日本非正规公务员制度的法制化建设及其启示 ①
张 涛
(中国政法大学法学院，北京 100088)
摘要 ：为有效应对行政需求多样化，日本地方公务员法制中导入了非正规公务员，目前已从“非正规化”走向“正规化”。实证研究发现，非正规公务员主要包括一般职非常勤职员、临时的任用职员、特别职非常勤职员，随着正规公务员的定额控制，非正规公务员大量增加，在日本地方公务运行中发挥着重要作用。然而，非正规公务员作为一项新制度，对传统公务员管理体制提出挑战，引发一系列问题。通过对学说系谱与判例倾向的梳理，发现最突出的问题是非正规公务员之“身份地位确认”与“雇佣关系终止”。参照日本非正规公务员制度的发展经验，在中国聘任制公务员制度发展过程中，要正确处理公务员法制与劳动法制之关系、成绩主义与合同任务之关系。
关键词: 日本；非正规公务员；聘任制公务员；成绩主义
一、问题的提出
公务员是国家治理结构中的重要组成部分，公务员管理法治化与国家治理现代化密切相关[1]。2006年，《中华人民共和国公务员法》颁布实施，其中第十六章“职位聘任”专门对聘任制公务员进行了规定。近年来，各地方政府广泛开展聘任制公务员改革试点，理论界围绕这一议题展开了深入的讨论，提出了许多富有建设性的意见[2]。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《聘任制公务员管理规定(试行)》，这意味着我国聘任制公务员改革迈入了新的时代，也将面临更多新的挑战。
本项目污水处理厂服务区域面积为23.4平方公里，工程规划设计规模为10万m3/d，其中一期已建规模4.8万m3/d，尾水排放标准按照 《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）二级标准执行。工程占地面积120.6亩，于2007年开始动工建设，目前该厂正式投入运行。
从21世纪初开始，日本政府就推行“行政组织减量、效率化”之行政改革方针，充分尊重地方公共团体的自主性，构建分权型新社会[3]。地方公共团体为了有效应对少子化、老龄化、行政需求多样化等社会经济形势，纷纷确立了以无任期规定的“常勤职员”(也称为“正规公务员”)为中心的公务运营原则。为了提供最高效的行政服务，在大量行政领域中根据事务的种类、性质，灵活运用“非正规公务员”(代指“临时、非常勤职员等”)制度，并且随着工作形态的多样化，其总数逐年增加[4]。
本文主要以日本地方公务员中的“非正规公务员”为研究对象。首先对非正规公务员在日本地方公务员法制中的制度位置进行考察。在此基础上，对非正规公务员相关的法律依据、职业类别、数量规模、职务内容等问题进行阐述，并进一步从理论学说与司法判例的角度，对非正规公务员面临的问题进行分析。最后，对非正规公务员的最新改革动向进行素描，以期能为我国聘任制公务员制度提供参考。
二、非正规公务员的制度位置及发展实况
在日本，非正规公务员可以追溯到战前的委托制度[5]。在现行宪法下的公务员制度中，非正规公务员制度则主要体现为临时职员、非常勤职员制度。本部分将对非正规公务员的发展现状进行阐述，主要包括非正规公务员在日本公务员法制中的位置及其发展实况。
(一)非正规公务员的制度位置
非正规公务员是日本公务员制度中比较有特色的一种类别，争议和问题也比较多。要明确其所处的制度位置，可以从语义解释、司法判断两个维度对其进行阐述。
1.“非正规公务员”的语义解释
“非正规公务员”一词并非法律用语，而是一个学术用语，最早是由日本学者上林阳治提出的，它是中央政府的非常勤职员、地方公共团体的临时职员及非常勤职员的通称，泛指除正规公务员以外的全体公务员[6]。近年来，随着正规公务员的减少，非正式公务员的数量也在增加。一方面，日本对正规公务员的管理非常严格，法律法规都规定了相应的“定额”；另一方面，由于非正规公务员在“定额”范围之外，因此可以更广泛地弥补正规公务员的不足。“非正规公务员”概念的核心是“非常勤职员”，换言之，要明确非正规公务员的概念，必须先弄清楚什么是“非常勤职员”。日本学者鹈养幸雄从语义上对“非常勤职员”的概念进行了解析。他认为，“非常勤职员”这个词可以分解为“非”、“常勤”、“职员”三个词，按照被修饰语从后往前的顺序来看，“职员”(公务员)被“常勤”修饰，而“常勤”则被“不是”(“非”)修饰。[7]
日本的“职员”(公务员)按照工作机关的不同，可以大致分为两类：国家公务员和地方公务员。根据任用制度、职责类型的不同，在国家公务员和地方公务员中又可以大体分为两类：一般职的公务员，即通过公务员考试产生，主要从事一般性行政事务的公务员；特别职的公务员，即通过选举或上级任命产生，主要从事特定行政事务的公务员[8]。虽然日本法律并未对“职员”进行明确而统一的定义，但是从司法实践来看，认定“职员”的标准主要考虑以下三个要素：(1)由中央政府或地方公共团体中享有任命权力(appointive power)的人任命；(2)从事中央政府或地方公共团体的工作；(3)原则上从中央政府或地方公共团体获得报酬。[9]
