地方财政的窘境与改革对策建议，本文主要内容关键词为：窘境论文,地方财政论文,对策论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方财政与中央财政共同组成了国家财政，地方财政是国家财政的基础性环节，所以地方财政的发展与改革、创新不仅是地方经济发展的前提，也是稳固、增强国家财政实力的保证。著名学者王绍光说过“财政是国家的神经，财政改革的意义已远远超出财政工作的本身，而具有重要的政治、经济和社会意义”，在过去的十五年内，财政改革一直是中国日趋紧迫的问题，“财政改革是市场经济改革的最后一役，财政改革的意义就是要为市场经济立宪”。1994年的分税制改革是财政为市场经济立宪所迈出的第一步，理顺各级政府间的财政分配关系是财政改革的目标之一，但在分级财政体制下区域财政利益呈刚性的情况下改革不可能毕其功于一役，1994年的分税制改革再一次触动的是政府间的收入分配关系，而没有涉及到财政支出职责的调整，对组织收入没有系统规则等这些遗留下来的问题伴随着中国市场化的进程其弊端已明显显现出来，地方财政压力成为呼唤第二次财政改革的源动力。
一、地方财政面临的主要困境：
1、收入增长与财力增长差距过大。财政收入和财力是两个不同的概念，财政收入是国家为履行其职能的需要而筹集的一切货币资金的总合，反映某地方政府的收入能力，财力是各级政府实际支配的财政资金。目前受分税制的影响，地方财力在计算过程中受地方“上解支出”和中央“两税”返还方式的影响，造成了地方财力增长远远低于地方财政收入的增长。另外，从经济运行周期来看，中国已进入了一个相对低位的增长空间，以经济增长为依托的财政收入也将进入与之相应的较低增长空间，地方可支配财力将受到不小的影响。
2、地方财政收支严重不匹配。分税制是在中央和地方各级政府之间划分各自事权的基础上，按照税种划分收入和支出范围、管理权限、实行收支挂钩和分级管理，自求平衡的财政管理体制，1994年的分税制改革确实起到了这样的作用，贯彻了“收入大头在中央、支出下流到地方”的分税制改革精神，然而从地方财政收入来看，在原体制下地方长期培植起来的主体财源，面临着财源弱化、收入增长难度加大的困境，分税制中划属于地方的14个税种由于点多、面广、税源分散、隐蔽性强、征收难度大、成本高又加剧了地方财政收入困难的事实。但是在支出方面，地方财政承担了大部分的支出责任，举例来说各级政府的预算拨款包括用于公共卫生设施和设备的基建投资，但除此之外，来自上级政府的资金要求下级政府筹集资金与之配套，例如中央政府的资金只占到农村医疗设施投资的一小部分。社区福利、服务的提供主要也是依靠地方政府和社区的资源，除减灾外，其他社会福利项目都要求巨大的地方财政支持。地方政府应该承担大部分的支出责任但其只能控制小部分的税收收入。为了更加清晰说明我们通过中央与地方政府的财政自给能力系数和地方财政预算收入、地方财政支出占全国财政预算总收入、总支出的比例来反映。
由表1我们看到在分税制以前，地方财政自给能力高于中央财政，分税制后，地方财政平均自给能力系数由1.06下降为0.606而中央财政由0.773上升为1.508。表2反映了地方财政预算收入在全国预算总收入的比重是不断地在下降而地方财政支出则是长期以来保持了较高的水平，承担了大部分财政支出责任。
表1 中央与地方政府的财政自给能力系数
┌────┬─────┬─────┬───┬───┬───┬───┬───┐
│ 年份 │1979-1993 │1994-2002 │ 1998 │ 1999 │ 2000 │ 2001 │ 2002 │
├────┼─────┼─────┼───┼───┼───┼───┼───┤
│地方财政│
1.06
│ 0.606
│0.649 │0.617 │0.617 │0.595 │0.542 │
├────┼─────┼─────┼───┼───┼───┼───┼───┤
│中央财政│
0.773 │ 1.508
│1.566 │1.396 │1.267 │1.491 │1.566 │
└────┴─────┴─────┴───┴───┴───┴───┴───┘
财政自给能力系数=财政本级收入/财政本级支出
资料来源：《中国财政年鉴》2001和2002年财政预算报告整理
表2
┌───┬───────┬──────┬───────┬───────┐
│ │地方财政预算 │ 占全国预算│ 地方财政支出 │ 占全国财政 │
│ 年份 │ ││ │ │
