临突如其来的群发性灾难背景下不仅无法形成对公共危机应对的统一管理，也不能及时有效地配置分散在各个部门、地区的应急救灾资源。危机管理日常化、制度化的一个最为关键的措施就是要有一个自上而下的专门应对公共危机的管理机构，以应对各种各样的自然灾害和社会危害事件，负责处理公共危机的全过程。从国际上看，成立专门的自然灾害应急决策、沟通、协调和管理机构已成为世界主要大国处理突发公共危机事件的共识，如美国联邦紧急事务署、加拿大的应急准备局等等。我国应由国务院主要负责人牵头，建立类似“国务院公共危机应急处理委员会”这样的综合性协调实体部门。这种国家级公共危机处理机构的日常工作是定期召集相关专家，对一定时期内可能发生的包括各种自然灾害在内的各种公共危机进行监控分析，及时向党中央、国务院汇报研究成果，并及时提供相关的科学性信息，为党和政府科学决策服务。国务院公共危机应急处理委员会平时主要起到对各种公共危机的预防、监控、咨询和业务指导等工作，地方各级政府也应自上而下地成立相应对口部门，一旦危机爆发，即成为各级党委、政府有效应对公共危机的应急指挥部。
建立、完善全国统一的灾害预报、预警系统是完善我国政府公共危机管理体制、机制极其重要的环节和内容。
由各种灾害引发的公共危机，特别是地震、海啸等引发的公共危机的预报、预警目前还是一个世界性的难题。对于有“前奏”的大地震，我们还是能够进行震前的预警和预防的。1975年辽宁海城地震就是根据了一系列的“前震”对“主震”的发生进行了比较准确的预报。对于很多没有“前震”的大地震的预防，更主要的是要做到未雨绸缪，在城市规划、建筑建设等问题上要有充分的思想准备。我们虽然很难进行准确的“临震”预报，但对某些地方在一个较长时期内发生地震可能性的预测，还是可以做到比较科学的。实际上，地震预报工作涉及一个大的系统，它需要进行多部门的协调与合作。在经历汶川大地震的惨痛教训后，我们要结合正在进行的“大部制”改革，应建立以国家地震局为核心，国土资源部、国家测绘局、民政部、中科院、教育部等部门协调、互动的地震预报大系统，要从根本上改变现行的国家地震预报系统被分割在多个部门的局面，以有效整合这些部门在抗震减灾过程中的优势资源，充分发挥分散在不同部门的专家学者的力量。
3.建立政府应对公共危机的财政保障体系
公共危机的应急管理无疑是需要巨大成本的，是以一定的公共财政为后盾的。首先，应建立国家公共危机应急管理体系日常运转的必要资金，为国家各级公共危机应急管理活动提供必要的物质和财政支持。第二，要建立国家公共危机应急处理的专项基金保障机制，把危机应急管理基金纳入到各级政府年度财政预算和中长期财政预算之中，并在此基础上逐年增加用于公共危机管理方面的财政支出。第三，当自然灾害等引发的公共危机突发而来时，国家应紧急启用公共危机财政专项保障基金，并在此基础上视公共危机的程度从国家财政适度调拨国家特别援助基金。如汶川大地震发生的第九天，温家宝总理就再次召开了专门会议，决定中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。[17]第四，要通过红十字会等慈善机构进行社会募捐救助。由于巨大的公共危机会造成严重的财政缺口，所以仅靠政府财政还远远解决不了问题，通过政府的有效引导进行有效的社会捐助是缓解灾区财政困难的有效途径之一。但是政府有关部门必须建立严格的监管制度，管好用好捐赠款物。在抗震救灾中已发现一些单位和个人擅自挪用救灾专款或改变救灾专款的专项用途，这需要各级纪检部门和广大人民群众进行有效的监督。第五，在中央财政和各界人民群众的支持和帮助下，灾区干部群众要自力更生，奋起开展生产自救。
4.打造高素质的基层管理干部队伍，增强基层社会自救和互救的能力和水平