什么是“常勤”呢？所谓的“常勤”就是指“常时勤务”，在日语中“常时”就是指“经常”(usually)、“通常”(ordinarily)，而“勤务”则被解释为“用身体工作”(からだを使って働くこと)，一般指“服务”(service)、“责任”(duty)、“工作”(work)。因此，从语义上，“常勤”一般被解释为“每天在一定工作时间内，经常从事某一职务”(每日一定の勤務時間中，常時その職務に従事すること)。根据法律的规定，工作时间被定为全职工作(full time)的职员就被称为“常勤职员”、“经常工作的职员”(常時勤務することを要する職員)。顾名思义，“非常勤”也就与“常勤”相对，通常被解释为“不是常勤”(常勤でないこと)，也就是“非专职”、“非专任”。从英语语义对照来看，“常勤”一般指“full-time employment”，“非常勤”一般指“part-time work”。
2.临时的任用职员
澳大利亚人对宠物的爱，还体现在法律保护中。在澳大利亚养宠物，一定要确保自己有充足的时间照顾它，不然很可能不小心“违法”。
1.《地方公务员法》的修正概要
在司法实践中，因“非正规公务员”引发的争议大量存在，其中首要问题就是如何认定“非正规公务员”。换言之，“正规”与“非正规”或“常勤”与“非常勤”之间是如何区分的？为了能够较好地体现日本司法界对这一问题的态度，本文选取了与前述问题密切相关的两个典型判例，以概览司法实践中“非正规公务员”的认定标准。
判决一：2010年9月10日最高法院损害赔偿请求案件(最高裁判所第二小法廷平成22年9月10日判決)。从1995年至2004年，日本茨木市市长A于每年度的6月及12月分别向该市的临时任用职员发放临时津贴(期末津贴)。按照《地方自治法》(2008年修改前的法案)的规定，期末津贴的支付对象只能是“常勤职员”，且支付的金额及支付方式都有明确的规定。茨木市的市民(住民)认为，当时的市长A将津贴支付给“非常勤人员”已经违反了地方自治法的规定，给该市的财政带来了损失，因此，要求当时的市长A承担损害赔偿责任。日本最高法院判决认为：(1)从临时任用职员工作所需的时间来看，他们的工作与正规职员在正常情况下从事的工作并无任何区别，因此，可以适用“常勤”标准。(2)从支付的期末津贴的性质来看，考虑到临时任用职员的职务内容及其继续工作的期间等各种情况，支付津贴决定属于合理的裁量范围内。(3)从人事院规则中有关公务员工作时间的规定来看，“非常勤职员”的工作时间不能超过“常勤职员”工作时间的3/4，这一规定也可以作为本案的参考。
(2)临时的任用职员之严格化。按照《地方公务员法》原来的规定，临时的任用职员之任职前提是“情况紧急、有关临时性职位空缺等情况”，不采用通常的能力考核方式，而是实行特定的任用方式，实践中却出现了大量不符合立法宗旨的现象。此次修法将临时的任用职员之任职前提改为“需要经常工作的职位出现空缺时”，换言之，临时的任用职员之工作时间将变成“全职”(フルタイム)。
如上所述，在两个案例中，法院在认定“正规”与“非正规”或“常勤”与“非常勤”时，主要考虑了三个要素：(1)工作时间；(2)工作内容；(3)任职期限。[10]事实上，上述裁判标准也暗合了日本总务省的实证调查结果。日本总务省地方公务员制度调查研究会曾先后委托日本行政法学者盐野宏教授、高桥滋教授就地方公务员制度展开实证调查，并完成了研究报告《分权新时代的地方公务员制度——任用·工作形态的多样化》[3]。该研究报告认为，公务运营的核心是没有任期的常勤职员，除此以外，还存在其他一些非常典型的职员类型，具体划分标准大致有三种：(1)全职工作与短时间工作；(2)正式的(永久的)业务与辅助的(临时的)业务；(3)有没有任期。根据该报告的划分标准，常勤职员是指全职工作、从事正式的(永久的)业务、没有任期限制的职员；非常勤职员则是指短时间工作、从事辅助的(临时的)业务、有任期限制的职员。按照上述划分标准，可以对日本地方公务员进行类型化归类，如表1所示[11]。
检测方法包括标准方法和非标准方法．每个项目往往有多个方法，每个方法的灵敏度、适用范围及适用目的都有所不同．此系统将环境检测通用的标准方法以其使用条件、使用目的、灵敏度和检测范围等特性进行分类，形成检测方法信息数据模块．使每个项目检测方法的选择和使用规范化、标准化、快速化．
表 1日本地方公务员的类型(以工作时间、工作内容、任期为划分标准)
(二)非正规公务员的发展实况
地方公共团体根据工作内容、工作时间等的不同，除了任用正规公务员外，还大量任用非正规公务员。根据日本总务省《关于地方公务员中临时、非常勤职员的实况调查》，截至2016年4月1日，日本地方公务员中临时、非常勤职员的总人数为644 725人，其中女性为482 438人，占总人数的74.8%，男性为162 287人，占总人数的25.2%[12]。根据日本总务省的调查，非正规公务员的类型主要包括一般职非常勤职员、临时的任用职员、特别职非常勤职员三类，本部分将分别对它们的任用依据、工作内容等情况进行阐述，如表2所示。