│ │收入（亿元） │ 收入比重 │
（亿元）
│
支出比重
│
├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤
│ 1991 │ 2，211.23
│70.2％ │ 2，295.81
│67.8％│
├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤
│ 1992 │ 2，503.86
│71.19％ │ 2，571.76
│68.7％│
├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤
│ 1993 │ 3，391.44
│78.0％ │ 3，330.24
│71.7％│
├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤
│ 1994 │ 2，311.60
│44.3％ │ 4，038.19
│69.7％│
├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤
│ 1995 │ 2，985.58
│47.8％ │ 4，828.33
│70.8％│
├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤
│ 1996 │ 3，746.92
│50.6％ │ 5，786.28
│72.9％│
├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤
│ 1997 │ 4，424.22
│51.1％ │ 6，701.06
│72.6％│
├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤
│ 1998 │ 4，983.95
│50.5％ │ 7，672.58
│71.1％│
├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤
│ 1999 │ 5，594.87
│48.9％ │ 9，035.34
│68.5％│
├───┼───────┼──────┼───────┼───────┤
│ 2000 │ 6，406.06
│47.8％ │ 10，366.65 │65.3％│
└───┴───────┴──────┴───────┴───────┘
资料来源：《中国统计年鉴》
这种收支不匹配的问题体现在地方财政运行过程中的两个方面：城市公共财政建设的落后、紧迫和县、乡财政的困难。城市化是中国经济走向现代化的标志之一，然而城市化是十分昂贵的，城市开发和农村开发的费用差别主要在于基础设施建设和城市公共服务方面。改革开放以来，大量的农村剩余劳动力涌向了城市加速了城市的发展，大城市的数量迅速扩张，新兴的工业化小城市展示出了很大的发展潜力，然而城市建设问题、社会公共服务水平的落后却也伴随着城市化的进程暴露出来，尤其是在城市中出现了大批的下岗职工，他们的社会保障问题、再就业问题又都增加了城市财政支出的压力。一直被认为是财政收入“贫困户”的县乡财政出现了更加严峻的问题，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀，县乡两级政府的收支矛盾已经相当尖锐了。地方财政收入向省和地市的集中比较明显，但作为财政供养人口主要组成部分的中小学教师的工资发放责任在县乡两级，财政收入的这一集中倾向加剧了县乡财政的困难。1994年实行分税制后县级财政收入大部分被划为上解，而省市各级又纷纷以本地区调控为名，层层集中财力，县级财政无法从收入增量和转移支付中获得补偿，致使县乡财政困难恶化程度愈来愈深。
3、非预算资金带来的负效应。非预算资金问题在中国已经是一个老生常谈的问题，非预算资金存在的一个根本原因是它对政府，特别是较低级次政府的作用越来越大，在中国非预算资金的使用与预算内资金完全相同，所以对非预算资金有“第二财政”的称呼（表3给出了1991-1999年预算外资金情况）。非预算资金的增长在地方财政收支不匹配的情况下减轻了许多地方政府财政的压力，但其规模的膨胀及其自身的缺陷已成为制约地方经济发展、财政建设的不利因素。首先，非预算资金加速了正规财政体制地位的下降，为地方政府的税收努力提供了一种可替代的出路，完善的地方税收收入体系的建立愈加困难，地方政府用非预算资金来代替本应由地方税收承担的责任致使他们更加依赖于非预算资金，将税收努力全部用在了非预算资金的扩张上。