公共危机到来后，特别是一些突如其来的自然灾害的危害具有严重性和时间性，时间就是生命，灾区“内生志愿组织、志愿者”的自救和互救，是最及时、最重要的救援措施。高素质的基层领导干部要具有凝聚力和感召力，要积极组织干部群众进行有效的自救，并在此基础上进行他救，这是应对重大自然灾害最及时、最有效的措施之一。汶川大地震发生后，理县杂古脑镇的全体党员在震后两个小时内全部自发到镇政府集中，他们在镇党委和政府的统一领导下进行有效有序的自救。正是由于基层党组织的坚强领导和有组织的自救，该镇所有受灾群众在十二小时内都得到了妥善的安置和救护。不仅如此，该镇党员干部在有组织的自救过程中还成功营救了一些外地群众和游客。[18]据本研究团队的实地调查，大地震发生时，都江堰市虹口乡的9名乡干部和工作人员虽被困在不同的地方，但他们都就地组织灾民进行救人和转移，在整个地震过程中，虹口乡所有的乡干部都始终战斗在抗震救灾的第一线，没有一个人擅自离岗、脱岗。正是乡镇基层党组织的凝聚力和战斗力才有效地保障了虹口乡在整个抗震救灾中各项工作得以有条不紊的进行，把地震带来的损失降低到了最低限度。在灾区广元市，地震发生10天后，在各级党组织的统一领导下，受灾户安置率已达到68.66％，重灾区青川县受灾户安置率已达到100％。[19]今后各级政府应引导和组织一支由共产党员和民兵预备役人员组成的专业化救援队伍，并建立完善的管理和保障机制，不断提高基层专业应急救援队伍的能力与水平。
5.要建立公共危机管理的跨部门领导与协调机制
公共危机的应急管理需要一大批训练有素的专业性干部队伍。特别是当大规模的公共危机发生后，对公共危机过程的全面而有效的科学领导、协调与管理是非常重要的。这次特大地震突然发生后一度引起了巨大的恐慌和骚乱，一些地方没有及时实施应急预案，一些基层地方组织一度陷于无政府状态之中，甚至出现了一些党员干部贪生怕死、临阵退缩的现象。在处理这次特大公共危机的过程中，一些领导干部、包括一线的救援队伍在不同程度上出现了专业知识缺乏、应对公共危机管理严重不足的局面。在绵阳市九州体育馆等地，原来有着众多的志愿者，管理者一度都无法安排。在调度、领导和协调志愿者进行服务的过程中，一些管理者仍改变不了他们平时的官僚气，依然像平日对他的下属一样，对来自四面八方的志愿者进行呵斥，甚至是瞎指挥。由于没有建立志愿者轮流上阵的循环服务机制，一些志愿者终日忙碌，不得休息，而一些志愿者则无所事事，导致很多志愿者颇有怨言，志愿者的激情瞬减，严重影响了一些志愿者的积极性和创造性的发挥。灾害所在地的危机应急管理部门与各地志愿者服务团队所在单位之间没有建立良好的沟通、协调机制，导致一些志愿者团队所在单位突然中断服务，撤离了他们的服务团队，导致一些灾区服务人员一度严重缺失，灾区志愿者服务团队无法有效衔接和高效运转。我国迫切需要建立对志愿者、服务者的科学管理和引导体制，加大对志愿者专业化的日常培训力度，协调好到灾区服务的志愿者与本单位的关系以及志愿者在服务期间的生命安全、衣食住行等基本保障问题。
6.要充分引导、发挥民间非政府组织在重大公共危机中的作用
在很多西方国家，军队不是各种自然灾害救援的主力军，只是在救灾过程中起着辅助性的作用，军队救灾在美国是严格受到法律限制的。在法国，民间组织成为救灾的主力军，法国全国性的民间专业救灾组织几乎和法国国家专业救援队的人数旗鼓相当。法国有效的救援行动是建立在政府救援和民间救援并轨，并有效互动的体制、机制上面的。[20]汶川大地震发生后，被中国网民称为“首善”的陈光标先生，立即把正在开的企业董事会变成了本企业抗震救灾的工作会议，并当场决定带领由120人组织的工程队开赴灾区，几乎和首批救援部队同步到达重灾区都江堰。他们先后在都江堰、什邡、绵竹、安县、北川等重灾区抢救伤员128名，捐献了785万元现金、2300顶帐篷、2.3万台收音机、1500多台电扇、8000多个书包……[21]以陈光标为代表的中国非政府组织在抗震救灾中的出色表现向世界展示了中国现代企业家的公共精神和民间组织在应对重大公共危机中的重要角色和举足轻重的份量。今后，我国政府应充分培育、发展应对各种公共危机的专业化民间救援组织，建立国家专业救援与民间专业救援良性互动的有效机制。