表 2日本非正规公务员的主要类型
1.一般职非常勤职员
一般职非常勤职员是根据《地方公务员法》第17条任用的职员。《地方公务员法》第17条第1项规定：“在职位空缺的情况下，任命权人可以通过录用、升职、降职或调职等方式任命职员。”虽然该条款并未对一般职非常勤职员的任用进行明确规定，但是一般认为，根据该条文，可以任用任期制的非常勤职员。在各地方公共团体中，大部分都规定一般职非常勤职员的任期为1年以内，但是也有一些公共团体通过反复续期的方式任用一般职非常勤职员。日本学者村上一美认为，地方公共团体通过不断续期的方式任用一般职非常勤职员，在工作内容上又与常勤职员一致，这是通过“非常勤”伪装“常勤”，规避法律适用，逃避相应的法律责任，不符合制度设计宗旨。[13]此外，由于一般职非常勤职员与常勤职员一样都属于一般职，因此，除了特殊事项外，有关任用方法、身份待遇等事项原则上都适用与常勤职员相同的规定。根据《地方公务员法》第17条的规定，录用一般职非常勤职员通常也采用考试或选拔考核的方式进行，以此来确保职员的客观能力符合相应的要求。
综上所述，从语义看，非正规公务员是与正规公务员相对应的一个学术概念。即便是在日本学界，学者也很少从正面对非正规公务员的内涵进行明确界定，大多是采用排除的方法，即非正规公务员就是除正规公务员以外的全体公务员。这样的概念界定方式，在正规公务员的概念不存异议的情况下，似乎没有什么不妥，但在实践中却引发了诸多争议。
临时的任用职员是根据《地方公务员法》第22条第2项或第5项的规定任用的职员。根据《地方公务员法》第22条第2项或第5项之规定，地方公共团体的任命权人只有在情况紧急、有关临时性职位空缺及没有采用候补人员名单时，才有权实施不超过6个月的临时任用。任命权人可以在不超过6个月的期限内对该临时任用期限变更1次，但是不得进行第2次变更。根据日本学者铃木南的研究，在实践中，地方公共团体变更临时任用期限超过2次的例子非常多[14]。此外，由于临时的非常勤职员与常勤职员一样都属于一般职，因此，除了特殊事项外，有关任用方法、身份待遇等事项原则上都适用与常勤职员相同的规定。但是由于临时的非常勤职员的任用条件是“临时的、紧急情况”，因此，在录用方法上一般不同于常勤职员，实践中主要通过笔试、面试等方式进行。
③在开始学习阅读或识字的阶段，阅读很容易走神，可能需要手指帮忙才能顺利地开始阅读，并且在开始阅读很长时间以后还是不能摆脱这种习惯。
3.特别职非常勤职员
抗耐病(虫)品种，是控制病虫害发生的最有效、最经济的途径。2004年由灰飞虱传播的水稻病毒病-条纹叶枯病大发生，2004年、2005年采取切断传毒媒介-灰飞虱传毒为主的防控措施，采取喷雾、熏蒸等措施，水稻秧田期防治灰飞虱的达到5-6次，多的8-10次；而2006年后，随着盐稻8号、徐稻3号、淮稻5号等抗条纹叶枯病的水稻品种大面积种植后，水稻条纹叶枯病发生逐年减轻，近几年一直轻发生。
特别职非常勤职员是根据《地方公务员法》第3条第3项第3号之规定任用的职员。根据《地方公务员法》第3条第3项第3号之规定，特别职非常勤职员只能担任临时顾问、参事、调查员、委托者以及比照适用该项的其他职务。换言之，特别职非常勤职员从事的工作具备很强的“专业性”，一般都需要特定的学识或经验，而且非常勤职员不能以专职人员的身份参与。此外，《地方公务员法》第4条第2项规定：“除法律有特别规定外，本法不适用属于特别职务的地方公务员。”据此规定，虽然特别职非常勤职员的任用依据是《地方公务员法》，但是《地方公务员法》的其他规定原则上不适用于特别职非常勤职员。因此，特别职非常勤职员一般都参照适用《劳动基准法》《劳动组织法》《劳动关系调整法》等法律。
如前所述，在关于非正规公务员雇佣关系终止的判例中，司法实践中几乎均主张“行政行为说”或“行政处分说”。这种主张的论据来自于法令适用关系：第一，任用必须严格按照法律规定；第二，法律对公务员之工作条件等细节予以明确规定。然而，任用关系之法律性质的明晰，并不能一劳永逸地解决非正规公务员面临的问题。在日本现行法制中，如下几个问题依然有待解决：(1)正规公务员基于成绩主义原则而要求中立、公正性、效率性等任用条件能否直接适用于非正规公务员。(2)在“行政行为说”之背景下，非正规公务员任期届满只是单纯的事实行为，另外，雇佣关系终止后之再任用将构成新的行政行为，然而，由于日本现行法律没有规定行政机关之再任用义务，因此，在大多数情况下，非正规公务员要求再任用的权利也不被认可。(3)虽然在司法实践中，非正规公务员之任用行为被确定为行政行为，但是有关行政行为的司法审查标准并不适用于任用行为。换言之，在司法实践中，法院并不会对雇佣关系终止的具体内容之合法性进行审查。
三、非正规公务员引发的问题：学说系谱与判例倾向