第二，非预算资金产生了一种中国特有的准税收体制，而这种体制越来越不受中央政府的控制，并且各种各样的收费结构是绝对无序、不透明的带有很强的随意性，这些都意味着它是不公平的。大部分地收费和准税的税基及范围与正规税种相同，深入调查各种收费项目我们会发现正规税制所依赖于工业的特征明显地被地方政府的非预算资金完美地复制了。另外，这种准税收体制是在地方政府官员以最小征收成本为目标，在其分析能力很低的情况下设计出来的，所以它也是无效率的。地方财政不能通过完善正规的税收体系组织财政收入从长远发展来看是地方财政弱化的体现，发挥地方政府在经济竞争中的优势，在决定其社会的公共需要及其掌握其需求的愿望上原先所具有的优势都会丧失。
表3
┌────┬───────┬────────┬───────┐
││ 地方预算外 │ 占全国预算外 │ 占地方财政 │
│ 年份 │ ││ │
││ 收入（亿元） │收入比重│ 总收入比重 │
├────┼───────┼────────┼───────┤
│ 1991 │ 1，862.20
│ 57.4％ │45.72％
│
├────┼───────┼────────┼───────┤
│ 1992 │ 2，147.19
│ 55.7％ │46.17％
│
├────┼───────┼────────┼───────┤
│ 1993 │ 1，186.64
│ 82.8％ │25.92％
│
├────┼───────┼────────┼───────┤
│ 1994 │ 1，579.21
│ 84.8％ │40.60％
│
├────┼───────┼────────┼───────┤
│ 1995 │ 2，088.93
│ 86.8％ │41.17％
│
├────┼───────┼────────┼───────┤
│ 1996 │ 2，945.68
│ 75.7％ │44.01％
│
├────┼───────┼────────┼───────┤
│ 1997 │ 2，680.92
│ 94.9％ │37.73％
│
├────┼───────┼────────┼───────┤
│ 1998 │ 2，918.84
│ 94.7％ │36.93％
│
├────┼───────┼────────┼───────┤
│ 1999 │ 3，154.72
│ 93.2％ │36.06％
│
└────┴───────┴────────┴───────┘
资料来源：《中国统计年鉴》2001年
4、区域财政差异性的显著。中国的区域经济发展差距存在于方方面面，地方财政是一个很显著的差异表现载体，并且这种差异不只存在于东部与中西部各省之间，还存在于各个地区、省际内部。现行的分税制的税收返还方式在承认了原体制下区域财政能力差异的同时又因返还基数以1993年为准，再次拉大了地区间的差距。我们再从非预算资金角度来看，税收与我们所说的准税收税基的一致性意味着预算收入与非预算收入相关度极高，即经济繁荣地区两项收入都高，而不发达地区面临的是更加吃紧的财政局面。地方政府对非预算资金的依赖性加强，明显地强化了区域差异扩大的趋势，分税制改革目的之一是要将经济日益推向财政自给，但伴随着转移支付规模的下降，富裕与贫穷落后地区财政收入的水平差距越来越大，那么他们提供地区公共物品和服务的能力也在逐渐拉大。
地方财政中存在的种种问题随着市场经济不断加快的进程和公共财政框架的构建越来越明显，甚至有的学者说到“地方财政现在处于功能失调状态”。预算压力造成地方政府支出拖欠，尽管在法律上地方政府不许搞财政赤字，但通过对企业和单位支付拖欠、财政供养人员工资拖欠、上级政府拖欠下级政府等形式出现的隐性赤字普遍存在。地方财力的弱化对地方政府分配资源的能力造成不利影响，屡见不鲜的资金被挪用现象就是地方政府由于欠债而导致正常运转受阻出现了诸如扶贫资金被用于基本建设项目，这些基建项目的上马又挤占县乡教师工资的情况。1994年的分税制改革在制度上的缺陷是造成目前地方财政困难的一个主要因素，所以地方财政体制的重新构建是我国现行的分税制体制向规范化分税制推进的重要保证。
二、摆脱地方财政困境的改革政策建议
中国地方财政体制改革选择的是“财力相对集中，财权适度分散，分类规范”的模式，这既符合中国实际国情也适应地方财政压力所决定的其改革的路径和方式。地方财政改革要从以下几方面入手：
