伴随着城市化进程的进一步推进，各地政府已将经营城市、经营土地作为推进城市化发展的重要措施，并着力探讨如何经营、利用、运营好土地资产。在当前国家加强土地宏观调控，严格土地管理的政策下，对于如何盘活、利用好存量建设用地，堵塞国有土地资产流失的漏洞，增加政府土地收益已成为是当前摆在大家面前的重要课题。为此笔者对当前各地实行的土地租赁制谈一点粗浅的看法。
一、国有建设用地的利用现状及存在的问题
据测算，我国国有土地资产总量数倍于其他国有资产总量，而这一巨额的土地资产绝大部分都集中在城市。因此，如何利用好国有建设用地是推进城市化进程的关键。但从各地国有建设用地的利用现状看，存在一些问题。一是土地低效利用的现象普遍。特别一些工业城市，企业用地摊子大，土地利用率低，土地闲置情况较为普遍。二是土地市场秩序不规范。由于受商业用地开发利润的驱使，许多地理位置优越的单位，利用其划拨土地私自改变用途进行建设，城中村更是利用其“优势”，任意搞开发建设，造成大量土地非法入市，并引发非法转让，出租，抵押等土地违法行为发生，不仅严重的扰乱了土地市场，而且造成了大量国有资产流失。三是企业改制工作进行缓慢。由于土地资产往往是改制企业资产中的大头，许多改制企业无力一次性支付出让金，无法对其资产进行处置，导致改制企业无法进行合法改制，从而制约企业快速健康的发展，甚至会影响到了当地经济发展及社会的稳定。
二、推行国有土地租赁的必要性与紧迫性
从《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条：“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或入股。”的规定看，推行国有土地租赁制具有明确的法律基础。
首先，是维护和加强城市土地的国家所有制的重要手段。多年来，我们总是讲“城市和郊区内的土地属于国家所有。”但是许多国有土地政府作为所有者既没有实现占有权，也没有实现收益权，实际上是个人所有或单位、部门所有，国家土地权益在经济上得不到实现，土地国有在一定程度上仅为一种法律概念。只有政府向用地者收取地租实行有偿使用，才会树立起城市土地国家所有的观念，真正实现城市土地归国家所有的具体意义。
其次，是优化配置土地资源，推动土地集约利用的重要方式。众所周知，经营城市的核心是经营土地，经营土地的重点是土地的储、招、拍、挂，但招、拍、挂的前提是政府必须有地可供、有地可拍，如果政府储备库里无地可供，也只能是纸上谈兵，因此政府有无土地可储可购是关键。许多城市老工业企业较多，且大多数企业是无偿划拨用地，土地宽打宽用，利用率极低，甚至有些企业用地处于半闲置状态，浪费严重。由于是无偿用地，企业也不愿将闲置的土地进行储备，造成土地储备工作难度加大，储备后劲不足，供地空间较小，土地市场疲软，许多存量建设用地不能物尽其用，势必造成加大新增建设用地的投放量，给耕地保护带来巨大压力。通过征收地租，对其土地进行有偿使用，企业就会权衡利弊，主动提高土地利用率，或将利用率低的土地交由政府储备，减少企业负担，从而增加土地储备后劲，为招、拍、挂提供广阔市场，做到“棋出一子，满盘皆活。”
第三，是为企业发展创造环境，加快企业改革的重要途径。企业改革的重点是以明晰产权为核心，合理处置土地资产。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆目前许多地方的改制企业，均是采取出让方式处置土地资产，这种方式虽然有其自身的特点，但操作过程中也存在一些不足，一方面，有些企业资金短缺，在经济上承受不了一次性缴纳巨额出让金，有些企业虽能承受，但一次性投资过大，短期内成本费用过高，影响了企业生产和扩大经营。另一方面，部分企业负责人不能正确认识企业一次性支付巨额出让金无法在短期内及时回报这一现实问题，产生抵触情绪。而通过租赁方式取得国有土地使用权，能使国家与企业之间以缴纳土地有偿使用费为体现的行政关系转为以按租赁合同的约定缴纳租金为体现的市场关系，能有效降低企业改革成本，易被企业接受。