非正规公务员的广泛兴起，不仅在实践中引发了诸多争议，也引起了日本学界的广泛关注[15]。本文结合相关判例和学说拟对非正规公务员遭遇的困境进行阐述。
从裁判案例和相关学说的演变来看，非正规公务员任用行为之法律性质主要涉及“身份地位确认法理”，而“解雇权滥用法理”之可能性主要涉及“雇佣关系终止法理”。“身份地位确认”与“雇佣关系终止”背后所体现的都是非正规公务员之合法权益的维护，即能否以期待权作为损害赔偿的理由，继续任用的请求能否得到保障。
(一)非正规公务员“任用行为”之法律性质
在各国行政法学理论中，公务员任用行为之法律性质一直是理论学说争论的焦点。在日本明治宪法时期，由于受到德国公法学理论的影响，一般都认为，公务员的工作关系是以公法上之特别权力关系为前提的。日本著名公法学者美浓部达吉就认为，国家与官员之间的关系属于公法上特别权力关系之一种，国家对官员有特殊的使用权，而官员负有服从之义务。[16]有关公务员任用行为之法律性质为何？大致可以分为两种观点：一种是“公法契约说”；另一种是“须同意之公法单方行为说”。[17]“公法契约说”的典型代表是美浓部达吉，他认为，官员的任用关系是基于国家与受任官员之间的意思一致而形成之公法上契约，并不是根据国家单方面意思决定而形成的[18]。“须同意之公法单方行为说”的典型代表是渡边宗太郎，他认为，官员的任用乃是属于国家的单方表示，唯此种行为是以特定受任人之同意作为有效要件[19]。由于“须同意之公法单方行为说”更符合实际和理论，因此，一般认为公务员任用行为是须经人民向国家申请或同意之国家单方行为。在战后日本的行政法理论中，理论与实务一般将此说演化为“行政行为说”或“行政处分说”[20]。由于非正规公务员并不属于传统意义上的公务员，其与正规公务员之间存在一定的差异，因此，非正规公务员之任用行为并不能当然定位为“行政行为”或“行政处分”。在司法实践中，大致可以分为两种裁判思路：一种是劳动契约说；另一种是行政行为说。
在早期的司法判例中，一般都将非正规公务员之任用关系确定为劳动合同关系，在此基础上，又将短期劳动合同“转化”为无固定期限劳动合同，比较有代表性的案例是“北九州市(门司医院)案”(1) 福岡地方裁判所小倉支部昭和46年10月7日判決(福冈地方裁判所小仓支部1971年10月7日判决)。 。在该案中，医院的临时职员向法院提出了确认身份地位的请求。法院认为，医院的临时职员与医院之间的关系属于劳动合同关系，临时职员短期劳动合同反复续期，在实质上已经从固定期限合同“转化”为无固定期限合同。此外，在“加古川临时职员案”(2) 神戸地方裁判所姫路支部昭和49年9月2日判決(神户地方裁判所姫路支部1974年9月2日判决)。 中，虽然该案的案由并非身份地位确认，但法院采取了与北九州市(门司医院)案件相同的裁判思路，法院认为，市政府临时职员的短期雇佣合同反复更新，属于无固定期限的雇佣合同。市政府发出的终止雇佣关系的通知相当于解雇，因此，市政府应当支付解雇津贴。
在1970年到1980年这段时间，“劳动契约说”与“行政行为说”处于并存状态。然而，在所有的判例中，主张“劳动契约说”的案例毕竟只是少数，大部分案例还是倾向于认为，非正规公务员任用关系之法律性质不同于私法上的劳动契约关系，应该认定为公法上的法律关系。这段时期，“行政行为说”比较典型的案例是“北九州市学校图书馆职员身份地位确认请求案”(3) 福岡地方裁判所小倉支部昭和51年3月29日判決(福冈地方裁判所小仓支部1976年3月29日判决)。 。在该案中，法院认为，在期限制任用行为之期限部分不存在或无效的前提下，要求确认现存法律关系之地位，属于公法上之当事人诉讼。公务员之任用行为在本质上不同于劳动合同，除了当事人之间的合意外，还必须考虑公益性，因此，应当认定为行政机关之特殊行政行为。此外，还有“室兰大学公务员地位确认等请求案”(4) 札幌地方裁判所昭和53年7月21日判決(札幌地方裁判所1978年7月21日判决)。 。1980年以后，在司法实践中，“行政行为说”成为通说[8]，其中最具代表性的案例是“长野县农业试验站案”(5) 最高裁判所昭和62年6月18日判決(最高裁判所1987年6月18日判决)。 。在该案中，法院认为，由于任用行为是一种行政行为，是一种严格的要式行为，因此，没有通过任命权人之任命就获得任期的职员，不能称之为任用。即使固定期限合同被反复续签，也不能当然“转化”为无固定期限之任用，诸如“解雇权滥用法理”之类的私法原则也不能当然适用于公务部门。
在实验室采用单相串级工频变压器对该装置做输入、输出测试试验，经数据分析和拟合处理后，检测装置的输入、输出呈线性关系，如下表1所示。由此可以确定，在工频输出激励下，检测装置呈现较好的线性输出特性。
(二)类推适用“解雇权滥用法理”之可能性