1、对财权和事权的重新定位，明确划分各级政府的财政支出职责。中国政府事权和财权的划分应包括中央、省、地（市）、县四级，界定各级政府财政支出范围的基本思路是进一步缩小中央和省级财政的支出范围，省一级财政将主要支出职责下放给市财政，主要负责对全省有影响的项目包括与和主要经济服务性支出，市级财政将承担大部分地生活服务性支出，在县乡农村地区提供教育、公共卫生和社会福利等服务的财政支出应该由一级财政来负担，而不是层层划分。因此，在重新定位各级政府财政支出范围之前要减少地方政府层级，将县乡两级财政合二为一，这也是解决县乡财政困难的出路。在农村地区的县及其所属的乡之间存在着大量的财政支出职责交叉，贫困地区，财政支出职责应再度集中到县级财政；富裕地区，因为乡财政拥有足够的自有财政收入来源，所以可以将全部财政收支职责下放到乡财政。县乡两极财政的合并将使财政职责更加明确，同时还可以简化政府间财政转移支付制度的设计。地方财政支出范围的划分在根据公共产品理论以及效率原则科学界定的同时也需要用法律的形式予以固定，这是因为市场经济是法制经济，本着为市场经济立宪的财政改革当然也需要法律的界定和保护。
2、赋予地方相应的税收管理权限。分税制财政管理体制包括两个方面，一是税种配置为核心的财力分配格局，二是以包括税收权、债权、国有资产收益权、规费权等财权为核心的管理权限的合理划分格局，因此，在改革地方财政税收管理权限上应遵循以上两个原则。首先，地方税收体制应确立一个主体税种，房产税成为地方财政收入的主税种可以把地方公共劳务的受益和负担很好的联系，因而是有效率的。其次，有了主体税种，就应该赋予地方政府相应的税收管理权。大部分的财政支出都由地方政府来承担，因为地方政府对其地区公共物品和服务的提供比中央政府拥有更充分的信息，所以地方政府要依其收入合理安排支出。赋予地方政府对地方税种调整税率、征收范围和一定税收优惠的权力就能有效地使其根据自身实际税源状况、支出需要来预算财政收入，而且这样做也是可行的，非预算资金作为一种准税收体制的一个特点就是分散化，各级政府都有权力去开征收费并决定规模，尽管各级政府都试图对收费设立规则并加以限制，但是下级政府仍然拥有巨大的自主权，况且多数收费并不是由财政部门来管理而是机构或行政部门，与其让这种准税收体制无序、无限地扩大，不如将规范的税收管理权限给予地方政府，地方财政收入在增加的同时也为改革非预算收入迈出了第一步。第三，适当放宽地方政府发债和借款限制。转轨经济中应优先安排的重要项目是基础设施建设，在中国这一点更为紧迫，地方各级政府每年应该为基础设施维护和运行所需资金做出预算，在基础设施投资方面，不应该对各级政府在即期财政收入之外筹资进行限制，地方政府应该有权发行债券或借款。从非预算收入的筹措方式角度看，有偿的非预算收入实质上是政府信用资金，而这种收入本质上就是地方公债。地方政府发行债券或借款的能力由还款决定，还款能力可由地方财政的收入基数和该投资项目所带来的收入加以测算。允许地方政府为投资项目进行有限度的借款也会抑制地方政府低价出售国有资产的冲动。
3、建立规范和完善的政府间转移支付制度。当前建立政府转移支付制度的思路是在省内确定省、县两极主体框架，原因在于目前各级政府中县级财政的支出缺口最大，重要的公共服务都要由较低级次的政府来承担，想减轻压在农民头上的过重的财政负担就必须强化县级财政，使其有充分的收入以保证它所承担的支出责任的完成。省际之间的转移支付由中央财政根据公共服务均等化的原则，在科学测算的基础上，通过中央预算组织实施，采取一般性转移支付和特殊性转移支付的方式。一般性转移支付主要解决不同地区间财政收入能力与基本财政支出需要之间的不平衡和各地区之间公共服务水平的不均衡，这部分财力来源应包括现行体制中的地方财政收入、税收返还、体制上解或补助等部分。特殊性转移支付主要解决县市政府在农业开发、交通运输、通讯、能源、教育、科技等方面的发展，对社会事业等特定项目进行的补助，重大自然灾害事故的支出，这部分资金主要为现行体制中的各项专项补助、专项结算补助等。
除此之外，地方财政的改革还需要国有资产管理体系、税收征管制度、预算体制等相关配套改革的配合。地方财政是国家财政的基础，其与地方经济发展也是相辅相称的，解决地方财政问题使其尽早走出财政困境、摆脱财政压力是促进地方经济可持续发展的保证，也是构建强大的中央财政的立足之本。
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