三、推行国有土地租赁的几点建议
（一）提高认识，加大宣传力度。一项新政策的顺利实施，群众认识是关键。从各地情况看，当前一些用地者对租赁制有顾虑，主要是认识不到位，认为土地使用权不能抵押不能转让。其实不然，笔者认为，在土地处置权设定上，思想可以再放开一点，虽然是年租制，但合同租期可以长至几十年，这是有法律依据的，因此人们对土地使用权可以有稳定的预期。现实生活中，拿块空地去抵押的情况极少，总是要连同地上的建筑物才可抵押。一旦抵押者不能如期还款，银行可以拍卖抵押物，谁购买了抵押物谁向政府缴地租就是了，而且抵押是银行的业务，应由银行去评估风险，作出决策。至于转让，目前企业登记制度、信用制度和土地登记制度都建全，也不会有什么风险，政府与用地者签了租地合同，办理了土地登记手续之后，只要符合规划，不管他把地转让给了谁，只要每年缴地租，保证地租的顺适即可。因此，加大国有土地租赁宣传力度，消除用地者顾虑仍是推行租赁制的首要任务。
（二）正确处理出让与租赁的关系，合理选择供地方式。
国有建设用地有偿使用的供地方式主要有出让、租赁、作价出资（入股）等形式，每种方式各有利弊，其中出让和租赁作为土地有偿使用的两种最基本形式，其本质是相同的，只是在处置土地灵活性上各具特点。出让国有土地使用权，是由土地使用者一次性支付出让金行为，类似于一次性买断了一定期限内的国有土地使用权，其权利是较完整的，内容是丰富的。一方面，单纯的一宗地出让在短时间内收取大量的出让金，政府高兴，国土部门成绩显著；另一方面，政府与企业没有纠葛，一身轻松。但从可持续发展的眼光看，一次性出让土地使用权后，在若干年限内政府对出让土地的管理职能近乎丧失，影响对国有土地的监管力度。而租赁不但可以解决困难企业无力一次性支付出让金的困难问题，而且能增加对土地的监管力度。因此出让、租赁各具利弊。对商业、旅游、娱乐、经营性房地产开发等项目用地，按照法律必须以招标、拍卖的方式出让土地，笔者没有异议，但对其他用地，从国土资源可持续利用发展的观点看，笔者更提倡国有土地租赁制。总之，土地使用者选择何种土地使用方式，需根据企业的资金、生产经营状况及今后的发展等具体情况决定。同时国土资源部门作为土地行政主管部门，要为用地单位提供多样、灵活的供地方式，对以租赁方式供应土地更应：“长于规划、精于计划、善于策划”地适时供地。
(三)加大新增国有建设用地租赁制力度。新增国有建设用地在使用上，除法律规定以划拨方式供地外，现在各地均实行了不同方式有偿使用，但多以出让方式，对新增建设用地采取租赁制的较少，在部分地区尚属空白，租赁制的优势得不到发挥。一些资金紧张的企业，在缴纳了巨额出让金后，往往会造成企业运营资金短缺，影响企业更快的发展，成为制约企业发展的瓶颈。对这样的企业实行租赁制，更能很好地解决这一矛盾，促进企业快速发展。
（四）完善规章，加强协调 。从各地年地租征收情况看，制订国有土地租赁的配套法规，规范办理国有土地租赁的程序，培训好征收人员，建设好一支征收队伍是推行国有土地租赁的基础，同时国有土地租赁涉及许多部门，特别是财政、审计、规划、建设、房管、国土部门，由于各部门职责不同、情况各异，要做到规范化管理，明确各部门职责、落实好责任、协调好关系，也是全面推行国有土地租赁制的重要内容。
论文作者:吴乃永
论文发表刊物:《低碳地产》2016年7月第14期
论文发表时间:2016/11/11
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