非正规公务员的任用毕竟不同于正规公务员，无论任用要件还是任用程序均不如正规公务员严格。从某种程度上看，非正规公务员任用关系之开启确实借助了劳动合同这一极具私法特征之工具，因此，当在处理非正规公务员雇佣关系终止的问题时，人们不免会将其与民法上之解雇法理进行对比。在日本民法上，关于解雇法理，首先出现了“解雇权自由论”，如日本著名学者吾妻光俊就认为解雇不需要附理由[21]；随后又出现了“正当事由说”，如日本著名法官柳川真佐夫等人就提出以生存权、劳动权为根据，类推适用其他有继续性关系的法规，或者以诚信原则为根据，认为解雇必须要有正当理由[22]；最终由多数下级审裁判案例的累积而确立之“解雇权滥用法理”成为主流学说，而日本学者野川忍提出的，以违反诚信原则与比较衡量之手段来建构“解雇权滥用法理”，在1965年以后居于主流地位[23]。在“解雇权滥用法理”之架构下，雇主的解雇行为若要被判定为有效，必须具备两个条件：(1)客观上合理之解雇理由；(2)解雇须具备社会相当性[24]。
在非正规公务员雇佣关系终止引发的争议中，对于“解雇权滥用法理”能否类推适用，日本司法实践中形成了两种主张：一种是肯定说；另一种是否定说。“肯定说”认为，在特定情况下，“解雇权滥用法理”等原则也适用于公法关系，期待权可以成为损害赔偿的理由。在“信息系统研究机构案”(6) 東京地方裁判所平成18年3月24日判決(东京地方裁判所2006年3月24日判决)。 中，法院认为：(1)在非正规公务员的任期被续签13次以后，其做出希望被继续任用的行为是理所当然的，尽管雇主基于特殊情况提出雇佣关系终止，但是这种理由缺乏客观上的合理性；(2)存在超出或滥用裁量权的情况；(3)拒绝再任用的行为明显违反了社会正义，不具有社会相当性，姑且不论这能否被称为“解雇权滥用法理”之类推适用，仅从一般的法律理念出发，权力滥用在任何情况下都是不具备合法性的。因此，任命权人不能拒绝非正规公务员要求继续任用的请求。类似的案件还有“冈山中央邮政局案”(7) 岡山地方裁判所平成14年10月15日判決(冈山地方裁判所2002年10月15日判决)。 、“昭和町委托职员不再任用案”(8) 東京高等裁判所平成18年5月25日判決(东京高等裁判所2006年5月25日判决)。 、“中野区非常勤保育士再任用拒绝案”(9) 東京高等裁判所平成19年11月29日判決(东京高等裁判所2007年11月29日判决)。 。
“否定说”则认为，“解雇权滥用法理”等原则不应当适用于公法关系，期待权原则上不能作为损害赔偿的理由。在前文提到的“长野县农业试验站案”(最高裁判所1987年6月18日判决)中，日本最高法院认为，公法与私法之间的界限不宜轻易打破，非正规公务员之任用行为既然属于行政行为，那就应该按照相关公法原则处理，诸如“解雇权滥用法理”之类的私法原则不能当然适用于公务部门。日本最高法院的这种裁判思路还体现在“大阪大学图书馆事务辅助员案”(10) 最高裁判所平成6年7月14日判決(最高裁判所1994年7月14日判决)。 中，该案是有关非正规公务员雇佣关系终止非常典型的判例。在该案中，X被任命为国立大学附属图书馆的日工(日雇い)，前后经过8次续签合同，在工作4年7个月后被终止雇佣关系，于是X向法院起诉，要求确认其身份地位并获得国家赔偿。关于身份地位确认，日本最高法院认为，“原审因X的任期届满而做出退职的裁决是正当的，是可以接受的”。显然这与最高法院在“东芝柳町工厂案”(11) 最高裁判所第一小法廷昭和49年7月22日判決(最高裁判所第一小法廷1974年7月22日判决)。 中确立的民事雇佣法理是相抵触的。此外，关于国家赔偿请求，日本最高法院认为，若任命权人对非正规公务员承诺，在约定的任用期届满后将继续任用，非正规公务员很可能基于这种承诺而产生继续任用之期待。如果非正规公务员因为这种错误期待而造成损害，可以根据国家赔偿法获得赔偿。
(三)小结
高职中外合作办学项目实现科学、良性发展，必须要有完善的监督机制，整个办学过程应该被放置于政府部门以及整个社会的监督下，因此，相关部门必须要加快推进高职中外合作办学项目的公示公开制度，要将整个中外合作办学项目的办学许可、教育过程、资金使用等等向学生、家长乃至社会进行公开，进一步加强社会舆论监督，有效维护学生的合法权益，政府部门在这一过程中要发挥积极作用，逐步推动高职中外合作办学项目的管、办、评分离，努力形成办学者自律、社会监督和政府部门有效监督的监督机制，促进高职中外合作办学的健康发展。
从司法判例构建的理论框架来看，非正规公务员任用行为之法律性质基本都被认定为“行政行为”或“行政处分”。然而，由于非正规公务员与正规公务员之间在形式上存在的差异性，导致在处理有关非正规公务员的问题时容易产生误解，在公法与私法之间徘徊。此外，在非正规公务员制度的实际运转中，存在很多不合理之处，日本学者上林阳治将这些不合理总结为“四伪装”：一是伪装“非常勤”，本身是“常勤”的职员伪装成“非常勤”职员；二是伪装“非正规”，本身是“正规”职员伪装成“非正规”职员；三是伪装“固定期限”，为了规避解雇规定，故意签订固定期限合同，必要时不断续期，必要时装作合同到期，实质上是解雇非正规职员；四是伪装“雇佣关系终止”，在民事劳动关系中，若长期续签合同后，终止雇佣关系将被视为解雇，然而，这种法律保护并不适用于任期制公务员，这就是用“雇佣关系终止”伪装解雇权滥用。[11]上述这些情况都加剧了事后救济的困难性与复杂性，也导致非正规公务员迫切希望类推适用“解雇权滥用法理”，维护自己的期待权。