7.要进一步对各级、各部门、各人民团体，特别是对大、中、小学进行应对公共危机知识的普及和教育
一些地方地震预防和管理部门停留于形式，更有一些防震减灾部门在片面追求GDP的“财政政治”的主导下，在城市规划、建筑设计、工程监理等至关重要的环节放松了警惕，乃至在这些人命关天的重大问题上出现了腐败现象。在这次汶川大地震中，一些学校、医院等由地方政府提供的公共产品、半公共产品出现了大规模的惊人垮塌，导致数以千计的师生丧生在倒塌的建筑废墟中。与“学校是最安全地方”的日本相比，汶川大地震留给了我们很多遗憾和无尽的反思。我们要把防震减震的意识及相关知识落实到各级政府部门工作人员的日常教育和培训之中，要牢牢树立“以人为本”和“生命至上”的理念，要在灾后的家园重建，特别是在校园、医院等公共建筑的重新规划和建设中高度重视对地震的预防，要把校园真正建成中国最安全的地方。各级教育主管部门和大中小学必须高度重视对学校师生进行公共危机预防与演练的常规教育。各级各类学校要把防震减灾知识纳入到大中小学教科书和学生课外读物中；同时要在各地开展争创“防震减灾科普示范学校”，开展应急演练，努力提高大中小学应对地震等公共危机的能力和水平。总之，包括抗震减灾的各种应对公共危机意识的灌输和应急能力的训练都应成为各级各部门，特别是大中小学日常管理、教育的常态。
8.成功转化危机，提升社会公共精神，创造新的发展机遇
“一个民族在灾难中失去的，总会由进步来补偿。”汶川大地震给我们留下一个惨痛的教训，那就是各级党委、政府必须进一步深入贯彻落实科学发展观，要把“以人为本、全面协调可持续”为核心内容的科学发展观贯彻落实到灾害重建的全部过程之中。汶川、北川、青川等重灾区的重建必须在科学发展观的指导下，走生态文明建设的道路。如果我们能够在对以往经济绩效发展观进行彻底反思，在灾害重建过程中本着“全面协调可持续”的要求，走一条“人与自然和谐相处”的生态建设之路，这无疑是我国进行现代化模式探索的有益尝试，对我国的新型工业化、生态化为基本特征的现代化模式的确立将会产生深远的影响。
在这场大灾大难面前，中国人民表现出了空前的团结。汶川大地震发生后，在党中央的正确领导下，全国各族人民空前团结，众志成城，以满腔热忱投入到抗震救灾的过程中。人们的心灵和社会风气得到了净化，社会公共精神大大提高了。中国在汶川大地震中虽然遭受了巨大的经济损失，但却由此赢得了巨大的社会资本，这些社会资本的无形资源，将是推动中国长期经济增长的重要力量。作为普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范的社会资本，其数量和质量对社会的健康和公民的福祉关系极大，它是社会民主进步的一个重要的决定因素。这种基于爱国主义、民族主义、人道主义基础上的社会公共精神是一笔无法估量的精神财富，也正是从这种意义上来说，“多难兴邦”具有可能性和现实性，也正是从这个意义上来说，中国人民是任何困难都压不倒的。
结语
公共危机管理是现代政府公共行政活动的主要内容之一；有效应对重大公共危机事件的能力是现代政府综合实力和能力的集中体现。此次汶川大地震是对我国执政党执政能力和政府行政能力，特别是政府公共危机治理能力的巨大考验。在处理汶川大地震的过程中，中央政府表现出卓越的应急能力，彰显了党的先进性和政府对于危机治理的效能。汶川大地震在一定程度上加快了我国政府公共危机治理模式的现代转型。各级党委、政府，特别是县乡基层政府要在抗震救灾中不断总结经验和教训，进一步建立和完善应对公共危机的体制和机制，不断增强我国政府的应急能力和治理本领，努力把危机转化为进一步发展的机遇，把应对公共危机的能力作为政府能力建设和走向现代公共治理的基本目标之一。
标签：应急管理体制论文; 汶川论文; 危机管理论文; 公共危机论文; 地震论文; 地震自救论文; 治理理论论文; 地震预测论文; 社会管理论文; 国家部门论文; 工作管理论文; 社会体制论文; 组织保障论文; 地方领导论文; 领导体制论文; 抗震论文; 法律论文; 时政论文;