面对严重的台风灾害，温州各级党委、政府和广大干部群众在浙江省委、省政府的坚强领导和省防指的正确指挥下，迅速行动，众志成城，科学防台，奋起抗灾，把灾害损失减少到最低限度，取得了防台抗灾的重要阶段性胜利。回顾防台抢险救灾工作，主要有以下经验体会。
从学者建构的理论学说来看，不同学者从不同的角度出发，有的或是参考借鉴了民事劳动契约的基本法理，有的或是坚守行政行为之基本法理，提出了许多各有侧重的观点，大致包括以下几种学说：(1)雇佣关系终止法理直接适用说。该说以日本学者矢野达雄为代表，他认为，当公务员的工作关系是由不受公务员法任用制度规制的纯粹劳动契约关系构成时，就应该适用与民营劳动者相同类型之雇佣关系宗旨法理[25]。(2)狭义的公务员雇佣关系终止法理说。该说以日本学者晴山一穗为代表，他认为，对于任用更新中止，可以根据工作关系的实际情况赋予“解雇权滥用法理”一定的类推适用空间[26]。(3)计划更新关系认定说。该说以日本学者樱井敬子为代表，她认为，在有期限的行政行为中，计划更新也是可以理解的。基于此种行政行为之法律关系，不会因任期届满而自然终止，换言之，在更新中止违法的情况下，作为被更新之内容还继续存在。基于这样的行政法理，如果非正规公务员的工作关系属于计划更新的情形，那么更新中止的处分性就得到了肯定，非正规公务员就可以借助当事人诉讼维护自己的合法权益[27]。
我姨妈是从她的嗓音里辨认出她的。姨妈挤在法庭外面的人群里，从悬在电线杆上的高音喇叭里听见了她的证词，尽管她用的是另一个名字。
四、改革与启示
在分权型社会下，日本中央政府充分尊重了地方公共团体的自主性。为了能够提供高效的行政服务，日本地方公共团体借鉴了新公共管理理论，对地方公务员之任用制度进行了改革。雇佣制度的变化、多样性的工作形式之活用，促使日本地方公务员制度走向“非正规化”，在公务运行中，非正规公务员被大量任用，且呈现逐渐递增的趋势。然而，非正规公务员作为一项新制度，对传统公务员管理体制提出了挑战，进而引发了一系列问题，最为突出的就是非正规公务员“身份地位确认”与“雇佣关系终止”。为了解决这些难题，促使非正规公务员“正规化”发展，2017年5月11日，日本对非正规公务员制度进行了重大改革。本部分主要阐述此次改革的最新动向，并提出日本非正规公务员之实践给中国完善聘用制公务员制度改革带来的启发。
(一)非正规公务员制度最新改革素描
2017年3月7日，日本内阁会议决定向第193次国会(常会)提出“地方公务员法及地方自治法部分修正法律案”，4月14日该修正案获得参议院审议通过，5月11日获得众议院审议通过。该法律案的立法理由是应对地方公共团体行政需求多样化，促进公务高效、合理运营。其所关注的核心问题是地方公共团体中非正规公务员录用依据的明确化，即特别职非常勤职员、临时的任用职员之严格化，用“会计年度任用职员”取代一般职非常勤职员。该法案将于2020年4月1日正式施行[28]，具体改革进程如表3所示[29]。
表 3新制度导入的日程表
2.“非正规公务员”的司法判断
与受到意识形态、精英意识、道德伦理、历史编纂原则四道筛子过滤制约的正史记载相比，民间口承叙事作为底层大众的日常生活方式，它更加贴近生活、贴近真实、贴近最为本能的民众诉求，这使它常常显现出非同寻常的爆发力和想象力，使其对历史的记忆和理解展现出极为必要的底层性与多元性。只有将历史“本文”与辽宁满族民间口承叙事“文本”并置，于二者的关联中寻找互补、印证、叠合、传承的要素，才能真正建构起完整而全面的满族区域文化历史。
近年来，日本地方公共团体的财政状况不容乐观，为了应对多样化的行政需求，非正规公务员的人数持续增加。然而，由于非正规公务员之合理任用(適正な任用)缺乏明确的法律保障，实践中出现了许多与任用制度宗旨相违背的现象，因此，实有必要对相关法律进行修改。综观《地方公务员法》的修改内容，主要涉及以下三个方面：
(1)特别职非常勤职员之严格化。关于“特别职”的范围，《地方公务员法》第3条第3项第3号曾规定“临时或非常勤的顾问、参事、调查员、委托者以及比照适用该项的其他职务”，在实践中出现了大量不承担保密义务等服务纪律的人。因此，本次修法在该条的后面增加了如下内容：“由具有专业知识经验的人或以此类人为标准之有见识的人就职，根据本人所具有的知识经验或见识，仅限于从事建议、调查、诊断及执行总务省所规定的其他事务。”由此可见，“严格化”主要体现为对特别职非常勤职员之任职条件、工作内容进行了明确限定。
判决二：2010年9月17日大阪高等法院损害赔偿及不当得利返还请求案件(大阪高等裁判所平成22年9月17日判決)。从2003年12月10日至2005年3月31日，当时的枚方市市长A及其辅助机关的职员们根据枚方市职员工资条例向那些被称为“非常勤职员”的一般职公务员支付了特别报酬。枚方市的居民(住民)认为，上述行为已经违反了《地方自治法》(2008年修改前的法案)、《地方公务员法》的规定，因此，要求当时的枚方市市长A承担损害赔偿责任，要求那些获得特别报酬的“非常勤职员”返还不当得利。大阪高等法院判决认为：(1)所谓的“常勤职员”是指，从事地方公务员工作所需的时间与普通劳动者的工作时间相同，而且其日常生活中的收入在很大程度上是依赖于地方公务员工作的职员。(2)根据人事院规则的规定，“非常勤职员”每周的工作时间不能超过“常勤职员”工作时间的3/4。本案中，“非常勤职员”每周的工作时间(38小时45分钟)已经达到了“常勤职员”工作时间的3/4以上。(3)从非常勤职员的工作内容来看，他们有的是专门从事常勤职员的业务，有的是与常勤职员一起从事相关的业务。
(3)一般职非常勤职员之明确化。《地方公务员法》一直未对一般职非常勤职员予以明确规定，修法之前，也只是参照适用第17条。此次修法在第22条新设“会计年度任用职员”用以取代原来的“一般职非常勤职员”，并且对工作时间、录用方法、任职期限等进行了明确化。
2.《地方自治法》的修正概要
在非正规公务员制度运行实践中，因雇佣关系终止而引发的争议非常多，尤其是损害赔偿、期末津贴的问题。为了解决这一难题，《地方自治法》专门对“会计年度任用职员”的工资、期末津贴等支付问题进行了规定。
他是中国人！听那口音，就是我们这一带的！再一想，他的衣裳跟东洋兵的是有点儿不一样，褂子是个旧军装，下身却是本地常见的青布棉长裤。我问赛十娘认得他不，她说：“往日都是他来送饭，从冇听他说过话。冇想到还是个湖北老乡！”
3.学者评价
虽然日本关于非正规公务员制度之最新改革方案尚未正式实施，其实效性还有待时间检验，但是《地方公务员法》和《地方自治法》的修改内容以及相应的配套制度建设依然引起了日本学界的关注。
日本学者上林阳治认为，非正规公务员制度是日本公务运行的重要组成部分，发挥了不可替代的作用，如今看来，已经是一种不可阻挡的趋势，本次修法让非正规公务员正规化、合法化，意义重大。然而，在非正规公务员制度发展的过程中，一直存在一种“官方穷忙族”(官製ワーキングプア)的现象，其根本原因在于非正规公务员与正规公务员之间的“差距”严重违反了“同工同酬”(同一労働同一賃金)的基本方针。这种“差距”主要体现在职业类别、工资待遇、雇佣关系终止等方面。若这些问题不彻底解决，将严重影响非正规公务员制度之有效运转。[30]日本学者户谷雅治认为，此次修法导入了“会计年度任用职员制度”，并且对任期、津贴支付等内容进行了明确化，此外，特别职非常勤职员、临时的任用职员之任职对象均予以严格化，总体而言，实现了非正规公务员法律位置之明确化、待遇之合理化。然而，本次修法依然无法有效解决如下两个问题：(1)关于雇佣关系终止的规定不完备；(2)从前的一般职非常勤职员如何转任[31]。
(二)对完善中国聘用制公务员制度之启发
日本非正规公务员制度与中国聘任制公务员制度虽然存在很大的不同，但是其制度背后的出发点基本一致，都是为了提高行政效率，应对多样化的行政服务需求，同时遭遇的制度困境也基本相同。目前中国聘任制公务员制度正在全国进行试点，积累了很多经验，但也存在职别划分不合理、考核形式化、合同管理异化、退出机制不顺畅等问题[32]。日本非正规公务员“正规化”经验与教训能够启发我们加深对如下问题的思考。
甘蔗被切稍器断尾，分蔗搅拢将交叉倒伏的甘蔗分开，通过割台将甘蔗砍切，随着输送装置向上输送，经过切段装置时被切成23～28cm长的甘蔗段；此时蔗叶被除杂装置抽出吹走，切段后的甘蔗落到升运器上，向上提升输送，在挡蔗器的协助下装到运输车上，送入糖厂进行压榨。主要技术参数：
1.正确处理公务员法制与劳动法制之关系
在日本，非正规公务员任用行为之法律性质在司法实践和理论上引发了广泛争议，主要徘徊在“劳动契约说”与“行政行为说”之间，从法律关系的角度看，这主要体现为非正规公务员之工作关系到底是“私法关系”还是“公法关系”。经过长期的理论讨论与实践积累，最终基本达成共识，即非正规公务员之任用行为属于“行政行为”，其工作关系属于“公法关系”。尽管这一前提性问题得到了解决，但是非正规公务员毕竟是通过私法合同进行管理，其工作关系毕竟是以私法合同作为载体，而实践中诸如雇佣关系终止、合同履行争议、合同续期等问题也在不断拷问：劳动法基本法理在非正规公务员工作关系中是否具有适用余地，“解雇权滥用法理”适用非正规公务员之可能性到底有多大。
针对上述问题，日本理论界并未达成共识，司法实践中也尚未给出有效解决办法[33]，从长远角度看，这个问题对中国聘任制公务员制度也具有启发性。目前在中国，一般公务员与普通劳动者之管理体制分属两个不同的法制体系：一般公务员主要适用公务员法制，争议解决途径有专门的人事争议解决机制，一般不进入司法程序；普通劳动者主要适用劳动法制，争议解决途径有专门的劳动争议仲裁，可以进入司法程序。聘任制公务员打破了这种界限，一方面聘任制公务员作为公务员的组成部分，其需要遵守公务员法制；另一方面聘任制公务员毕竟是通过聘用合同进入公务员行列，其需要遵守聘任合同所约定的内容。从《聘任制公务员管理规定(试行)》的具体内容来看，其中许多条款其实大量借鉴了《劳动法》《劳动合同法》的内容，但是在一些关键性问题上却并未体现。(1)有关聘任合同履行争议的解决。《聘任制公务员管理规定(试行)》第21条规定了聘任机关若没有提供相关的工作条件或违法解除合同的，应当“承担相应违约责任”，然而，对于聘任制公务员通过何种途径主张何种违约责任尚不明晰。对比《劳动合同法》之相同情形，劳动者得通过劳动仲裁途径主张“经济补偿金”，而经济补偿金视不同之情形又有细分规定。(2)聘任合同续期的问题。按照劳动法基本法理，连续两次签订固定期限劳动合同，第三次则应该签订无固定期限劳动合同。若聘任机关与聘用制公务员连续两次签订了聘任合同，那么再次签订聘任合同时，聘任制公务员是否有权要求签订无固定期限合同？
可以预见的是，聘任制公务员势必会成为一种不可阻挡的趋势，而作为一种制度，公务员法制与劳动法制的交叉衍生问题也不可避免。笔者认为，从学理上来看，公法与私法也并非截然对立，近年来也出现了许多“公法私法化”、“私法遁入公法”之现象，在特定情况或条件许可的情况下，尤其是在个案中，可以考虑适当放宽劳动法基本法理的适用余地。
2.正确处理成绩主义与合同任务之关系
“成绩主义”，也称为“考绩制度”(merit system)、“成绩制”或“绩效原则”。在实定法上，“成绩主义”并不是一个法律术语，然而作为公务员的任用标准却大量使用。在大陆法系国家中，日本特别重视“成绩主义”，主要根据本人实效进行人才选拔，有效地排除了其他因素。尽管受到新公共管理运动的影响，能力主义提升，成绩主义的权重有所减弱，但仍然是公务员任用标准的核心[34]。正如日本学者鹈养幸雄所言：“有一个非常奇妙的词，那就是公务员任用之根本标准的‘成绩主义’。”[35]在日本非正规公务员制度发展过程中，对于非正规公务员之身份地位确认曾引发过很大的争议，这个问题涉及非正规公务员是否需要遵循以“成绩主义”为建构基础的行政中立、高效、忠诚等义务。如果非正规公务员也需要遵循“成绩主义”，那么就会产生一个问题：非正规公务员与正规公务员本身在录用方式、任用条件、录用程序、能力要求等方面存在很大的差异性，一个践行严格的法治主义，一个实施灵活的形式主义，在这种情况下，实施统一的“成绩主义”是否具备可行性与合理性。日本学界对这一问题尚未给出统一的答案，没有为制度实践提供理论支持，这就导致各个地方公共团体偏离了有关非正规公务员任用制度的宗旨，出现了很多不遵守勤勉尽责、忠诚执行、保守秘密等纪律要求的情况。
“小雪”是反映天气现象的节令。雪小，地面上又无积雪，这正是“小雪”这个节气的原本之意。古籍《群芳谱》中说：“小雪气寒而将雪矣，地寒未甚而雪未大也。”这就是说，到“小雪”节气由于天气寒冷，降水形式由雨变为雪，但此时由于“地寒未甚”，故雪下得次数少，雪量还不大，所以称为小雪。
在我国公务员管理体制中，虽不如日本那样重视“成绩主义”，但是与之相似的“绩效原则”也贯穿其中，并且《宪法》第27条也为之提供了依据。《聘任制公务员管理规定(试行)》专门对聘任制公务员的任用程序、任用方式、任用条件等问题进行了规定，仔细对比，发现其中与一般公务员确实存在一定的差距。那么“绩效原则”是否适用于聘任制公务员？《聘任制公务员管理规定(试行)》提出以“德、能、勤、绩、廉”作为考核标准，但是重点还是“合同确定的工作任务”，由此可见，从立法原意来看，“绩效原则”并不是当然地作为聘任制公务员之考核重点。如此看来，是否意味着聘任制公务员不需要遵守与“绩效原则”相关的附随义务呢？笔者认为，聘任制公务员作为我国公务员制度的组成部分，需要遵守公务员管理法制中的基本原则，但是也必须明确聘任制公务员与一般公务员之间的差异，不能搞“一刀切”，必须进一步细化聘任制公务员的职业类别，根据不同的职业类别，确定相应的考核标准与原则。换言之，成绩主义与合同任务不是一个独立的关系，但如何将成绩主义在合同任务中进行体现、体现的度为何、体现的方式为何，则有待实践和理论进一步探索研究。
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收稿日期： 2019- 08- 23
作者简介： 张 涛(1991-)，男，博士研究生；E -mail: zt0856@163.com
① 在本文撰写过程中，日本早稻田大学比较法研究所王威驷博士阅读了全文，并提出了诸多修改建议，在此感谢，惟文责自负。
文章编号： 1671-7031(2019)06-0031-11
中图分类号: D931.3; D912.1
文献标志码： A
标签：日本论文; 非正规公务员论文; 聘任制公务员论文; 成绩主义论文; 中国政法大学法学院论文;